常州市政府关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见
常政发〔2018〕109号

各辖市、区人民政府，市各委办局，市各公司、直属单位：
  为认真贯彻落实党的十九大精神，根据《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》 （ 国办发〔2016〕91号）和《省政府关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见》 （ 苏政发〔2017〕121号）的总体部署，现就全面放开我市养老服务市场，提升养老服务质量提出如下实施意见。
  一、总体要求
  （一）指导思想和发展目标。全面贯彻落实党的十九大和习近平总书记系列重要讲话精神，进一步降低政策门槛、优化供给结构、提升服务质量、激发市场活力，使养老服务业真正成为经济结构转型升级的新动能，种好常州“幸福树”，建好“明星城”。到2020年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养深度融合，功能完善、服务优良、监管到位、覆盖城乡的养老服务体系，养老产业规模和产值不断扩大，市场监管机制有效运行，服务质量明显提升。
  二、全面放开养老服务市场
  （二）放宽准入条件
  降低准入门槛。设立营利性养老机构，按照“先照后证”简化程序执行,法律法规没有明令禁止的养老服务领域全部向社会力量开放。在民政部门登记的非营利性养老机构，可以依法在其登记管理机关管辖范围内设立多个不具备法人资格的服务网点。
  放宽外资准入。在鼓励境外投资者在我市举办营利性养老机构的基础上，进一步放开市场，鼓励境外投资者在我市设立非营利性养老机构，在国家政策允许范围内，与当地投资者享有同等优惠扶持政策待遇。
  优化审批环节。逐步做好正式取消养老机构设立许可前的衔接工作。申请设立养老服务类社会组织，符合直接登记条件的可以直接向民政部门依法申请登记。支持新兴养老业态发展，鼓励其依法办理法人登记并享受相关优惠政策。简化对养老机构内设医疗机构以及康复医院、老年病医院、护理院等的设立审批手续，并及时进行医保定点评估、签定协议，实行协议管理。进一步规范养老服务投资项目审批报建手续，整合审批流程，实行并联审批。
  （三）优化市场环境
  进一步改进政府服务。社会力量举办的养老机构、日间照料中心等养老服务设施符合规划、国土资源、环境保护和消防安全要求的，有关部门应当予以认可。对火灾隐患整改后，达到国家工程建设消防技术标准要求和政府相关规定的养老机构等养老服务设施，应及时办理消防设计审核、消防验收或者备案手续。各地要制定符合当地实际情况，既保障安全、又方便合理的养老机构管理配套办法。
  完善价格形成机制。建立完善以市场形成价格为主的养老机构服务收费管理机制。对民办营利性养老机构，服务收费项目和标准由经营者自主确定。对民办非营利性养老机构，服务收费标准由经营者合理确定。对于政府运营的养老机构，按照非营利原则，实行政府定价或政府指导价；对国有资本投资建设的养老机构，可采用招投标、委托运营等竞争性方式确定运营方，具体服务收费标准由运营方依据政府与其签订的委托协议等合理确定。
  加强行业信用建设。建立覆盖养老服务行业法人、从业人员和服务对象的行业信用体系。建立健全信用信息记录和归集机制，加强与各级信用信息共享平台以及江苏省市场监管信息平台的信息交换和共享，及时向社会公示相关信息。建立多部门、跨地区的联合奖惩机制，将信用信息作为各项支持政策的重要衡量因素。建立养老服务行业黑名单制度，鼓励设立养老服务行业协会，增强养老服务组织自主管理能力，加强行业自律和监管。
  三、持续提升养老服务质量
  （四）大力发展居家和社区养老服务
  改善社区居家养老服务供给结构。大力推进街道日间照料中心、标准化社区居家养老服务中心和社区老年人助餐点建设，积极培育发展基层为老服务组织，立足社区，为老年人提供助浴、助医、助洁、助购等服务。不断扩大政府购买养老服务范围。推进社区居家养老与机构养老融合。进一步将养老机构内的助餐、助浴、康复护理等各种专业化服务延伸到周边社区有需求的老年人。大力发展嵌入式医养结合型养老机构，就近就便为社区老年人提供家庭病床、康复护理、精神关爱等专业服务。辖市、区要在街道层面建立养老服务综合体，承担日间照料中心、托老所、养老机构、护理院以及中央厨房等功能。做好居家重点人群的养老服务。完善经济困难的高龄、失能等老年人补贴制度，重点满足城市“三无”老人、农村五保老人、农村留守老人和经济困难的高龄、独居、空巢、失能、失智等老年人群体的养老服务需求。以辖市、区为单位，建立实施农村留守老年人定期探访制度。
  （五）加快公办养老机构改革
  原则上今后新建的、已建成尚未投入使用的和运营效果不好的公办养老机构要逐步实行公建民营模式。鼓励社会力量通过独资、合资、合作、联营、参股、租赁等方式，参与公办养老机构改革。各地要进一步完善公建民营养老机构竞争办法和管理办法，政府投资建设和购置的养老设施、新建居民区按规定配建并移交给民政部门的养老设施、国有单位培训疗养机构等改建的养老设施，均可实施公建民营。
  （六）提高农村养老服务能力和水平
  加大农村养老服务供给。建立广覆盖、保基本、多层次的农村养老服务供给体系，满足广大农村老年人尤其是经济困难老年人的养老服务需求。加强农村为老服务阵地建设，辖市（区）、镇（街道）和村级组织要为居家养老提供经费、场地等服务条件。鼓励成立农村为老服务组织，推广实施“时间银行”，开展邻里守望等服务活动，解决困难老年人基本养老服务需求。按照城乡一体化要求，加速推进城镇与农村之间养老服务资源和要素的流动，利用集体土地流转租赁等方式，发展农村养老服务设施。大力发展互助式养老，利用农村闲置资源改造成农村养老互助中心，使老年人离家不离村，就近得到居家养老服务。
  推动农村五保供养服务机构转型升级。统筹推进农村五保供养服务机构发展，改革激励机制，拓展服务内容，逐步向区域性养老服务中心转型。在保障五保对象供养的基础上，床位面向社会老人开放，不断满足广大农村老年人尤其是经济困难的失能、部分失能老年人的养老服务需求。
  （七）深入推进医养融合发展
  推动医疗卫生资源向社区、家庭延伸。深入开展家庭医生签约服务工作，家庭医生签约服务覆盖所有老年人家庭和群体。基层医疗卫生机构与社区养老服务机构建立紧密的医养结合关系。支持和推广在日间照料中心、社区居家养老服务中心内嵌入“健康卫生小屋”，为老年人提供健康检查、指导和管理以及康复护理等服务，将符合规定的医疗护理费用纳入医疗保险基金支付范围。基层医疗卫生机构要逐步提高康复、护理床位比例，并根据服务需求增设老年养护、临终关怀病床。
  提升养老机构医养结合服务水平。养老机构应根据自身规模，设立不同的医疗卫生机构，符合条件的医疗卫生机构纳入城乡基本医疗保险定点结算范围。医养结合型养老机构、老年护理院、老年康复医院等要为日间照料中心、社区居家养老服务中心提供指导和服务，为行动不便的独居、失能等老年人提供上门服务。鼓励符合条件的执业医师到医养结合型养老机构、日间照料中心、社区居家养老服务中心多点执业。建立长期护理保险制度。在武进区开展长期护理保险制度试点工作的基础上，进一步总结经验，扩大范围，着力解决失能人员长期护理保障问题。
  （八）推进居住区适老化建设和改造
  总结推广已实施的居住区适老化改造项目经验，通过政府补贴、产业引导和业主众筹等方式，加快推进适宜养老的居住区建设。重点做好老旧居住区缘石坡道、轮椅坡道、公共出入口、走道、楼梯等设施和部位的无障碍改造，组织开展多层老旧住宅电梯加装。老年人家庭进行生活设施无障碍改造的，各级建设、民政部门应当给予指导。对于有失能、失智老年人的最低生活保障家庭、最低生活保障边缘家庭以及有重度残疾老年人家庭进行生活设施无障碍改造的，辖市、区政府应当给予资金补助。支持开发老年宜居住宅和代际亲情住宅。
  （九）大力发展智慧养老服务
  加强12349养老服务平台建设，推动移动互联网、物联网、大数据等与养老服务业的结合，开发更加多元、精准的私人订制服务。支持适合老年人的智能化产品、健康监测可穿戴设备、健康养老移动应用软件（APP）等的设计开发。打通养老服务信息共享渠道，推进社区综合服务信息平台与户籍、医疗、社会保障等信息资源对接。以辖市、区为单位，全面建立线上线下融合发展的虚拟养老院，整合服务资源，拓展服务功能，不断充实“互联网+养老服务”发展内涵。
  四、创新发展养老服务产业
  （十）大力促进“康养+”产业融合发展
  延伸养老服务产业链，促进养老产业与医疗卫生、生态农业、旅游养生等产业的融合发展。搭建养老产业招商平台，强化资本、人才、项目、企业有效对接，进一步促进养老服务业发展，提升养老服务水平。实施品牌连锁战略。按照市场化、品牌化、项目化方式，全面推动养老服务产业规模壮大、水平提升。支持符合条件的地区和单位积极申报省有关养老产业项目。
  （十一）繁荣老年产品用品市场
  以国家康复辅助器具产业综合创新试点为契机，引导企业自主创新，优先开发为老年人服务的产品用品，形成一批掌握战略性核心关键技术、有一定影响力并拥有自主知识产权的知名自主品牌，经认定为高新技术企业的，按规定享受企业所得税优惠。加大康复辅助器具推广应用力度，将康复辅助器具服务纳入养老服务体系建设，及时更新康复辅助器具配置目录，重点支持自主研发和生产康复辅助器具。探索开发老年用品租赁市场，鼓励商场、超市设立老年用品专柜。加强老年用品的商贸流通体系建设，重点建设农村地区的连锁化零售网点。
  （十二）强化面向老年人的金融服务
  强化老年人金融安全意识，加大金融消费者权益保护力度。进一步规范并引导银行、保险、信托等金融机构开发适合老年人的金融产品。推动老龄金融与养生、健康、医疗、护理等养老服务业务融合发展。鼓励扶持现有金融机构业务向老龄金融领域延伸，引入部分外资金融机构开展老龄金融服务。探索建立老年人住房反向抵押养老保障制度。
  五、切实增强保障能力
  （十三）强化组织实施
  各地各部门要将全面放开养老服务市场、提升养老服务质量摆在重要位置，认真贯彻《常州市“十三五”养老服务业发展规划》和《常州市养老设施空间布局规划》，落实各项优惠扶持政策。市政府将加强对各辖市、区养老服务质量评估考核，对政策落实情况进行跟踪分析和监督检查，有关结果进行全市通报。
  （十四）完善土地支持政策
  将各类养老服务设施建设用地纳入土地利用总体规划和年度用地计划，按照标准预留养老服务设施建设用地。统筹利用闲置资源发展养老服务，有关部门应依据规划按程序调整其土地使用性质。营利性养老服务机构利用存量建设用地建设养老服务设施，涉及划拨建设用地使用权出让（租赁）或转让的，在原土地用途符合规划的前提下，允许补缴土地出让金（租金），办理协议出让或租赁手续。企事业单位、个人对城镇现有闲置的厂房、学校、社区用房等进行改造和利用，举办养老服务机构，经有关部门批准临时改变建筑使用功能从事非营利性养老服务且连续经营1年以上的，5年内土地使用性质可暂不作变更。民间资本举办的非营利性养老机构和政府举办的养老机构可依法使用农民集体所有的土地。对在养老服务领域采取政府和社会资本合作（PPP）方式的项目，可以国有建设用地使用权作价出资或者入股建设。
  （十五）加强养老服务人才队伍建设
  高等院校、中等职业学校（含技工院校）要围绕社会对养老服务人才的需求，设置相关专业，加快专业人才培养。全市重点扶持1-2家优质培训机构，建立1个市级养老护理实训实习点（“常州康养学院”）。继续开展养老护理员、管理人员免费培训，将符合条件的失能老年人家庭成员纳入免费培训范围。研究制定实施养老护理员（非事业编制）特殊岗位津贴政策。养老护理员和养老服务人员应当纳入企业新型学徒制试点和城市积分、准入落户政策范围。
  （十六）完善财政金融支持政策
  完善财政支持政策体系。各辖市、区人民政府应当将养老服务事业经费列入同级财政预算，重点投向居家和社区养老服务、护理型养老机构、护理院、职业培训等养老服务短缺领域，提高资金使用效率。对已建成并运行正常的日间照料中心、助餐点等为老服务实体，按规模、功能分别予以一次性建设补贴，同时建立考核制度，根据年度考核情况实行以奖代补。对不同社会主体投资兴办的护理院和护理型养老机构，实施同等的建设补贴、运营补贴、医保定点等政策。建立养老机构和社区养老服务组织等级评定和服务评估制度，将评定结果作为养老服务收费、政府购买服务和诚信体系建设的考量因素，对不同等级的养老服务机构给予差别化补贴或奖励。
  完善优惠扶持政策。社会力量举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构享有同等的土地使用政策，可以依法使用国有划拨土地或者农民集体所有土地。同时依法享有同等的税费优惠政策。养老机构为收住的老年人提供生活照料、康复护理、精神慰藉、文化娱乐等服务，免征增值税。对民办非营利性养老机构、居家养老服务组织，在扣除举办成本、预留单位发展基金以及提取其他有关费用后，如当年仍有收支结余，经其决策机构同意并经审计符合规定的，可以从收支结余中提取一定比例用于奖励举办人，年奖励总额不超过以举办人累积出资额为基数的同期银行一年期贷款基准利率两倍利息额；投入满5年后，在保证不撤资、不影响法人财产稳定的前提下，经其决策机构同意，出资人产（股）权份额可以转让、继承、赠与。
  加大投融资政策力度。鼓励社会资本采取建立基金、发行企业债券等方式筹集资金，参与养老服务项目建设。探索对非营利性养老服务机构的非公益资产发放抵（质）押贷款，鼓励银行业金融机构以养老服务机构有偿取得的土地使用权、产权明晰的房产等固定资产和应收帐款、动产、知识产权、股权等抵质押，满足养老服务机构融资需求。推广养老服务类项目政府和社会资本合作（PPP）发展模式，支持符合条件的中小养老服务企业上市融资，符合条件的给予相应政策奖励。探索利用区域性股权市场，为非上市养老服务企业提供股份转让渠道。继续实施养老服务机构责任保险项目。
  （十七）加强服务监管和标准化建设
  建立健全养老服务准入、退出、监管机制，加大对养老服务中安全、服务、价格等的监管力度。对养老机构安全生产责任事故，对养老服务中侵害老年人财产权益和虐老欺老等行为，对养老机构在收取保证金、办理会员卡和发行金融产品等活动中的违法违规行为，要及时依法严厉查处。加强养老服务领域非法集资信息监测和分析，做好政策宣传和风险提示工作。严禁以举办养老机构名义从事房地产开发，严禁利用养老机构的房屋、场地、设施开展与养老服务无关的活动，严禁改变机构的养老服务性质。深入开展试点示范，引导和鼓励工作基础好的养老服务组织开展省级标准化试点。建立养老服务调查评估制度。以辖市（区）、镇（街道）为单位，采取政府购买服务的方式，开展养老服务评估，科学确定老年人服务需求类型、照料护理等级和养老服务补贴领取资格等。

  附件：重点任务分工及进度安排表

  常州市人民政府
  2018年10月16日

  （此件公开发布）

附件

重点任务分工及进度安排表

 

《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见》的政策解读
发布日期：2018-10-30  来源：市民政局

为便于各级各部门和社会公众更好地理解市政府《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见》（以下简称《实施意见》），现解读如下：

一、出台背景

党中央、国务院高度重视人口老龄化问题。为促进养老服务业健康有序发展，国务院办公厅和江苏省政府先后下发《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》 （ 国办发〔2016〕91号）、《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见》 （ 苏政发〔2017〕121号），贯彻落实党中央、国务院着力推进供给侧结构性改革的决策部署，聚焦放开养老服务市场和提升养老服务质量。

“十二五”期间，我市养老服务业取得较大发展，初步形成了以居家为基础、社区为依托、机构为补充的养老服务体系，但与老年人日益紧迫和多样化的养老需求相比仍有较大差距。截至2017年底，我市60周岁以上老年人口已达87.53万，约占总人口的23.1%，养老服务需求急剧增长。为贯彻落实国务院、省政府全面放开养老服务市场、提升养老服务质量的决策部署，进一步加快发展我市养老服务业，不断满足老年人持续增长的养老服务需求，促进经济社会协调发展，市政府制定出台《实施意见》。

二、主要内容

（一）全面放开养老服务市场方面：《实施意见》明确进一步放宽准入条件，降低准入门槛，法律法规没有明令禁止的养老服务领域全部向社会力量开放。全面清理、取消申办养老机构的不合理前置审批事项，优化审批流程。营造公平竞争环境，加快建立以市场形成价格为主的养老机构服务收费管理机制，积极引导社会资本（含外资）进入养老服务业，充分激发各类市场主体活力。

（二）持续提升养老服务质量方面：《实施意见》着力补齐短板，将养老资源向居家社区服务倾斜，向农村倾斜，向失能、半失能老年人倾斜。重点做好6方面工作：1、大力发展居家和社区养老服务，推进标准化社区居家养老服务中心、街道日间照料中心和社区老年人助餐点建设，培育发展基层为老服务组织；2、做好居家重点人群的养老服务，建立完善经济困难的高龄、失能等老年人补贴制度和农村留守老人定期探访制度；3、加快公办养老机构改革，原则上今后新建的、已建成尚未投入使用的和运营效果不好的公办养老机构要逐步实行公建民营模式；4、提高农村养老服务能力和水平，统筹推进农村五保供养服务机构逐步向区域性养老服务中心转型；5、深入推进医养融合发展，推动医疗卫生资源向社区、家庭、养老机构延伸，探索建立长期护理保险制度；6、推进居住区适老化建设和改造，大力发展智慧养老服务。

（三）创新发展养老服务产业方面：《实施意见》要求积极延伸养老服务产业链，促进“康养+”产业融合发展，实施品牌连锁战略，进一步繁荣老年产品用品市场，让老年产品用品丰富多样、养老服务方便可及。

（四）增强政策保障能力方面：《实施意见》从保障养老服务设施供地、加强养老服务人才队伍建设、完善财政支持政策体系、落实税费优惠扶持政策、加大投融资政策力度等方面予以明确。今后财政资金重点投向居家和社区养老服务、护理型养老机构、护理院、职业培训等养老服务短缺领域。对不同社会主体投资兴办的护理院和护理型养老机构，实施同等的建设补贴、运营补贴、医保定点等政策。建立养老机构和社区养老服务组织的等级评定和服务评估制度，对不同等级的养老服务机构给予差别化补贴或奖励。加强中小养老服务企业的培育、筛选和储备，支持符合条件的中小养老服务企业上市融资。

（五）加强监督管理方面：《实施意见》要求建立健全养老服务准入、退出、监管机制，加大对养老服务中安全、服务、价格等的监管力度，对养老机构安全生产责任事故，对养老服务中侵害老年人财产权益和虐老欺老等行为，对养老机构在收取保证金、办理会员卡和发行金融产品等活动中的违法违规行为，及时依法严厉查处。严禁以举办养老机构名义从事房地产开发，严禁利用养老机构的房屋、场地、设施开展与养老服务无关的活动，严禁改变机构的养老服务性质。

三、下一步措施

下一步，我们将认真贯彻落实《实施意见》精神，加强宣传引导，进一步健全领导机制，完善配套政策。加强养老服务工作绩效考核，对政策落实情况进行跟踪分析和监督检查，确保责任到位、任务落实。目标到2020年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养深度融合，功能完善、服务优良、监管到位、覆盖城乡的养老服务体系，养老产业规模和产值不断扩大，市场监管机制有效运行，服务质量明显提升。