嘉兴市人民政府办公室关于印发嘉兴市本级地方政府性债务风险应急处置预案的通知

嘉政办发〔2017〕79号

南湖区、秀洲区人民政府，市政府各部门、直属各单位：

《嘉兴市本级地方政府性债务风险应急处置预案》已经八届市政府第7次常务会议审议通过，现印发给你们，请认真贯彻实施。

嘉兴市人民政府办公室

2017年12月28日

（此件公开发布）


1 总则

1.1 制定目的

1.2 制定依据

1.3 工作原则

1.4 适用范围

2 组织指挥体系及职责

2.1 应急组织机构

2.2 部门职责

3 预警预防机制

3.1  预警监测

3.2  预警措施

3.3 信息报告

3.4 分类处置

4  事件级别

4.1  Ⅰ级（特大）债务风险事件

4.2  Ⅱ级（重大）债务风险事件

4.3  Ⅲ级（较大）债务风险事件

4.4  Ⅳ级（一般）债务风险事件

5 应急响应

5.1 分级响应和应急处置

5.2 财政重整计划

5.3  舆论引导

5.4  应急终止

6  后期处置

6.1  记录总结

6.2  评估分析

6.3  责任追究

7  保障措施

7.1  通信保障

7.2  人力保障

7.3  资源保障

7.4  安全保障

7.5  其他保障

8 附则

8.1  预案管理

8.2  实施时间

1 总则

1.1 制定目的。

建立健全政府性债务风险应急处置工作机制，坚持快速响应、分类施策、各司其职、协同联动、稳妥处置，牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险，维护经济安全和社会稳定。

1.2 制定依据。

依据《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国担保法》《中华人民共和国合同法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》 （ 国发〔2014〕43号）、《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号）、《财政部关于印发地方政府性债务风险分类处置指南的通知》(财预〔2016〕152号)、《浙江省人民政府关于进一步加强地方政府性债务管理的实施意见》（浙政发〔2016〕17号）、《浙江省人民政府办公厅关于印发浙江省地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（浙政办发〔2017〕35号）、《浙江省人民政府关于地方政府性债务风险管控与化解的意见》（浙政发〔2017〕27号）等法律法规及有关规定制定本预案。

1.3 工作原则。

1.3.1  分级负责，属地管理。

市政府对市本级政府性债务风险应急处置负总责，南湖区、秀洲区人民政府及嘉兴经济技术开发区（国际商务区）管委会按照属地原则负责本区域政府性债务风险应急处置。

1.3.2  积极预防，妥善处置。

坚持预防为主、预防和应急处置相结合，加强对政府性债务风险的监控，及时排查风险隐患，妥善处置风险事件。

1.3.3  依法依规，及时应对。

政府性债务风险事件应急处置应当依法合规，按照市场化原则，充分考虑并维护好各方合法权益，及时予以应对。

1.4 适用范围。

本预案所称地方政府性债务风险事件，是指市、区〔包括南湖区、秀洲区、嘉兴经济技术开发区（国际商务区），以下同〕已经或者可能无法按期支付政府债务本息，或者无力履行或有债务法定代偿责任，容易引发财政金融风险，需要采取应急处置措施予以应对的事件。

本预案所称存量债务，是指经清理甄别认定的2014年末地方政府性债务（包括存量政府债务和存量或有债务）。

1.4.1 政府债务风险事件。

（1）政府债券风险事件：指偿还省政府发行的一般债券、专项债券本息时出现违约。

（2）其他政府债务风险事件：指除地方政府债券外的其他存量政府债务还本付息出现违约。          

1.4.2 或有债务风险事件。

（1）政府提供担保的债务风险事件：指由企事业单位举借、政府及有关部门提供担保的存量或有债务出现风险，政府需依法履行担保责任或相应民事责任却无力承担。

（2）政府承担救助责任的债务风险事件：指企事业单位因公益性项目举借、由非财政性资金偿还，政府在法律上不承担偿债或担保责任的存量或有债务出现风险，政府为维护经济安全或社会稳定需承担一定救助责任却无力救助。

2 组织指挥体系及职责                                                                                                                                                                                                                                                     

2.1 应急组织机构。

市政府设立嘉兴市政府性债务管理领导小组（以下简称市债务管理领导小组），作为非常设机构，负责领导市本级地方政府性债务日常管理。当市本级出现地方政府性债务风险事件时，根据需要转为嘉兴市地方政府性债务风险事件应急领导小组（以下简称市债务应急领导小组），负责组织、协调、指挥风险事件应对工作。

市债务管理领导小组（市债务应急领导小组）由市长任组长，常务副市长任副组长，成员单位包括市发展改革委、市财政局、市国土资源局、市审计局、市国资委、嘉兴经济技术开发区（国际商务区）、市金融办、人行嘉兴市中心支行、嘉兴银监分局、南湖区政府、秀洲区政府，根据工作需要可以适时调整成员单位。

各区政府（管委会）也要设立相应机构，负责领导本地的地方政府性债务日常管理。区政府（管委会）主要领导人是本地区地方政府性债务风险防控和应急处置的第一责任人。

2.2 部门职责。

市财政局：负责政府性债务风险日常监控，汇总收集相关信息并定期报告，及时发布预警信息，牵头做好政府性债务风险应急处置，组织提出应急措施和方案，督促落实高风险地区5年化债计划。

市发展改革委：负责评估投资计划和项目，根据应急需要调整投资计划，牵头做好企业债券风险的应急处置。

市国土资源局：审核本地区土地储备资金需求，监督土地储备机构规范拨付土地储备专项债券资金，合理控制土地出让节奏并做好与对应的专项债券还本付息衔接工作；出现政府性债务风险事件时，适时调整土地储备计划和出让计划。

市审计局：负责对政府性债务风险事件开展审计，明确有关单位和人员的责任。

市国资委：负责定期梳理市国资委监管的市级国有公司政府性债务风险情况，督促举借债务或使用债务资金的相关企业制定本单位债务风险应急预案；当出现政府性债务风险事件时，及时向市债务管理领导小组（市债务应急领导小组）报告，协调落实债务还款资金安排；指导区财政局（国资办）统筹管理所属国有公司政府性债务管理、风险应对、还本付息等工作。

市金融办：负责协调所监管的地方金融组织配合开展政府性债务风险处置，牵头做好非法集资风险的协调处置。  

人行嘉兴市中心支行：负责开展金融风险监测与评估，牵头做好区域性系统性金融风险防范和化解工作，维护金融稳定。

嘉兴银监分局：负责指导辖区内银行业金融机构做好政府性债务风险防控，协调银行业配合开展风险处置，对违法违规银行机构和责任人依法追责。

3 预警预防机制

3.1 预警监测。

建立地方政府性债务风险评估和预警机制，将地方政府债务率作为风险预警指标，定期通报债务风险情况，对债务风险进行预警。对地方政府债务率高于100％的区作为高风险区域，进行红色预警；地方政府债务率处于95％(含95％)～100％的区，作为中风险区域，进行黄色警示；地方政府债务率低于95％的区，为绿色安全的低风险区域。市财政局将定期评估市本级和各区政府性债务风险情况并作出预警，及时将地方政府债务率报告市政府并通报有关部门和区人民政府（管委会），做到风险早发现、早报告、早处置。

各区政府（管委会）及其财政部门应将本级政府（管委会）及其部门与其他主体签署协议，承诺用以后年度财政资金支付的事项，纳入监测范围，全面评估风险状况，定期排查风险隐患。

3.2  预警措施。

高风险的区要切实履行2015年制定的5年化债计划，落实5年化债计划的分年度目标，在5年内将地方政府债务风险指标降低到警戒线（100％）以内。中低风险的区要提高风险管控质量。

地方政府债务风险指标将纳入对各区的工作目标责任制考核。

3.3 信息报告。

各区政府（管委会）应当建立地方政府性债务风险事件报告制度，发现问题及时报告，不得瞒报、迟报、漏报、谎报。

3.3.1 政府债务风险事件报告。

各区政府（管委会）预计无法按期足额支付到期政府债务本息的，应当提前3个月向市政府报告并抄送市财政局，市政府采取紧急措施。市政府无力偿还的，由市政府提前2个月向省政府报告并抄送省财政厅。

3.3.2 或有债务风险事件报告。

或有债务的债务人预计无法按期足额支付或有债务本息的，应当提前1个月以上向本级主管部门和财政部门报告，经财政部门会同主管部门确认无力履行法定代偿责任或必要救助责任后，向本级政府报告。涉及各区的事件由有关区政府（管委会）立即向市政府报告，并抄送市财政局。市级或有债务风险事件，由主管部门或债务人会同市财政局向市政府报告。市财政局接报后应当立即将相关情况通报市债务应急领导小组各成员单位，并抄送省财政厅。

3.3.3 报告内容。

包括预计发生违约的地方政府性债务类别、债务人、债权人、期限、本息、原定偿还安排等基本信息，风险发生原因，事态发展趋势，可能造成的损失，已采取及拟采取的应对措施等。

3.3.4 报告方式。

一般采取书面报告形式。紧急情况下可采取先电话报告、后书面报告的方式。

3.4 分类处置。

3.4.1 地方政府债务。

对地方政府债务，政府依法承担全部偿还责任。

3.4.2 存量或有债务。

（1）存量担保债务。存量担保债务不属于政府债务。按照《中华人民共和国担保法》及其司法解释规定，除外国政府和国际经济组织贷款外，政府及其部门出具的担保合同无效，政府及其部门对其不承担偿债责任，仅依法承担适当民事赔偿责任，但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一；担保额小于债务人不能清偿部分二分之一的，以担保额为限。

具体金额由政府、债权人、债务人参照政府承诺担保金额、财政承受能力等协商确定。

（2）存量救助债务。存量救助债务不属于政府债务。对政府可能承担一定救助责任的存量或有债务，政府可以根据具体情况实施救助，但保留对债务人的追偿权。

3.4.3 新发生的违法违规担保债务。

对2014年修订的《中华人民共和国预算法》施行以后，政府违法违规提供担保承诺的债务，参照3.4.2第（1）项依法处理。

3.4.4  其他事项。

地方政府性债务风险分类处置的具体办法参照《财政部关于印发地方政府性债务风险分类处置指南的通知》(财预〔2016〕152号)实施。省财政厅若出台新的具体办法，从新规定。

4  事件级别

按照地方政府性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况，划分为Ⅰ级（特大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）、Ⅳ级（一般）四个等级。当地方政府性债务风险事件等级指标有交叉、难以判定级别时，按照较高一级处置，防止风险扩散；当地方政府性债务风险事件等级随时间推移有所上升时，按照升级后的级别处置。

地方政府性债务风险事件监测主体为各级政府。

4.1 Ⅰ级（特大）债务风险事件。

Ⅰ级（特大）债务风险事件，是指出现下列情形之一：

1．地方政府债券到期本息偿还出现违约；

2．南湖区政府、秀洲区政府、嘉兴经济技术开发区（国际商务区）管委会当中两个或者全都无法偿还地方政府债务本息，或者因偿还政府债务本息导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出；

3．南湖区政府、秀洲区政府、嘉兴经济技术开发区（国际商务区）管委会当中两个或者全都无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，或者因履行上述责任导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出；

4．市本级地方政府债务本金违约金额占同期政府债务应偿本金10％以上，或者利息违约金额占同期应付利息10％以上；

5．因到期政府债务违约，或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，造成特别重大群体性事件，影响极为恶劣；

6．市政府需要认定为Ⅰ级债务风险事件的其他情形。

4.2 Ⅱ级（重大）债务风险事件。

Ⅱ级（重大）债务风险事件，是指出现下列情形之一：

1．南湖区政府、秀洲区政府、嘉兴经济技术开发区（国际商务区）管委会中任何一个无法支付地方政府债务本息，或者因兑付政府债务本息导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出；

2．南湖区政府、秀洲区政府、嘉兴经济技术开发区（国际商务区）管委会中任何一个无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，或者因履行上述责任导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出；

3．市本级政府债务本金违约金额占同期政府债务应偿本金5％以上（未达到10％），或者利息违约金额占同期应付利息5％以上（未达到10％）；

4．因到期政府债务违约，或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，造成重大群体性事件；

5．市政府需要认定为Ⅱ级债务风险事件的其他情形。

4.3 Ⅲ级（较大）债务风险事件。

Ⅲ级（较大）债务风险事件，是指出现下列情形之一：

1．市本级政府债务本金违约金额占同期本地区政府债务应偿本金1％以上（未达到5％），或者利息违约金额占同期应付利息1％以上（未达到5％）；

2．因到期政府债务违约，或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，造成较大群体性事件；

3．市政府需要认定为Ⅲ级债务风险事件的其他情形。

4.4  Ⅳ级（一般）债务风险事件。

Ⅳ级（一般）债务风险事件，是指出现下列情形之一：

1．市本级政府债务本息到期偿还发生违约，且违约金额小于同期本地区政府债务应偿本金1％，或者利息违约金额占同期应付利息小于1％；

2．因到期政府债务违约，或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，造成一般群体性事件；

3．市政府需要认定为Ⅳ级债务风险事件的其他情形。

5 应急响应

5.1 分级响应和应急处置。

市和各区政府（管委会）要加强日常风险管理，按照《地方政府性债务风险分类处置指南》（财预〔2016〕152号），妥善处理政府性债务偿还问题。同时，要加强财政资金流动性管理，避免出现因流动性管理不善导致政府性债务违约。对因无力偿还政府债务本息或无力承担法定代偿责任等引发风险事件的，根据债务风险等级，及时实行分级响应和应急处置。

因地方政府性债务风险发生群体性事件，在按本预案进行处置的同时，启动群体性事件应急预案规定的相应级别应急响应。

5.1.1 Ⅳ级债务风险事件应急响应措施。

（1）发生债务风险区的债务管理领导小组转为债务应急领导小组，对风险事件进行研判，查找原因，明确责任，立足自身化解债务风险。同时，将债务风险情况和应急处置方案专题向上级债务管理领导小组报告。

①以一般公共预算收入作为偿债来源的一般债务违约，在保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出前提下，可以采取调减投资计划、统筹各类结余结转资金、调入政府性基金或国有资本经营预算收入、动用预算稳定调节基金或预备费等方式筹措资金偿还，必要时可以处置政府资产。对政府提供担保或承担必要救助责任的或有债务，政府无力承担相应责任时，也按照上述原则处理。

②以政府性基金收入作为偿债来源的专项债务，因政府性基金收入不足造成债务违约的，在保障部门基本运转和履职需要的前提下，应当通过调入项目运营收入、调减债务单位行业主管部门投资计划、处置部门和债务单位可变现资产、调整部门预算支出结构、扣减部门经费等方式筹集资金偿还债务。对部门提供担保形成的或有债务，政府无力承担相应责任时，也按照上述原则处理。

③各区在恢复正常偿债能力前，除国务院确定的重点项目外，原则上不得新上政府投资项目。在建政府投资项目能够缓建的，可以暂停建设，腾出资金依法用于偿债。暂停新增地方政府债券。

（2）债务应急领导小组认为确有必要时，可以启动财政重整计划。各区政府（管委会）年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10％的，或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10％的，必须启动财政重整计划。

（3）市财政局应当密切关注事态变化，加强政策指导，支持帮助区政府（管委会）实施债务风险处置工作。

（4）各区政府（管委会）应及时将债务风险处置进展情况和处置结果报告市政府，并抄送市财政局。

5.1.2 Ⅲ级债务风险事件应急响应措施。

除采取Ⅳ级债务风险事件应对措施外，还应当采取以下升级应对措施：

市债务管理领导小组应密切关注事态变化，加强政策指导，及时组织召开专题会议通报风险处置情况，必要时可以成立工作组进驻风险区，指导支持债务风险处置工作。

相关区政府（管委会）偿还地方政府债券本金有困难的，可以在还本付息日前一个月向市政府申请先行代垫偿还，申请报告应抄送市财政局。代垫的资金由市财政局事后扣回。

5.1.3 Ⅱ级债务风险事件应急响应措施。

除采取Ⅳ级、Ⅲ级债务风险事件应对措施外，还应当采取以下升级应对措施：

（1）市债务管理领导小组转为市债务应急领导小组，汇总有关情况向市政府报告，动态监控风险事件进展，指导和支持区政府(管委会)化解债务风险。

（2）各区政府（管委会）无法解决到期债务偿债缺口并且影响政府正常运转或经济社会稳定的，可以向市政府申请救助，申请报告应抄送市财政局。申请内容主要包括债务风险情况说明、本级政府应急方案及已采取的应急措施、需市政府协调帮助解决的事项等。

（3）市财政局接到区政府（管委会）救助申请后，及时提出审核意见，报市政府批准后实施，并由市债务应急领导小组立即启动责任追究程序。

（4）市政府统筹本级财力仍无法解决到期债务偿债缺口并且影响政府正常运转或经济社会稳定的，可以向省债务管理领导小组申请支持。

5.1.4 Ⅰ级债务风险事件应急响应措施。

除采取Ⅳ级、Ⅲ级、Ⅱ级债务风险事件应对措施外，还应当采取以下升级应对措施：

（1）市债务应急领导小组及时将市本级债务风险情况和应急处置方案向省财政厅报告。

（2）市债