青岛市人民政府关于推进城市更新工作的意见

青政发〔2021〕8号

各区、市人民政府，青岛西海岸新区管委，市政府各部门，市直各单位：


  为积极推进、有序引导我市城市更新工作，促进城市低效用地再开发，集约节约利用土地资源，切实提升城市功能、激发城市活力、改善人居环境、增强城市魅力，根据有关法律法规规定，结合实际，现提出以下意见。


  一、总体要求


  （一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，坚持以人民为中心的发展思想，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以高质量发展为目标，以满足人民宜业宜居需要为出发点和落脚点，前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进，实施以人为核心的新型城镇化战略，提高城市可持续发展水平和现代化治理能力。


  （二）基本原则。城市更新遵循政府引导、市场运作，规划统筹、公共优先，集约节约、优质高效，多方参与、共建共享的原则。


  （三）总体目标。通过实施城市更新，实现城市功能完善、产业空间拓展、土地集约利用、市民方便宜居四个目标。完善生活功能，补齐公共设施短板；完善产业功能，打造就业创新载体；完善生态功能，保护修复绿地绿廊绿道；完善人文功能，积淀文化元素魅力；完善安全功能，增强城市韧性和防灾减灾能力；完善城市信息化功能，打造信息化、工业化与城镇化深度融合的智慧城市。


  二、城市更新实施范围


  本意见所称城市更新，是指对建成区内历史城区、老旧小区、旧工业区、城中村等片区，通过综合整治、功能调整、拆除重建等方式进行改造的活动。在建成区范围内，现有土地用途、使用功能、空间形态或者资源、能源利用明显不符合当前经济社会发展要求的区域，具有下列情形之一的，可列入城市更新实施范围：


  1.国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地，不符合安全生产和环保要求的用地，“退二进三”产业用地等。


  2.布局散乱、设施落后，规划确定改造的老城区、城中村、棚户区、老工业区等。


  3.投资强度、容积率、地均产出强度等控制指标明显低于地方行业平均水平的产业用地，参照“亩产效益”评价改革确定的“限制发展类”企业名单认定的产业用地等。


  4.历史建筑、工业遗产等文化遗存集中，亟需保护利用、激发活力的区域。


  5.城市基础设施、公共服务设施亟需完善的区域。


  6.经市政府批准应当进行更新改造的其他区域。


  三、城市更新实施方式和策略


  （一）城市更新实施方式。城市更新项目可结合现状实际，因地制宜采取下列一种或多种更新方式。


  1.综合整治。包括改善消防设施、基础设施和公共服务设施，沿街立面、环境整治，海绵城市建设和既有建筑节能改造等内容，但不改变建筑主体结构和使用功能。综合整治类更新项目一般不加建附属设施，因消除安全隐患、改善基础设施和公共服务设施需要加建附属设施的，应当满足城市规划、环境保护、建筑设计、建筑节能及消防安全等规范的要求。


  2.功能调整。改变部分或者全部建筑物使用功能，但不改变土地使用权的权利主体和使用期限，保留建筑物的原主体结构。功能调整类更新项目应符合国土空间规划和经济社会发展规划，优先满足增加公共空间和产业转型升级的需要。为消除安全隐患或改善基础设施和公共服务设施的，可以加建附属设施，但应当满足环境保护、建筑设计、建筑节能及消防安全等规范的要求。


  3.拆除重建。在通过其他方式难以实现城市功能与环境改善的情况下，拆除现状建筑物重新进行开发建设。拆除重建类更新项目应当充分论证拆除必要性，征得相关权利主体同意，严格按照城市更新单元规划、城市更新年度计划的规定实施，并优先保障公共利益和产业发展空间。


  （二）城市更新实施策略。历史城区、老旧小区、旧工业区、城中村应分类采取差异化更新策略。


  1.历史城区。按照文物保护法、风貌保护条例等法律法规要求，落实历史文化保护控制线，保护好历史文化资源，严格控制新建建筑体量、高度和形态，延续历史城区总体风貌格局，通过功能调整、提升，激发城区活力。


  2.老旧小区。严禁大拆大建，采取渐进式、精细化的微更新，通过修缮房屋建筑、完善基础设施、增加开放空间等，提升社区环境品质。


  3.旧工业区。按照产业发展和布局规划要求，落实工业区块控制线，严控工业用地擅自调整用途，稳定和保障工业用地规模比例，满足战略性新兴产业和先进制造业发展空间。允许适度配套必要的生活和生产服务设施，体现产城融合。


  4.城中村。通过优化空间结构、转换集体建设用地性质、完善设施服务等方式，将城中村改造为城市社区或其他功能空间，实现其向城市的有效融入。


  四、加强实施规划和计划


  （一）城市更新规划体系。围绕国土空间规划体系构建，健全“专项规划-更新单元规划”的城市更新规划体系。


  1.城市更新专项规划。依据国土空间总体规划，衔接国民经济与社会发展规划，整合城镇低效建设用地再开发规划成果，制定城市更新专项规划，明确全市城市更新的重点区域及其更新方向、目标、时序、总体规模和更新策略。各区政府可根据需要，结合本区实际，编制辖区内城市更新专项规划。


  2.划定城市更新单元。区政府负责根据控制性详细规划，结合城市更新专项规划，科学划定城市更新单元。


  （1）区域调查评估。城市更新应当进行区域调查评估，征求相关管理部门、利益相关人和社会公众的意见，统筹城市发展和民生诉求，论证城市更新必要性和可行性。


  （2）明确更新单元。城市更新单元应当按照街区街坊尺度，保证基础设施和公共服务设施相对完整，综合考虑道路、河流等自然要素及产权边界等因素，划定相对成片的区域。一个城市更新单元可以包括一个或者多个城市更新项目。


  3.城市更新单元规划。城市更新单元规划是管理城市更新活动的基本依据，应当依据控制性详细规划制定，依法按程序进行社会公示、征求意见。城市更新单元规划应当包括以下内容：


  （1）城市更新单元范围内应当配置的基础设施和公共服务设施的类型和规模，其他用地的功能、产业方向及布局；


  （2）城市更新项目的具体范围、更新目标、更新方式和规划控制指标；


  （3）城市更新项目时序安排、资金来源、利益平衡等；


  （4）城市更新单元内城市设计指引；


  （5）其他应当由城市更新单元规划予以明确的内容。


  城市更新单元规划符合控制性详细规划各项控制指标要求的，由市自然资源和规划部门批准后实施；城市更新单元规划对控制性详细规划强制性内容作出调整的，由市自然资源和规划部门报市国土空间规划委员会审议通过后，同步调整控制性详细规划并报市政府批准。对于尚未批复控制性详细规划且亟需实施城市更新的区域，应当在现状调查研究的基础上，根据分区规划或在编控制性详细规划确定的各项要求，拟订城市更新单元规划，报市政府批准后实施。城市更新单元规划的相关内容应当纳入控制性详细规划成果。


  （二）城市更新年度计划。各区政府负责组织其相关职能部门对辖区内各类需要进行更新的项目进行筛选，对已具备实施条件的更新项目，征求市政府相关主管部门意见后，向市自然资源和规划部门申报纳入城市更新年度计划。市自然资源和规划部门对各区政府提报的更新项目进行统筹后，拟订城市更新年度计划，报市国土空间规划委员会审议通过后，按照规定程序向社会公示。确有需要时，城市更新年度计划可以按照上述报批程序进行调整。


  五、明确实施方案和主体


  （一）城市更新实施方案。各区政府应当安排其相关职能部门，选取一流的策划、设计、运营团队，根据城市更新年度计划组织编制城市更新项目实施方案。实施方案应当包括更新方式、实现途径、建设方案、运营方案、资金来源和平衡方案等内容。实施方案应当紧密结合城市发展功能定位和主导产业，以城市更新单元规划为指引，坚持策划、设计、运营的整体性、系统性、协同性，优化资源配置，充分利用政策支持，实施一片，提升一片。实施方案报区政府批准后组织实施。


  （二）城市更新实施主体。城市更新实行主体多元化，根据城市更新单元或更新项目实际情况，可以按照下列情形确定实施主体：


  1.政府按规定确定实施主体。主要包括政府平台公司，保障性住房（人才住房）专营机构，政府招标确定的土地一级开发整理单位，或者政府公开招拍挂确定的市场主体等。


  2.土地使用权人。主要包括原土地使用权人（含原土地使用权人收购相邻土地归宗的情形），多个原土地使用权人组成的联合体，或者对城市更新单元内多宗土地收购归宗后实施整体开发的其他市场主体等。


  3.城中村集体经济组织。主要包括城中村居民委员会、农工商公司，或者其与其他市场主体组建的联合体等。


  4.其他有利于城市更新项目实施的主体。


  六、完善配套政策


  （一）片区统筹政策。各区政府在划定城市更新单元和编制城市更新实施方案时，应当统筹考虑项目内各主体利益分配机制，力争更新项目自身收支平衡。鼓励将老旧小区与相邻的旧厂区、城中村、危旧房改造和既有建筑功能转换等项目捆绑统筹，做到项目内部统筹搭配，实现自我平衡。有条件的，也可将城市更新项目与不相邻的城市建设或改造项目跨片区组合，实现资金平衡。


  （二）复合利用政策。探索“工业+科研”“工业+公共服务”等功能适度混合的土地利用政策。同一宗土地兼容两种以上用途的，依据不同用途分别确定土地价格和供应方式。主用途可以依据建筑面积占比或功能重要性确定。鼓励产业链龙头企业、行业骨干企业将工业用地调整为商务金融用地建设企业总部，推动先进制造业和现代服务业深度融合发展。


  （三）拆除重建类城市更新土地利用政策。区分城市更新实施主体，探索运用多种土地利用方式，推动城市更新模式创新。


  1.政府收储改造。国有土地划拨决定书、国有土地使用权有偿使用合同明确规定或者约定应由政府收回的土地，政府或政府委托有关单位按规定实施土地一级开发整理腾空纳入储备的土地，政府收回（收购）用于集中建设保障性住房（含人才住房）的土地，由政府按规定统一供应。


  2.土地使用权人改造。除法律法规另有规定，或国有土地划拨决定书、国有土地使用权有偿使用合同明确规定或者约定应由政府收回外，原土地使用权人可通过自主、联营、入股、出租、转让等多种方式进行再开发。原土地使用权人可收购相邻低效用地归宗后，实施整体改造。原土地使用权人分散的，可组建联合体实施再开发。鼓励各类市场主体依法取得相邻多宗低效用地进行归宗后，实施整体再开发。符合协议出让条件的，土地可以依法采取协议补地价方式办理相关手续，土地使用年限按法定最高年限重新计算。


  3.城中村集体经济组织改造。再开发项目涉及城中村集体建设用地（含“农转非”国有土地）的，在符合规划、用途管制和尊重群众意愿的前提下，依法征收（补偿）后，可由农村集体经济组织自行或引入社会投资主体参与再开发，土地可以依法采取协议方式办理相关手续，也可由政府统一按规定供应。城中村在保留集体土地所有权性质不变的前提下实施再开发的，届时按照国家关于集体经营性建设用地入市的有关规定办理。城中村集体建设用地征（收）归国有后由政府统一供应的，农村集体经济组织可优先定价回购经营性用地上所建房屋（商品住宅除外），纳入该组织集体经营性资产管理。回购面积、价格等由区政府统一核定，写入土地出让文件和出让合同。


  （四）地价政策。以协议补地价方式办理用地手续的城市更新项目，涉及用途、容积率等土地使用条件变更的，应当按规定缴纳土地出让价款。地价评估期日以自然资源主管部门依法受理补缴地价申请时点为准，应当缴纳的土地出让价款按照变更后规划条件下出让土地评估地价与变更前土地使用条件下出让土地评估地价（或划拨土地评估地价）的差额确定。其中，“工改工”城市更新项目，按规划提高容积率的，免缴土地出让价款。


  拆除重建类城市更新实施主体可以依约采用建筑面积分成、移交公益性用地或物业等方式补缴土地出让价款。无偿移交的公益性用地或物业，应计入补缴土地出让价款可扣除的土地开发成本。无偿移交的公益性用地面积或物业规模由区政府与城市更新实施主体协商确定。以协议补地价方式办理用地手续的拆除重建类城市更新项目，城市基础设施配套费按照新增建筑面积征收。


  （五）历史遗留问题政策。城市更新项目范围内违法用地和违法建筑，应当按照有关法律法规及有关规定处理后，方可列入更新对象；城市更新项目范围内未办理不动产登记，不属于违法用地或者违法建筑的建筑物、构筑物或者附着物，应当按照省、市关于不动产登记历史遗留问题的有关规定处理后，方可列入更新对象；城市更新项目涉及“半拉子”工程的，根据项目实际可采取调整规划、置换、分割转让等方式灵活处置，其中规划用途、容积率等土地使用条件变更的，可采取协议补地价方式办理相关用地手续。涉及司法查封的，可按照市中级人民法院与市自然资源和规划局《关于进一步加强涉地案件司法协作的意见》（青中法联〔2020〕7号）的有关规定办理。


  （六）历史文化街区、历史建筑更新政策。涉及历史文化街区、历史建筑的，遵循保护优先、合理利用的原则，严格按照有关法律法规规定实施更新。更新方式以综合整治和功能调整为主，原则上不得擅自迁移或拆除。历史文化街区、历史建筑的更新项目用地，可带建筑和保护方案公开招拍挂出让，其中采用招标方式的，可按照综合条件最佳者获得的原则确定受让人。


  七、强化组织保障


  （一）部门分工协作。各区政府承担辖区内城市更新工作的主体责任，负责辖区内城市更新区域调查评估，组织编制更新单元规划，制定城市更新实施方案，组织辖区内综合整治类城市更新的实施，协调拆除重建类城市更新用地的整理，以及市政府安排的城市更新其他工作。市自然资源和规划部门负责组织、协调全市城市更新工作，统筹城市更新的规划、土地、计划管理，组织编制市级城市更新专项规划，负责城市更新过程中的土地使用权收回、收购、出让工作，指导区政府编制城市更新单元规划。市发展改革部门负责城市更新相关的产业政策指导，统筹安排政府投资的城市更新年度资金。市住房和城乡建设部门负责城市更新中老旧小区、城中村、历史城区改造的政策制定和指导实施。市政府其他主管部门依法按照各自职责为城市更新工作提供服务并实施管理。