浙江省国土资源厅关于进一步优化普通建筑用砂石粘土矿产开发布局的指导意见

浙土资规〔2017〕14 号

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各市、县（市、区）国土资源局，省国土资源网上交易中心，各市矿业权交易中心：

  矿产开发布局优化是矿产资源开发管理的重要环节，是科学部署矿产开发空间、时序、结构和利用方式，引导矿产资源合理配置的重要手段。随着新时期全省普通建筑用砂石粘土矿产（以下简称“砂石粘土矿产”）需求刚性增长，砂石粘土矿产开发与生态保护之间的矛盾凸显，迫切需要解决当前矿产开发布局存在的不够优化、不够合理、不够科学等问题。为实施好新一轮矿产资源规划，进一步优化我省砂石粘土矿产开发布局，促进矿产开发、矿地利用、生态保护三者协调发展，现提出如下指导意见：

  一、总体要求

  （一）指导思想。认真学习贯彻党的十九大和中央经济工作会议精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立社会主义生态文明观，坚持新发展理念，推进供给侧结构性改革，按照人与自然和谐发展现代化建设新格局的要求，着力优化砂石粘土矿产开发布局，大力推进生态保护源头管控、矿山整体开发、矿地综合利用，加快布局优化管理改革创新，为我省经济社会发展提供有效的资源保障和生态保护支撑。

  （二）基本原则。

  ——坚持保护优先。践行绿水青山就是金山银山的理念，突出生态保护优先，以服务地方经济、保障自用为导向，科学设置和合理投放采矿权，使矿产开发强度与资源环境承载能力相适应。

  ——坚持严格准入。落实采矿权总量和规模“双控”制度，在开发空间、准入规模和开发利用方式等方面制定严格的布局优化具体标准，强化优化标准的刚性约束，促进矿产开发合理布局、资源集约高效利用。

  ——坚持转变方式。构建矿产资源绿色开发模式，统筹矿产、土地、生态等各类效益，优化采矿权矿区范围，鼓励山体整体开发，实现矿产到土地资源的效用转变。鼓励利用外省优质原料，拓展石料来源渠道。

  ——坚持改革创新。建立健全政府主导、部门协同的优化砂石粘土矿产开发布局长效机制，衔接好矿业权出让制度和矿产资源权益金制度改革，全面推进矿产开发布局优化管理改革创新，不断提升矿产资源管理水平。

  （三）主要目标。以实施新一轮矿产资源规划为依据，以矿产开发布局优化为抓手，全面提升砂石粘土矿产开发利用水平，到2020年，形成“保障有力、规模集约、利用高效、环境友好、示范引领”，符合生态文明建设要求的绿色开发新格局。

  ——开发空间更合理。自然生态红线区等矿产资源规划禁采区得到全面禁采保护，90%以上经营性采矿权位于规划开采区内；建设一批高水平的石料开发基地，使全省形成年可供4亿吨砂石粘土矿产的开发能力；经营性采矿权数量进一步减少，全省总数减少到380个以内，规模化程度明显提高，大中型比例提高到90%以上，形成一批达到国内一流开采水平的矿山企业。

  ——开发标准更严格。新设采矿权必须位于矿产资源规划开采区（偏远山区农村除外），必须符合最低开采规模、最小储量规模准入和开采最终境界要求，必须有利于资源合理开发利用、安全生产、矿山生态环境保护和矿地综合利用，必须按照绿色矿山标准要求进行规划、设计、建设和生产管理。

  ——开发机制更完善。新设采矿权论证机制、采矿权投放机制更加健全，矿地综合利用激励机制改革创新取得新成效，力争提供一批上规模的可利用矿地，规划管控、布局管理、绿色发展的布局优化制度体系得到全面完善。

  二、强化生态保护，优化开发布局

  （四）强化自然生态红线区等区域禁采保护。严禁在世界遗产，省级及以上自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园，文物保护区，永久基本农田保护区，重要饮用水水源保护区，重要湿地及湿地公园，Ⅰ级保护林地和一级国家级公益林，以及国家及省规定不得开采矿产资源的其他区域（或地段）新设采矿权。“两路两侧”及主要航道可视范围不得新设经营性采矿权。但对已经形成高陡边坡且视觉污染严重的山体，可通过整体降坡或整体采平的方式在5年内有效消除视觉污染的，经严格论证和审批后，可设置采矿权。

  （五）统筹砂石粘土矿产开发总体布局。按照保护优先、合理开发、规模集约和矿地利用等原则，统筹建设湖州中部、杭州外围、宁绍平原南缘、温台沿海内侧、金衢盆地边缘、舟山群岛等六大省级砂石粘土矿产开发基地，推进矿产开发向开发基地进一步集中，加大开发基地规模提升力度，新设10个左右储量规模达1亿吨以上、年开采规模达千万吨的采矿权，达到年开采3亿吨的开发能力，形成覆盖大通道、大都市区、大湾区、大花园建设的砂石粘土矿产开发总体布局。

  （六）优化砂石粘土采矿权微观布局。加快推进砂石粘土采矿权向矿产资源规划开采区进一步集聚；按照“开大矿、快开矿、早出地”的思路，综合考虑矿区及周边生态环境、安全生产、资源合理开发利用和矿地利用等各项条件，协调并妥善处理好各方关系，尽量消除制约山体整体开发的各类影响因素，划定最合理的矿区范围，科学设置采矿权。

  三、加强源头管控，提高准入门槛

  （七）强化规划管控。新设采矿权必须符合矿产资源规划，在矿产资源规划划定的开采规划区块基础上合理设置，未纳入矿产资源规划开采规划区块的不得设置。

  （八）提高规模准入。实行新设采矿权最低开采规模和最小储量规模准入，限制小矿开发。原则上，省级砂石粘土矿产开发基地所在市、县（市、区）（名单见附件），规划开采区内新设经营性采矿权最低开采规模不低于100万吨/年，最小储量规模不小于1000万吨；省级砂石粘土矿产开发基地以外的市、县（市、区），新设经营性采矿权最低开采规模不低于50万吨/年，最小储量规模不小于500万吨（为偏远山区农村建设服务所设立采矿权除外）。

  （九）严格控制开采最终境界。鼓励山体整体开发，做到最终边坡最小化、最终底盘最大化。原则上，对出让资源储量小于1000万吨的新设采矿权，最终边坡高度不大于60米，最终边坡坡面面积与最终底盘面积比不大于1:3；对出让资源储量大于1000万吨的新设采矿权，最终边坡高度不大于90米，最终边坡坡面面积与最终底盘面积比不大于1:5。若无法达到上述要求的应从严论证。

  四、推动绿色发展，高效开发利用

  （十）大力发展绿色矿业。加强矿山固体废弃物、生产废水、粉尘的治理利用，实现石料矿山100%资源利用无废渣，生产废水100%循环利用，矿山粉尘防治100%达标。积极推动矿山环境面貌的洁化绿化美化，杜绝“脏、乱、差”的矿山外部形象。进一步深化绿色矿山建设，构建绿色矿山建设新标准、新体系、新模式，打造绿色矿山升级版，把矿产开发管理纳入到源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态文明制度体系之中。

  （十一）鼓励做大做强。鼓励并引导矿山企业做大做强，逐步形成一批开采规模大、工艺技术先进、安全生产条件好、绿色环保、经济社会效益好的优势企业。培育石料延伸产业，推进高铁机场专用石料、高级路面石料、机制砂等系列化产品的生产加工，引导矿产开发与水泥、混凝土等建筑工业的深度融合，促进产业链延伸，推动石料原矿向建筑构件、混凝土等成品化方向延伸发展。

  （十二）推进矿地综合开发利用。立足区域发展和国土空间开发，统筹好新设采矿权矿产和矿地综合开发利用，因地制宜，通过山体整体采平造地、开采造景等途径，形成有增值空间的矿地或其他可利用资源。进一步推进砂石粘土矿产集中连片开发区域的采矿权整合，实现集中连片开发区域矿地综合整治利用新成效。

  五、创新管理机制，深化布局改革

  （十三）健全新设采矿权论证机制。按照“抓两头、放中间”的要求，深化新设采矿权必要性和矿区范围合理性论证机制，进一步规范新设采矿权论证程序，明确论证报告编写、审查和矿区范围复核等工作要求。

  （十四）健全采矿权投放机制。严格执行采矿权年度总量调控制度，按照年度采矿权控制指标数，以需求为导向，综合区域资源供需平衡等因素，合理分解年度采矿权指标，实现资源精准供给。完善采矿权出让合同管理制度，新设采矿权出让合同须按照有关标准和要求，明确采矿权人矿产资源开发利用、绿色矿山建设、粉尘防治、矿山生态环境保护治理和土地复垦等相关法定义务与违约责任。

  （十五）建立矿地综合利用激励机制。研究出台山体整体开发后的矿地利用奖励政策。山体整体开发后矿地综合开发利用应纳入土地利用总体规划。对第二次全国土地调查中已确定为建设用地的存量矿地，符合城镇低效用地再开发范围和条件的，可纳入城镇低效用地数据库，原采矿用地使用权人有意向参与开发的，除经营性房地产用途外，可采用协议出让方式供地；复垦成耕地的，纳入城乡建设用地增减挂钩管理。对开采后形成的拟按建设用地进行开发利用的矿地，在采矿权出让前可依法办理土地征收手续，开采结束后依法办理农转用等手续；确需修改土地利用总体规划的，允许地方先行按规定使用当地规划预留新增建设用地指标。在本指导意见下发之日前已取得采矿权的，在达到绿色矿山建设要求，且在全省同类行业中具有引领示范作用的矿山企业，经省国土资源厅批准后可享受上述矿地利用奖励政策。

  六、组织保障

  （十六）加强组织协调。采矿权所在地人民政府要切实承担起采矿权设置的主体责任，牵头做好联合踏勘、矿区范围联合论证、政策处理等采矿权设置系列工作，国土资源、环保、安监、林业、公安等部门要在当地政府统一领导下，建立健全采矿权协同共管机制，各司其职，各负其责，密切配合，合力推进矿产开发布局优化工作。

  （十七）加强多规融合。加强矿产资源规划与同级土地、环保、林业、旅游、建设、交通、水利、海洋、地质环境等规划的衔接，确保规划空间统一、边界一致、管理措施吻合。衔接好自然资源统一确权登记制度、空间规划体系等相关改革，探索推进将矿产资源规划纳入空间规划体系，形成权责一致、统一高效的“一张图”管理。

  （十八）加强制度保障。衔接好采矿权出让、矿产资源权益金等制度改革，打好矿区选址论证、绿色矿山建设、矿山生态环境保护、矿地综合利用等布局优化改革组合拳。进一步完善采矿权出让收益分配机制，促进矿产开发效益共赢共享。鼓励各县（市、区）以解决矿产开发突出问题和推进矿地综合利用为重点，探索和推进布局优化制度创新，重大进展情况及时向省厅反馈。

  附件：六大省级砂石粘土矿产开发基地所在行政区一览表.doc

  浙江省国土资源厅

  2018年1月4日

六大省级砂石粘土矿产开发基地所在行政区一览表

一、文件出台背景

随着我省新时期普通建筑用砂石粘土矿产需求刚性增长、资源环境约束趋紧，矿产开发与生态保护之间的矛盾凸显,当前一些开发布局不优化、不合理、不科学等问题亟待解决。为进一步优化我省砂石粘土矿产开发布局，根据我厅2017年国土资源改革创新任务部署，决定起草《关于进一步优化普通建筑用砂石粘土矿产开发布局的指导意见》，目的是促进矿产开发、生态保护、矿地利用三者协调发展。

二、文件主要思路

出台《指导意见》，是全面贯彻党的十九大精神，贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想的迫切要求，是贯彻落实社会主义生态文明观和绿色发展理念、推进形成人与自然和谐发展现代化建设新格局的迫切需要。在《指导意见》起草过程中，重点突出了以下几个方面的思路：

一是突出资源如何配置。随着全省基础设施现代化建设的进一步推进，预计今后一段时期我省砂石粘土矿产资源需求仍维持在高位。因此，砂石粘土采矿权要以需求为导向，根据市场、区域需求进行高效精准配置，提高保障能力。

二是突出空间如何布局。坚持生态优先，强化生态敏感区域禁采保护；统筹好覆盖大湾区、大通道、大都市建设的开发总体布局；按照“开大矿、快开矿、早出地”、鼓励山体整体开发的思路，优化采矿权微观布局。通过强化禁采、统筹总体、优化微观三个层面的引导，促进开发空间优化。

三是突出矿山如何开发。按照“两个高水平”及美丽浙江建设要求，砂石粘土矿产开发必须进一步提高准入门槛，大力发展绿色矿业，打造绿色矿山升级版，推进矿地综合开发利用，形成“保障稳定、规模集约、利用高效、环境友好、示范引领”，符合生态文明建设总体要求的绿色开发新模式。

四是突出政策如何保障。目前，我省砂石粘土矿产开发布局管理主要有以下几个方面的问题：一是各地矿产资源规划划定的开采规划区块可能存在的布局不合理问题；二是林业、安监、环保等相关部门合力不够，导致出现采矿权布局不合理的问题；三是采矿权设置方案取消后，导致出现对新设采矿权审批没有抓手的问题；四是矿地综合利用激励机制尚未建立的问题。《指导意见》从解决实际问题入手，加强制度改革和政策保障。

三、文件起草过程

我厅于2017年初正式启动《指导意见》起草工作。主要开展了厘定思路、制定方案、收集资料、实地调研、分析研究、初稿起草、研究讨论等工作，并数次广泛征求市县国土资源管理部门和有关专家学者的意见。在起草过程中，我厅进行了反复讨论，大量修改，文件最终得以出台。

四、文件主要内容

《指导意见》从砂石粘土开发空间、门槛、开发利用方式和制度改革等方面入手，共分六大部分、十八条意见，强调生态保护、源头管控、绿色开发、矿地利用等内容。如下：

一是强调生态保护优先，优化空间布局。强化禁采，严格自然生态红线区等区域的保护，严禁在世界遗产，省级以上自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园，以及永久基本农田保护区、重要饮用水水源保护区等区域新设采矿权。同时严格控制“两路两侧”及主要航道可视范围采矿权设置，除已经造成严重视觉污染，可通过整体采平有效消除视觉污染的山体外，“两路两侧”及主要航道可视范围不得新设经营性采矿权；统筹总体布局，按照保护优先、合理开发、规模集约和矿地利用等原则，统筹建设六大省级砂石粘土矿产开发基地，保障大湾区、大通道、大都市建设；优化微观布局，加快推进砂石粘土采矿权向规划开采区进一步集聚，统筹好各类效益，尽量消除制约山体整体开发的各类影响因素，划定最合理的矿区范围，科学设置采矿权。

二是强调加强源头管控，提高准入门槛。从规划管控、规模准入、开采最终境界三方面提出新设采矿权准入要求。强化规划管控，新设采矿权必须在矿产资源规划划定的开采规划区块基础上合理设置；实行新设采矿权最低开采规模和最小储量规模准入，限制小矿开发，并提出要对六大石料基地所在的县（市、区）进行重点管控；严格控制开采最终境界，对最终边坡高度、最终边坡面积与最终底盘面积比例等开采最终境界作出要求，做到最终边坡最小化、最终底盘最大化。

三是强调大力发展绿色矿业，推进矿地综合开发。从绿色矿业发展、鼓励做大做强、矿地综合开发利用三方面对开发利用方式作出要求。大力发展绿色矿业，加强矿山固体废弃物、生产废水、粉尘的治理利用，积极推动矿山环境面貌的洁化绿化美化，进一步深化绿色矿山建设，打造绿色矿山升级版；鼓励并引导矿山企业做大做强，培育壮大优势企业和延伸产业；推进矿地综合开发利用，统筹好新设采矿权矿产和矿地综合开发利用，通过山体整体采平造地、开采造景等途径，形成有增值空间的矿地或其他可利用资源。

四是强调创新管理机制，加强政策保障。健全新设采矿权论证机制，深化新设采矿权必要性和矿区范围合理性论证，完善论证报告制度，建立矿区范围复核机制；以需求为导向，以采矿权出让合同管理为抓手，进一步健全采矿权投放机制，完善出让管理；建立矿地综合利用激励机制，制定山体整体开发采矿权开采完毕后形成的最终矿地用地奖励政策，为山体整体开发采矿权矿地综合开发利用提供政策保障。从落实政府责任主体、加强多规融合、加强制度保障三方面提出保障措施，提出要构建政府牵头、部门共同参与的采矿权协同共管机制；推进多规融合，确保矿产资源规划与相关规划空间统一、边界一致、管理措施吻合；推进矿区选址论证、绿色矿山建设、矿山生态环境保护、矿地综合利用等布局优化改革组合拳，并鼓励各县（市、区）探索推进布局优化工作。