山东省人民政府办公厅关于节约集约用地保障重大项目建设的意见
鲁政办字〔2019〕90号
各市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构，各大企业，各高等院校：
为推进全省新旧动能转换、乡村振兴、海洋强省等重大战略实施，保障重大项目建设，经省政府同意，现就节约集约用地保障重大项目建设提出如下意见。
一、加快规划编制，优化用地布局
1.加快国土空间规划编制，合理安排用地布局。按照中央决策部署，深入推进“多规合一”，加快推进省级国土空间规划编制工作，以试点为先导，全面推开市、县国土空间规划编制工作。在国土空间规划审批实施前，新增建设用地要符合现行土地利用总体规划、城乡规划，及时出具规划条件，及时完成建设用地、建设工程规划许可证以及施工许可证的审核发放工作。（责任单位：省自然资源厅、省发展改革委，各市政府。排在首位的为牵头部门，下同）
2.严格土地利用规划调整修改。对未纳入土地利用规划的重大基础设施、民生工程、乡村振兴等项目用地，在与国土空间规划编制及现行城乡规划做好衔接的基础上，调整修改一次土地利用规划。一是符合国家和省级交通、能源、水利等相关规划，并由省级及省以上投资主管部门立项的重大基础设施项目，由相关市、县（市、区）使用省级预留规划建设用地规模进行修改；二是城乡建设用地尚有剩余规模的县（市、区），由各县（市、区）对剩余的碎片化用地规模进行整合优化，支持省重点项目及新旧动能转换、乡村振兴等项目落地；三是城乡建设用地增减挂钩拆旧、建新区未纳入土地利用总体规划，在不占用永久基本农田的前提下，根据《中央农办农业农村部自然资源部国家发展改革委财政部关于统筹推进村庄规划工作的意见》（农规发〔2019〕1号），由各市政府依法调整修改乡镇土地利用总体规划，报省自然资源厅备案。（责任单位：省自然资源厅、省农业农村厅）
二、统筹指标使用，实施精准供地
3.统筹新增计划指标和补充耕地指标使用。国家下达的新增用地计划指标，重点保障能源、交通、水利等基础设施项目和新旧动能转换等重点建设项目，支持扶贫、保障性安居工程、教育、公益性养老等民生项目，向特色小镇、农业“新六产”等乡村振兴项目倾斜。严格落实县域内自行平衡为主、市域内调剂为辅、省域内适度统筹为补充的耕地占补平衡机制，坚决守牢耕地保护和粮食安全红线。省级统筹的补充耕地指标，优先支持国家和省级确定的重大基础设施项目，各市政府根据本区域内耕地后备资源情况和具体项目补充耕地需求，向省自然资源厅申请使用，并办理相关手续。（责任单位：省自然资源厅）
4.推进新增用地计划指标配置精准化、项目化。各市、县（市、区）政府要建立项目储备库，实行发展改革、工业和信息化、自然资源、生态环境、住房城乡建设、招商等部门联合审查，重点加强对拟用地项目的产业政策、投资计划、资金落实、环境影响、规划符合性、用地标准等内容进行论证，并对拟投资建设单位的经济实力、社会信誉等情况进行核实，确保新建项目的质量。各市、县（市、区）政府要建立招商责任追究和项目达产优惠政策兑现机制，确保拟用地项目按时开工建设，提高项目供地率。（责任单位：各市政府）
5.强化存量土地和挖潜指标使用。对商品住宅及商业开发配套等经营性房地产项目、符合完善建设用地手续的未批先建项目（基础设施、公益项目除外），原则上各市、县（市、区）应通过存量盘活挖潜提供用地保障。存量建设用地不能保障、确需新增建设用地的，原则上安排城乡建设用地增减挂钩等挖潜指标保障用地需求。本县（市、区）域范围内没有挖潜指标的，可由脱贫任务比较重的县（市、区）及黄河滩区迁建县（市、区）的节余指标调剂解决，并通过省自然资源厅办理相关流转手续。（责任单位：省自然资源厅、省住房城乡建设厅）
6.严格实施精准供地。把好用地项目选址关，对不符合土地利用总体规划和城乡规划等规划条件、不符合环保要求的拟用地项目不予通过选址。严格执行“净地”出让规定，拟出让土地应具备动工开发所必须的基本条件，未达到净地出让条件的一律不得办理出让手续，对基础设施配套不到位的建设用地减缓供应。实行企业投资项目承诺制，鼓励推行“标准地”供地方式，各市、县（市、区）政府统筹协调相关部门提出单位能耗和排放标准、投资强度、亩均税收以及规划、人防、消防、配套设施等建设条件，一次性公示、纳入土地出让条件。企业竞得土地后，分别签订履约监管协议、国有建设用地使用权出让合同。实行出让合同履约保证金制度，履约保证金由中标人按照约定提交，按照动工开发进度分期返还。（责任单位：省自然资源厅、省发展改革委、省工业和信息化厅等相关部门，各市政府）
三、盘活挖潜存量，节约集约用地
7.加快闲置和批而未供土地处置进度。根据调查摸底和土地利用动态监管系统数据，分解下达处置批而未供和闲置土地任务，建立工作台账，实施销号制度。建立和实施督查、通报和激励制度，对全面完成处置任务的市，在安排下一年度计划时，奖励10%新增建设用地计划指标；对没有全面完成处置任务的市，核减20%新增建设用地计划指标。对不能按期完成任务的市，除国家重点项目和民生保障项目外，暂停有关用地审批事项办理，直至任务完成。（责任单位：省自然资源厅、各市政府）
8.推进“亩产效益”评价改革。以县（市、区）为主体，建立以单位用地税收、单位能耗销售收入、单位污染物排放销售收入、全员劳动生产率等指标为主的企业评价体系，对企业进行综合评价、科学分档归类并实行动态管理，实施差别化价格、用地、用能、排放、信贷等政策，严格奖惩机制，强化正向激励和反向倒逼，推动资源要素向高产区域、高端产业、优质企业集聚，倒逼低端低质低效企业加快转型升级。（责任单位：省工业和信息化厅、省发展改革委、省自然资源厅、省生态环境厅、省商务厅、省统计局、省税务局等相关部门，各市政府）
9.强化存量建设用地盘活利用。研究制定城镇低效用地再开发政策措施，积极探索建立规划统筹、政府引导、市场运作、公众参与、利益共享的激励约束机制，各级要加强调查摸底、标图建库、潜力评价等工作，编制专项规划并组织实施，创新土地供应方式、土地增值收益分配、投融资体制机制等，加大政策支持力度，加快推进城镇低效用地盘活利用。深入推进工业企业“零增地”技术改造项目审批方式改革，在符合土地利用总体规划和城乡规划、不改变用途的前提下，在工业用地、仓储用地上对工矿厂房、仓储用房进行重建、改建、扩建和利用地下空间，提高容积率、建筑密度的，不再征收土地价款差额。全面推进土地二级市场建设，鼓励各级积极探索制定土地二级市场建设管理办法、交易规则，支持存量建设用地快速流转、高效配置，促进土地循环和节约集约利用。（责任单位：省自然资源厅、省工业和信息化厅，各市政府）
10.加大增减挂钩挖潜和节余指标流转使用力度。对部分县（市、区）增减挂钩项目财政垫支负担较重，面临资金“瓶颈”制约的问题，在不增加政府隐性债务的前提下，通过财政专项债券、银行融资等方式筹措资金，缓解资金压力。规范有序推进挂钩节余指标省内流转使用，引导挂钩节余指标收益流向乡村振兴和脱贫攻坚等重点领域。（责任单位：省自然资源厅、省财政厅、农发行山东省分行）
四、大力简政放权，强化用地监管
11.深化“放管服”改革。根据省委、省政府扩权强县工作部署，将41个省财政直接管理县（市）和9个经济发达县（市）的省级农用地转用和土地征收审批权，以及城乡建设用地增减挂钩拆旧安置方案审批权委托给所属市政府行使，省自然资源厅审查事项相应委托市级自然资源管理部门审查。相关要求按照原省国土资源厅《关于做好委托济南青岛烟台市人民政府行使部分省级农用地转用和土地征收审批权工作的实施方案》（鲁国土资字〔2018〕49号）执行。（责任单位：省自然资源厅，有关市政府）
12. 建立土地使用共同监管责任机制。各市、县（市、区）政府要组织发展改革、工业和信息化、自然资源、住房城乡建设、生态环境等部门按照职责分工和履约监管协议、土地出让合同或划拨决定书，对土地使用、投资、建设、环保等履约情况进行共同监管，并适时通报自然资源主管部门。实行责任人制度，明确项目联合审查、规划适用性认定、土地征收报卷、审批、土地供应、使用等全流程监管责任部门和责任人，做到职责清晰、责任到人。（责任单位：各市政府）
山东省人民政府办公厅
2019年5月19日
（此件公开发布）
部门解读｜《山东省人民政府办公厅关于节约集约用地保障重大项目建设的意见》
时间： 2019-5- 27 来源： 山东省自然资源厅
为推进全省新旧动能转换、乡村振兴、海洋强省等重大战略实施，保障重大项目建设，山东省人民政府办公厅印发了《关于节约集约用地保障重大项目建设的意见》（鲁政办字〔2019〕90号）（以下简称《意见》）。现将《意见》解读如下：
一、《意见》出台的背景
近年来，随着新旧动能转换、乡村振兴、海洋强省等重大战略实施，我省基础设施改造提升项目、省重点建设项目、新旧动能转换重大工程优选项目、乡村振兴项目等重大项目对建设用地的需求日益旺盛，存在较大的用地缺口；同时，多数地方土地利用方式粗放、批而未供和闲置低效土地较多的问题依然突出。提升节约集约用地水平、挖潜盘活存量低效用地的空间和压力并存。
对此，省委、省政府高度重视，龚正同志专门批示：“只有在存量挖潜改造、集约节约用地上下功夫，才能确保重大项目的用地需求。”按照批示精神，省自然资源厅开展调研并组织召开座谈会，听取省直有关部门、地方政府及有关部门的意见建议，形成《意见》送审稿，经省政府专题会议通过后，由省政府办公厅印发实施。
二、《意见》的主要内容
《意见》共四部分12条，从规范规划调整修改、计划指标配置、存量土地盘活挖潜、简政放权、监督管理等方面提出明确意见，便于市县操作。
（一）加快规划编制，优化用地布局
1.加快推进省级国土空间规划编制工作，全面推开市、县国土空间规划编制工作。在国土空间规划审批实施前，新增建设用地要符合现行土地利用总体规划、城乡规划，有关部门（单位）要及时出具规划条件，及时完成建设用地、建设工程规划许可证以及施工许可证的审核发放工作。
2．对未纳入土地利用规划的重大基础设施项目、民生工程、乡村振兴项目等用地，在与国土空间规划编制及现行城乡规划做好衔接的基础上，符合所列三个条件之一的，允许调整一次土地利用总体规划。
（二）统筹指标使用，实施精准供地
3.统筹新增用地计划指标、省级统筹补充耕地指标使用，优先支持重大项目建设。
4.推进新增用地计划指标配置精准化、项目化。市县政府建立项目储备库，实行多部门联合审查论证，确保项目质量。市、县政府要建立招商责任追究和项目达产优惠政策兑现机制，确保拟用地项目按时开工建设，提高项目供地率。
5.对商品住宅及商业开发配套等经营性房地产项目、符合完善建设用地手续的未批先建项目（基础设施、公益项目除外），原则上各市、县应通过存量盘活挖潜提供用地保障。腾出新增建设用地指标集中保障重大项目建设。
6.严格实施精准供地。把好用地项目选址关，严格执行“净地”出让规定，实行企业投资项目承诺制，鼓励推行“标准地”供地方式。实行出让合同履约保证金制度，履约保证金由中标人按照约定提交，按照动工开发进度分期返还。
（三）盘活挖潜存量，节约集约用地
7.加快闲置和批而未供土地处置进度，对不能按期完成处置任务的市，除国家重点项目和民生保障项目外，暂停有关用地审批事项办理，直至任务完成。
8. 推进“亩产效益”评价改革。强化正向激励和反向倒逼，推动资源要素向高产区域、高端产业、优质企业集聚，倒逼低端低质低效企业加快转型升级。
9.强化存量建设用地盘活利用。加快推进城镇低效用地盘活利用，深入推进工业企业“零增地”技术改造项目审批方式改革，全面推进土地二级市场建设，支持存量建设用地快速流转、高效配置，促进土地循环和节约集约利用。
10.加大增减挂钩挖潜和节余指标流转使用力度。积极筹措资金，缓解增减挂钩项目资金压力。规范有序推进挂钩节余指标省内流转使用，引导增减挂钩节余指标收益流向乡村振兴和脱贫攻坚等重点领域。
（四）大力简政放权，强化用地监管
11.将41个省财政直管县和9个经济发达县的省级农用地转用和土地征收审批权，以及城乡建设用地增减挂钩拆旧安置方案审批权委托给所属市政府行使，省自然资源厅审查事项相应委托市级自然资源管理部门审查。
12．建立土地使用共同监管责任机制。市、县政府要组织有关职能部门按照职责分工和履约监管协议、土地出让合同或划拨决定书，对土地使用、投资、建设、环保等履约情况进行共同监管，并适时通报自然资源主管部门。
三、《意见》有关内容解读
（一）《意见》对推动国土空间规划编制和审批实施前规划管理工作提出明确要求。
党的十九届三中全会以来,中央进一步加快生态文明体制改革步伐，深入推进党和国家机构改革，要求“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，推进多规合一，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合”，明确了自然资源部门“两统一”的主要职责，并提出了“建立空间规划体系并监督实施”的任务。今年5月9日，中共中央、国务院出台《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，明确要求到2020年基本建立国土空间规划体系，逐步建立起“多规合一”的规划编制审批体系，实施监管体系，法规政策体系和技术标准体系。2020年底要基本完成全省（市县以上）国土空间总体规划的编制，逐步形成全国统一的国土空间基础信息平台，建立形成全国国土空间开发保护的“一张图”。
当前，我省新旧动能转换已经全面起势，重大战略布局持续深化，为加快推进我省生态文明建设、加快实现高质量发展，促进治理体系和治理能力现代化，需要科学编制并有效实施国土空间规划，整体谋划新时代国土空间开发保护格局。各地要按照中央决策部署，深入推进“多规合一”，加快推进国土空间规划编制工作，为各类开发保护建设活动提供依据。在国土空间规划体系构建过渡期，依据现行土地利用规划和城乡规划审查建设项目用地，及时出具规划条件，及时完成建设用地、建设工程规划许可证以及施工许可证的审核发放工作。
（二）《意见》提出了优化建设用地空间，保障重大项目建设的组合政策。
今年5月28日，自然资源部出台了《关于全面开展国土空间规划工作的通知》（自然资发〔2019〕87号），根据要求，各地不再新编和报批主体功能区规划、土地利用总体规划、城镇体系规划、城市（镇）总体规划、海洋功能区划。在国土空间规划体系构建过渡期，要做好现行空间规划的实施管理和衔接协同，依据现行土地利用规划和城乡规划审查建设项目用地，对现行土地利用总体规划、城市（镇）总体规划实施中存在矛盾的图斑，要结合国土空间基础信息平台的建设，按照国土空间规划“一张图”要求，作一致性处理，作为国土空间用途管制的基础。省级重大基础设施、民生工程、新旧动能转换、乡村振兴等项目,确需在土地利用规划确定的建设用地范围外选址建设的，可以按照本文件和原省国土资源厅《关于严格规范土地利用总体规划实施管理的意见》（鲁国土资发〔2013〕116号）规定的程序执行。
省级统筹部分新增建设用地计划和补充耕地指标，优先保障基础设施、省重点项目。新增建设用地指标按照项目立项、规划设计、投资情况，在办理建设用地时直接安排使用。补充耕地指标由建设单位和地方政府按照有关要求向省自然资源厅申请使用。
国家从2013年以来，逐年减少年度新增用地指标的投放量，截至目前，下达我省的新增用地指标已经减少了10万亩。为使有限的新增建设用地指标更多的支持“十强”产业发展，《意见》提出，商品住宅及商业开发配套等经营性房地产项目，原则上安排使用存量土地和挖潜指标。各地应通过“三旧”改造（旧村庄、旧城镇、旧厂房）等加大存量土地挖潜，既拓展建设用地空间又促进城市更新。挖潜存量土地不能满足用地需求的，相关市县可统筹城乡建设用地增减挂钩指标进行补充，节约出新增用地指标用于产业发展，增强发展活力和后劲。另外，对符合完善建设用地手续的未批先建项目，各市、县应通过增减挂钩等挖潜指标完善用地手续，不能让违法违规项目挤占新增用地指标。
（三）《意见》要求严格实施精准批地精准供地。
当前闲置土地及低效用地造成了较严重的土地资源浪费，也引起了社会极大关注。部分企业因自身原因或客观原因在取得土地后无法如期按约开工建设，甚至个别企业存在囤地炒地现象，这是造成闲置土地及低效用地的一个重要原因。要想解决这个问题就需要从批地供地源头抓起。《意见》提出，在批地环节，国家下达的新增用地指标，重点保障能源、交通、水利等基础设施项目和新旧动能转换等重点建设项目，支持扶贫、保障性安居工程、教育、公益性养老等民生项目，向特色小镇、农业“新六产”等乡村振兴项目倾斜。为保障项目及时落地开工建设，避免形成批而未供，市县政府建立项目储备库，实行多部门联合审查论证。各市、县（市、区）要建立项目储备库，相关职能部门对拟用地项目的产业政策、投资计划、资金落实、环境影响、规划符合性、用地标准等内容进行论证，并对拟投资建设单位的经济实力、社会信誉等情况进行核实，确保项目质量。市、县政府要建立招商责任追究和项目达产优惠政策兑现机制，确保拟用地项目按时开工建设，提高项目供地率、开工率。在供地环节，严格执行“净地”出让规定，拟出让土地必须是农用地转用、征收拆迁补偿安置落实到位，没有涉及法律纠纷、土地权属清晰、地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确，地上地下无附着物的“净地”，保证企业在取得土地后就具备开工条件；严格实行企业投资项目承诺制，鼓励推行“标准地”供地方式，明确单位能耗和排放标准、投资强度、亩均税收以及规划、人防、消防、配套设施等建设条件；实行出让合同履约保证金制度，进一步约束企业行为，确保拿地企业能按合同履行。通过严格实施精准批地供地，能够实现土地有效供给，有效减少批而未供、闲置低效用地的形成，进一步促进土地节约集约利用。
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