南通市政府关于深化预算管理制度改革的通知【全文废止】

通政发〔2015〕44号

USHUI.NET^®提示：根据《 南通市政府关于公布规范性政策性文件清理结果的通知》 （ 通政发〔2017〕59号）规定，继续有效

USHUI.NET^®提示：根据《 南通市政府关于公布规范性文件和非规范性文件清理结果的通知》 （ 通政发〔2020〕37号）规定，继续有效

USHUI.NET^®提示：根据《 南通市人民政府关于废止和宣布失效部分市政府文件的决定》 （ 通政发〔2023〕3号）规定，全文废止。

各县（市）、区人民政府，市各委、办、局，市各直属单位：

  为贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，进一步推动预算管理改革，实施全面规范、公开透明的预算制度，根据新《预算法》、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）、《省政府关于深化预算管理制度改革的通知》（苏政发〔2015〕10号）和《市委市政府关于深化财税体制改革加快建立现代财政制度的实施意见》（通委发〔2014〕24号）的要求，现就深化我市预算管理制度改革通知如下：

  一、充分认识深化预算管理制度改革的重要性和紧迫性

  1998年以来，我市先后实施了政府采购、部门预算、国库集中收付、财税库行联网、财政一体化管理、绩效管理等重大改革，预算管理范围不断拓展，预算管理制度不断健全，预算审查监督不断加强，对规范各级政府预算管理、提高政府预算管理水平、促进经济社会持续健康发展发挥了重要作用。

  随着经济社会发展，现行预算管理制度也暴露出一些不符合公共财政制度和现代政府治理要求的问题，主要表现在：预算体系不够健全，预算管理未能全覆盖；预算管理和控制方式不够科学，跨年度预算平衡机制尚未建立；预算约束力不强，财政收支结构有待优化；财政结余结转资金规模较大，预算资金使用绩效仍需提高；预算透明度不够，财经纪律有待加强等，阻碍了财政可持续发展。

  党的十八届三中全会确立了全面深化改革的总目标，并对改进预算管理制度提出了明确要求，新《预算法》为深化预算管理制度指明了方向并提供了法制基础，市委十一届七次会议也对推进我市预算管理制度改革作出了具体部署。深入推进我市预算管理制度改革，实施全面规范、公开透明的预算制度，是深化财税体制改革，建立现代财政制度的迫切需要；是实现有效市场与有为政府的结合，加快转变政府职能的必然要求；是推进国家治理体系现代化，实现经济社会持续健康发展的重要保障；也是我市扎实推进“两个率先”的目标和创建陆海统筹发展综合配套改革试验区的客观要求。

  二、全面推进预算管理改革各项工作

  全面推进预算管理改革，应坚持遵循现代国家治理理念，划清市场与政府边界、全面规范与公开透明、总体设计与协同推进等基本原则，重点做好以下工作：

  （一）完善政府预算体系，增强政府财力运筹能力

  1．完善政府预算体系。政府所有收支全部纳入预算，构建一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算有效衔接的全口径预算管理体系。按照“统筹兼顾，突出重点，有保有压”原则，科学编制一般公共预算支出年度预算，大力压缩一般性项目和“三公”经费支出，财力重点向公共服务、民生、社会事业、经济结构调整和可持续发展方面倾斜，建立健全财政民生支出优先保障和发展支出重点保障“两大机制”；按照本级一般公共预算支出额的1%至3%设置预备费，用于当年预算执行中的突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支。一般公共预算的超收收入和结余资金，应当补充预算稳定调节基金。政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际支出需要，按照基金项目编制，做到以收定支。加强国有资本经营收支管理，完善国有资本经营预算制度，所有国有企业全部纳入国有资本经营预算编制范围；对党政机关、事业单位管理的企业和持有的企业股权分类确权，所有国有股权分别由财政、国资部门履行出资人职责；加强国有资本经营收益收缴管理，建立国有资本经营收益与管理层年薪考核挂钩机制，国有独资企业按30%的比例上缴国有资本经营收益。实行社会保险基金全口径管理，分险种编制社会保险基金预算，积极探索社保基金结余保值增值途径，在精算平衡的基础上建立社会保险基金可持续发展机制。

  2．加大政府预算统筹力度。按规定将地方教育费附加、文化事业建设费、残疾人就业保障金等11项政府性基金转列一般公共预算。加大政府性基金预算与一般公共预算的统筹力度，建立将政府性基金预算中应统筹使用的资金列入一般公共预算的机制。对一般公共预算和政府性基金预算都安排支出的项目，应制定统一的资金管理办法。加强国有资本经营预算支出与一般公共预算支出的统筹使用。国有资本经营预算支出范围除调入一般公共预算和补充社保基金外，主要用于解决国有企业历史遗留问题及相关改革成本支出、对国有企业的资本金注入及国有企业政策性补贴等方面。

  3．健全政府预算标准体系。制定科学合理、动态管理的预算支出定额标准和资产配置标准，推行通用项目和职能项目“清单式”管理，探索职能项目分类定额管理办法，健全预算安排与执行进度、财政监督检查和绩效评价结果挂钩机制。建立组织、机构编制、人力资源和社会保障、财政等部门机构人员信息共享机制，严禁超编配备人员，杜绝“吃空饷”现象。加强人员编制和资产管理，健全人员编制、资产管理与预算管理相结合的机制。严格按照政府收支分类功能科目和经济科目编制部门预决算和政府预决算。

  （二）推进预决算公开，建立透明预算制度

  1．扩大公开范围。除涉密信息外，各级政府要及时公开经本级人大或人大常委会批准的预算、预算调整、预算执行情况、决算报告及报表，并对本级政府财政转移支付安排和执行情况、政府采购情况以及举借债务情况等重要事项作出说明。各级所有使用财政资金的部门均应公开本部门预决算、“三公”经费预决算。2015年起公开“会议费”和“培训费”，并对机关运行经费的安排和使用情况、政府采购情况等重要事项作出说明。2015年各县（市）、区政府要全面公开政府预决算、部门预决算及“三公”经费预决算。

  2．细化公开内容。除涉密信息外，政府和部门预决算应全部细化公开到支出功能分类项级科目，逐步实施部门预决算按基本支出和项目支出公开。按时公开市级政府部门专项资金管理清单。推进“三公”经费详细公开，细化说明因公出国（境）团组数和人数，公务用车购置数及保有量，国内公务接待的批次、人数、经费总额等内容。逐步公开政策制定、项目评审、资金分配、绩效评价、财政监督等决策过程和依据。

  （三）改进预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制

  1．改进年度预算控制方式。一般公共预算审核的重点由平衡状态向支出预算和政策拓展。强化支出预算约束，各级政府向本级人大报告支出预算的同时，重点报告支出政策内容。预算执行中需增加或减少预算总支出，必须报经本级人大常委会审查批准。收入预算从约束性转为预期性，根据经济形势和政策调整等因素科学测算。在国务院批准的举债限额内，积极向省申报地方政府债券分配额度，置换以前年度地方政府债务和支持地方公益性事业发展。

  2．建立跨年度预算平衡机制。根据经济形势发展变化和财政政策逆周期调节的需要，建立跨年度预算平衡机制。一般公共预算执行中如出现超收，用于化解政府债务或补充预算稳定调节基金；如出现短收，通过调入预算稳定调节基金或其他预算资金、削减支出实现平衡。如采取上述措施后仍不能实现平衡的，区级政府可通过申请上级政府临时救助实现平衡，并在下一年度预算中归还。政府性基金预算和国有资本经营预算如出现超收，结转下年安排；如出现短收，通过削减支出实现平衡。

  3．实行中期财政规划管理。市级财政争取从2016年起，会同各部门试编三年滚动财政规划，对未来三年重大财政收支情况进行分析预测，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，研究政策目标、运行机制、资金保障措施和评价办法，提高财政政策的前瞻性和可持续性，提高财政预算的统筹能力。各县（市）、区政府也要积极探索编制三年滚动财政规划。中期财政规划要与经济和社会发展规划及国家宏观调控政策相衔接。强化三年滚动财政规划对年度预算的约束。各部门、行业规划中涉及财政政策和资金支持的，要与三年滚动财政规划相衔接。推进部门编制三年滚动规划，加强项目库管理，健全项目预算审核机制。

  （四）加强财政收入管理，清理规范财税优惠政策

  1．依法加强税收征管。各级税收征管部门要依照法律法规及时足额组织税收收入，并探索建立与相关经济指标变化情况相衔接的考核体系，做到依法征收、应收尽收，不收过头税。严格减免税管理，不得违反法律法规的规定和超越权限多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征税款。加强执法监督，强化税收入库管理，对故意混库侵占市级税收收入的行为从严查处，并对相关人员进行问责。

  2．加强非税收入管理。各地区、各部门要依照法律法规切实加强非税收入管理。继续清理规范行政事业性收费和政府性基金，坚决取消不合法、不合理的收费基金项目。严格财税征管行为，建立和实施收费基金目录清单制度，正税清费，提高收费政策的透明度和财政收入质量。严格落实中央、省各项减免税费政策，减轻企业负担，激发市场主体活力。加快建立健全国有资源、国有资产有偿使用制度和收益共享机制。加强国有资本收益管理，完善国家以所有者身份参与国有企业利润分配制度，落实国有资本收益权。加强非税收入分类预算管理，完善非税收入征缴制度和监督体系，严禁违规减免、缓征或隐匿、滞留、挪用、坐支非税收入，严禁通过违规调库、乱收费、乱罚款等手段虚增财政收入。

  3．全面清理规范税收等优惠政策。严格按照《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》 （ 国发〔2014〕62号）、《省政府关于清理规范税收等优惠政策的通知》 （ 苏政发〔2015〕13号）要求，按照税收法定原则，全面清理各地区、各部门违规自行制定的税收等优惠政策。未经国务院批准，各地区、各部门在起草规章制度、发展规划和区域政策时都不得规定具体税收优惠政策。规范非税等收入管理，严禁对企业违规减免或缓征行政事业性收费和政府性基金、以优惠价格或零地价出让土地；严禁低价转让国有资产、国有企业股权以及矿产等国有资源；严禁违反法律法规和国务院规定减免、缓征企业应当承担的社会保险缴费，未经国务院批准不得允许企业低于统一规定费率缴费。各地区制定的与企业及其投资者（或管理者）缴纳税收或非税收入挂钩的财政支出优惠政策，包括先征后返、列收列支、财政奖励或补贴，以代缴或给予补贴等形式减免土地出让收入等，要坚决予以取消。建立税收优惠政策备案审查、定期评估和退出机制，加强考核问责，严惩各类违法违规行为。

  （五）优化财政支出结构，完善财政转移支付制度

  1．合理安排财政支出。严格执行《党政机关厉行节约反对浪费条例》，严控政府性楼堂馆所、财政供养人员以及“三公”经费等一般性支出。清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。对重点支出根据推进改革的需要和确需保障的内容统筹安排，优先保障，不再采取先确定支出总额再安排具体项目的办法。完善公共服务支出保障机制，提高民生保障水平。2016年，全市民生支出占一般公共预算支出的比重达到60%，2020年达到70%。统一预算分配权，所有预算资金纳入财政部门统一分配，各部门不得对下拨付资金。除国务院、省政府另有规定外，各级、各部门一律不得将特定领域财政投入情况纳入对下级政府及其部门的政绩考核体系。按照国家部署，除法律有专门规定外，逐步取消城市维护建设税、排污费、探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费等专款专用的规定，统筹安排这些领域的经费。

  2．完善市区财政管理体制。按照“增强市区合力、强化激励约束、提升分配绩效”的原则，完善市对区财政体制。通过完善税收分成、明晰支出责任、健全转移支付三大机制，引导经济发展方式加快转变。完善税收分成办法，增强各区发展实体经济的积极性。明晰支出责任，进一步梳理界定教育、“三农”、社保等社会事业和民生支出事权。健全一般性转移支付增长机制，整合规范现有专项转移支付项目。建立市区生态补偿财政转移支付制度。建立农业转移人口市民化成本分担机制，实行财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩政策，推动基本公共服务由户籍人口向常住人口拓展。

  3．规范财政专项资金管理。调整财政专项资金分配机制，加大跨部门整合力度，聚焦重点领域、关键环节、重大项目，增强财政资金引导的针对性，促进各类要素特别是金融要素、资本要素的加速集聚。清理目标、用途相同或相近的财政专项资金，将现有市级财政专项资金按用途分类整合为工业、农业、服务业、科技、教育、文化、人才、生态文明、社会保障等大项，实行“清单式”管理，根据使用绩效调整清单内容和规模。对清单内财政专项资金明确责任部门牵头管理，建立协同工作机制，落实绩效责任。对同一领域或同一项目但不同部门的专项资金整合使用，使每项资金形成透明的分配政策、明确的绩效目标、客观的评价结果。

  4．加强政府购买服务资金管理。坚持政府购买服务与推进事业单位改革、社会组织改革相结合，提高公共服务质量。动态调整和完善政府购买服务指导性目录，加快制定政府购买服务项目标准，健全政府购买服务预算管理体系。政府购买服务所需资金列入财政预算，从部门预算经费或者经批准的专项资金等既有预算中统筹安排。

  （六）强化预算执行管理，提高财政支出绩效