南通市政府关于进一步推进社会养老服务体系建设加快养老服务业发展的实施意见

通政发〔2015〕27号

USHUI.NET^®提示：根据《 南通市政府关于公布规范性政策性文件清理结果的通知》 （ 通政发〔2017〕59号）规定，继续有效

USHUI.NET^®提示：根据《 南通市政府关于公布规范性文件和非规范性文件清理结果的通知》 （ 通政发〔2020〕37号）规定，拟修订。拟修订的文件须按规定程序于2021年12月30日前完成修改发布工作。

各县(市)、区人民政府，市经济技术开发区管委会，市各委、办、局，市各直属单位：

近年来，我市围绕构建“9073”养老服务格局，积极推动社会养老服务体系建设及养老服务业发展，取得了明显成效。但总体上看，养老服务总体供给不足的矛盾仍然比较突出。当前，我市已进入人口老龄化深度发展阶段，截止2014年底，全市60岁以上户籍老年人占总人口比例已达26.1%;预计到2020年，全市60岁以上老年人占比将达到30%左右。为贯彻落实《 国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》 （ 国发〔2013〕35号)、《省政府关于加快发展养老服务业完善养老服务体系的实施意见》 （ 苏政发〔2014〕39号)精神，现就进一步推进社会养老服务体系建设、加快发展养老服务业提出以下实施意见：

一、总体思路及发展目标

(一)总体思路

深入贯彻落实党的十八大、十八届三中四中全会精神，把不断满足老年人日益增长的养老服务需求作为出发点和落脚点，结合南通实际，贯彻“政府主导、社会主体、市场配置、多元发展”工作方针，充分发挥政府主导作用，更加注重统筹发展，强化城乡各类困难老年人托底保障工作;充分发挥市场在养老服务资源配置方面的决定性作用，通过体制机制改革和制度政策创新，进一步激发社会活力，使社会力量逐步成为养老服务业的发展主体;大力发展各种类型的养老服务和产品，不断满足老年人日益增长的多层次、多样化养老服务需求，努力使养老服务业成为积极应对人口老龄化、保障和改善民生的重要举措，成为扩大内需、增加就业、促进服务业发展、推动经济转型升级的重要力量。

(二)发展目标

到2020年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系;基本形成“9064”养老服务格局，即全市老年人口中，90%的老年人由家庭自我照顾，6%享受社区居家养老服务，4%享受机构养老服务。

——服务网络更加健全。生活照料、医疗护理、精神慰藉和紧急救援等养老服务覆盖城乡所有老年人。市、县 (市、区)居家养老服务指导中心、乡镇(街道)居家养老服务中心和城乡社区居家养老服务站四级管理服务网络进一步健全。养老床位总数达到每千名老年人40张左右。护理型床位占养老床位总数达到50%以上，养老护理人员岗前培训率达到100%、持证上岗率达到90%以上。养老服务信息管理系统实现市到县(市、区)、乡镇(街道)、社区四级互联互通，居家呼叫服务和应急救援服务信息网络实现城乡全覆盖。

——基本服务全面保障。加大对养老服务的投入，统筹城乡、区域养老服务资源，促进基本养老服务均衡发展。以政府为主导，充分发挥社会力量作用，面向所有老年人提供基本养老服务。建立经济困难老年人养老服务补贴制度，健全“三无”、“五保”等老人政府供养标准增长机制，着力保障困难老年人的养老服务需求，确保人人享有基本养老服务。支持家庭、个人承担应尽养老责任。

——产业规模显著扩大。鼓励发展老年护理、老年康复及社区养老服务，推动以老年生活照料、老年产品用品、老年健康服务、老年体育健身、老年文化娱乐、老年教育、老年金融服务、老年信息服务、老年旅游等为主的养老服务业全面发展。培育一批带动力强的生产老年人产品的龙头企业、富有创新活力的中小企业和具有一定规模连锁经营的养老服务机构，打造一批具有南通特色的养老服务产业集群和知名品牌。到2020年，新增200张以上床位养老机构不少于40家。

——发展环境不断优化。养老政策体系和监管体系进一步健全，发展养老服务业的政府购买服务、规划、土地、税收、财政、金融、投资、人才、就业、价格等政策措施进一步落实。全社会积极应对人口老龄化的意识显著增强，为老志愿服务广泛开展，敬老、爱老、助老的优良传统进一步弘扬。

——体制机制充满活力。进一步转变政府职能，切实做到服务及时、监管有力。不断加大政策支持和引导力度，激发各类服务主体活力，充分调动企业、社会组织、个人和其他社会力量开展养老服务的积极性。社会力量举办或经营的养老机构床位数占比达到70%以上，城市社区居家养老服务站由社会力量承接服务的覆盖面达到80%以上。

二、主要任务

(一)进一步支持家庭养老服务

1.改善老年人居住条件。在建设、分配廉租住房、公共租赁住房等保障性住房或进行危旧房屋改造时，统筹考虑家庭成员照顾老年人需求，鼓励家庭成员与老年人共同生活或就近居住。实施社区无障碍环境改造。按照无障碍设施工程建设相关标准和规范，推动和扶持老年人家庭无障碍设施的改造，推进坡道、电梯等与老年人日常生活密切相关的公共设施改造。加强宜居社区建设，使老年人生活的社区环境优美、居住舒适、设施齐全、服务完善、文明和谐。

2.完善家庭养老支持政策。落实好高龄老人津贴制度，进一步完善津贴发放管理办法。健全以县(市、区)为单位政府为困难老年人购买养老服务制度，采用发放服务券等形式，为城市“三无”老人和农村“五保”老人、低收入老人、经济困难的失能、半失能老人和其他困难老人入住养老机构、接受社区居家养老服务提供资助。根据老年人或其家庭意愿到养老服务机构接受服务的，其养老服务补贴可支付给相应的机构;居家接受社区服务的，其养老服务补贴支付给提供服务的企业、组织和个人。到2015年，全市低保、低收入家庭中的失能老人、70周岁以上无固定收入的重点优抚对象均纳入政府购买服务范围。崇川区、港闸区及市开发区低保、低收入家庭中的重度失能老人，政府购买服务标准提高到每人每月300元。实施家庭照料者培训计划，依托专业医疗机构、社区内的养老机构、助老服务社等专业社会组织，对照顾老人的家庭成员或家政人员提供免费培训，提高其专业照护能力。

3.发展老年人精神关爱服务。积极开展“老年精神关爱行动”。建立老年人精神关爱服务组织，加强老年人生活和思想交流，开展心理讲座培训，提供专业心理咨询、辅导和心理疏导服务。支持社区利用社区公共服务设施和社会场所组织开展适合老年人的群众性文化体育娱乐活动，发挥群众组织和个人积极性。办好一年一度的长寿文化艺术节，鼓励老年人组织各类文化团体，丰富晚年生活。加强老年教育，加快形成以市开放大学和市老年大学为龙头、县(市、区)开放大学和老年大学为骨干、乡镇(街道)老年学校为基础、村(居)老年学校办班点为补充的全市老年教育办学体系。

4.弘扬孝亲敬老传统美德。强化尊老敬老道德建设，提倡亲情互助，营造温馨和谐的家庭氛围，发挥家庭养老的基础作用。认真落实《中华人民共和国老年人权益保障法》和《江苏省老年人权益保障条例》，保障老年人合法权益。广泛宣传敬老、养老、爱老、孝老传统美德，加大对孝亲敬老等先进典型的宣传和表彰力度，营造尊老敬老良好社会氛围。努力建设老年温馨家庭，提高老年人居家养老的幸福指数。

(二)进一步发展居家养老服务

5.加强居家养老服务设施建设。把社区居家养老服务设施建设纳入城乡社区配套用房建设范围，凡新建城区和新建居住(小)区，应根据城市总体规划、专项规划及控制性详细规划要求，按照控规编制单元，严格按每百户不低于20平方米标准配套建设社区居家养老服务设施，并与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用;凡老城区和已建成的住宅区无居家养老服务设施或现有设施不足的，应通过购买、置换、租赁等方式，按每百户15至20平方米的标准调剂解决。到2015年，具有日间照料、助餐送餐、健身康复、文化娱乐、精神关爱等服务功能的标准化乡镇(街道)居家养老服务中心及城市社区居家养老服务站实现全覆盖，三分之一的农村社区建成标准化居家养老服务站。到2020年，农村社区标准化居家养老服务站建设实现全覆盖。

6.综合发挥多种设施作用。充分发挥乡镇(街道)居家养老服务中心及村(社区)居家养服务站平台作用，为有需求的老年人，特别是高龄、空巢、独居、生活困难的老年人，提供集中就餐、托养、健康、休闲和上门照护等服务，并协助做好老年人信息登记、身体状况评估等工作。社区养老服务设施要与社区卫生、文化、体育等公共服务设施的功能衔接，方便为老年人及市民服务，提高使用率，发挥综合效益。各类具有为老年人服务功能的设施都要向老年人开放，鼓励部门和单位管辖的文体活动场所向老年人开放，鼓励各类符合对外开放条件的学校活动场所节假日向老年人开放。

7.大力发展居家养老服务组织。建立以专业机构为主体、社区为纽带，满足各类老年人服务需求的居家养老服务网络。通过政府补助、购买服务等方式，鼓励社会力量兴办居家养老服务专业机构，上门为居家老年人提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等定制服务。支持社区居家养老服务网点引入养老机构、社会组织和家政、物业等兴办或运营形式多样的养老服务项目。鼓励整合社会资源，在保证安全卫生的前提下，为老年人开展集中配餐、送餐服务。到2020年，城市社区居家养老服务站由社会力量承接服务的覆盖面达到80%以上。

8.推进居家养老信息化建设。充分利用信息手段和互联网技术，整合人口管理系统等信息资源，建立市、县(市、区)和乡镇(街道)、社区互通互联的养老服务信息管理系统。以“智慧社区”、“智慧卫生”建设为依托，利用现代互联网、物联网技术，创新社区居家养老服务模式，发展老年电子商务，建设基层养老信息服务平台，开发老年家庭医疗监测和传感系统，为老年人提供居家生活、医疗保健、代购代缴、紧急救助等方面的服务。到2020年，以县(市、区)为单位居家呼叫服务和应急救援服务信息网络全面建成，全市70周岁以上独居、空巢家庭老年人居家呼叫和应急救援服务基本实现全覆盖，其中困难老人的呼叫系统安装、服务费用由当地政府承担。

(三)进一步推进养老机构建设

9.办好公办保障性养老机构。充分发挥公办养老机构的示范和托底作用，重点为“三无”、“五保”老人、低收入老人、经济困难的失能半失能老人提供无偿或低收费的供养、护理服务。逐步增强公办养老机构床位的护理功能，提高为失能(失智)老人提供基本养老服务的能力，到2020年，收住失能老年人数量占总入住老年人数量的50%以上。开展公办养老机构改制试点。积极鼓励民间资本通过委托管理等方式，运营公有产权的养老服务设施，政府投资兴办的养老床位应逐步通过公建民营等方式管理运营。

10.支持社会力量举办养老机构。加大扶持力度，落实相关政策，通过公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种途径，鼓励社会资本参与养老服务。鼓励社会力量举办规模化、连锁化的养老机构，推动形成一批具有较强竞争力的知名品牌养老机构。鼓励符合条件的医院、学校、商业设施及其他可利用的社会资源进行整合和改造，用于养老服务。鼓励境外资本开设养老服务组织和机构。到2020年，社会力量举办或经营的养老机构床位数占比达到70%以上。放开定价机制，除公立养老机构提供的基本服务按照政府规定的价格政策执行外，其他养老服务实行经营者自主定价。营利性民办养老机构，具备企业登记条件的，可依法向工商行政管理部门办理企业登记手续。

11.加强养老机构规范管理。认真落实《养老机构设立许可办法》和《养老机构管理办法》，确保养老机构规范运营和管理。推进公办、民办养老机构的排查、整改换证工作，加大对设立许可前置审批手续不全的养老机构扶持力度，确保辖区内符合条件的养老机构尽快换证。民政部门要完善准入、监管和退出机制，联合公安、卫生、人力资源社会保障和工商等部门，定期对各类养老服务机构进行检查。开展服务项目和设施安全标准化建设，不断提高服务水平。完善养老机构安全责任制，督促养老机构增强安全防范意识，注重消防设施改造和维护，防止发生消防、食品安全和意外伤害等各类安全责任事故。

(四)切实加强农村养老服务

12.健全服务网络。按照城乡一体化要求，统筹推进农村养老服务业发展。完善农村五保供养服务机构托底功能，在确保五保供养对象的前提下，拓展社会寄养、日间照料、康复护理、精神慰藉、文化娱乐等功能，进一步完善激励机制，提高运营效益，逐步将农村敬老院转型升级为区域性养老服务中心，力争2020年达到50%。充分利用农村闲置的学校、村“两委”用房、医院用房以及民房等资源，按照村办养老院、家办托老所等形式，推进农村“老年关爱之家”建设。加强农村高龄独居老人的帮扶工作，通过政府购买服务等形式，全面推行“一助一”邻里服务，确保农村社区分散供养的失能“五保”老人及80岁以上空巢、独居老人基本养老服务得到保障。

13.拓宽资金渠道。积极稳妥地推进农村五保供养机构改革，通过公建民营等方式，转给社会组织、企业或有能力的个人运营。对接收安置五保供养对象的养老机构，政府按规定标准提供生活、医疗、照料等费用。进一步落实《中华人民共和国老年人权益保障法》有关农村可以将未承包的集体所有的部分土地、水面、滩涂等作为养老基地，收益供老年人养老的要求。鼓励城市资金、资产和资源投向农村养老服务。各级政府用于养老服务的财政性资金应重点向农村倾斜。鼓励引导民间资本参与农村居家养老服务照料中心的建设和运营。

14.建立协作机制。城市公办养老机构要与农村敬老院建立长期稳定的对口支援和合作机制，通过人员培训、技术指导、设备支援等方式，帮助其提高服务能力。鼓励农村敬老院及基层老年协会参与居家养老服务中心(站)的服务与管理。

(五)加快发展养老产业

15.壮大养老产业规模。编制养老产业发展三年行动计划，按照市场化、品牌化、项目化方式，进一步加大养老产业重点企业、重大项目和重点载体建设的力度，推动养老产业规模壮大、水平提高，养老服务业增加值占服务业的比重显著提升。加快发展老年食品、保健品、康复、健身器械、老年服饰产业，积极拓展适合老年人特点的文化娱乐、体育健身、教育培训、金融理财、休闲旅游、健康服务、精神慰藉、法律援助等服务内容。加快延伸养老服务产业链，促进养老产业与医疗卫生、生物医药、生态农业、旅游养老等产业融合发展。

16.推动养老服务业集聚区和特色产业基地建设。按照集中、集聚、集约发展的要求，合理规划布局养老服务业集聚区，加快养老产业特色基地建设。培育打造一批主导产业突出、产业链条完整、服务功能完善的养老产业园区，符合条件的优先推荐申报省级现代服务业集聚区和特色产业基地。放大长寿品牌效应，推进如皋长寿城、小洋口健康产业园等一批重大载体建设。鼓励有条件的县(市)、区建设老年用品服务街区、发展专业交易市场、打造老年生活用品特色产业制造基地。

17.引导养老产业企业创新发展。围绕推动打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务“双引擎”的要求，鼓励企业开展养老产品、技术、业态及品牌创新，加快养老用品用具、智能养老产品的研发生产。支持技术和管理理念先进、创新能力强的养老服务业企业创建省、市级“现代服务业创新示范企业”。引导商贸零售企业设立老年用品的专区专柜。鼓励金融机构开发老年金融保险产品。加强残障老年人专业化服务，提高特殊老年人生活质量。放大崇川常青乐龄、如皋博爱护理等一批养老服务业企业(机构)示范引领作用，积极鼓励向规模化、网络化、品牌化、标准化、连锁化经营方向发展。

(六)积极推进医疗卫生与养老服务相结合

18.推动医养融合发展。加强规划引导，统筹设置医疗设施与养老设施，推动老年人医疗护理和生活护理的有机衔接。简化养老机构内设医疗机构以及康复医院、老年病医院、护理院等老龄型医疗机构的立项、开办、职业资格、医保定点等审批手续。支持公办医疗机构与养老服务机构医养合作，建立对口支援、绿色通道和双向转诊联动机制。二级以上综合医院应当开设老年病科，设置核定床位数10%的老年病床，做好老年人慢性病防治和康复护理。在符合本市医疗机构设置规划的原则下，支持社会资本举办护理院、康复医院和提供临终关怀服务的医疗机构。鼓励民营医院、一、二级医院和乡镇卫生院(社区卫生服务中心)转型或增挂、增设护理院，政府举办的乡镇卫生院及二级以下医院新建或扩建床位中不少于50%的床位为养老护理床位，符合条件的可享受养老机构床位补贴政策。推动养老机构设置医疗机构，100张床位及以上的护理型养老机构应单独设置卫生所(医务室);100张床位以下的护理型养老机构和助养型养老机构可单独设置卫生所(医务室)，也可与周边医院、社区医疗卫生服务机构合作。支持医疗卫生资源进入社区和居民家庭。城乡社区居家养老服务机构应与基层医疗卫生服务机构加强合作，逐步实现资源共享。到2020年，养老机构医疗卫生服务覆盖率达到80%。

19.健全医疗保险机制。对于养老机构内设的医疗机构，符合城镇职工(居民)基本医疗保险和新型农村合作医疗定点条件的，可申请纳入定点范围，在养老机构内设医疗机构就医的住养参保人员基本医疗保险待遇按照社区卫生服务中心标准执行;对在养老机构内长期卧床老人可按规定申请家庭病床并享受相应待遇。推进农村新农合与城市居民医保并轨，实施统一的城乡居民基本医疗保障制度。完善老年人意外伤害保险制度。建立养老机构综合责任保险。积极探索建立老年护