山东省人民政府办公厅关于贯彻国办发〔2015〕61号文件推进城市地下综合管廊建设的实施意见

鲁政办发〔2015〕56号

 
各市人民政府，各县(市、区)人民政府，省政府各部门、各直属机构，各大企业，各高等院校：


  为贯彻落实《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》(国办发〔2015〕61号)精神，提高我省城市地下综合管廊规划、建设、管理水平，经省政府同意，现提出以下实施意见：


  一、工作目标


  到2020年年底，全省建成标准地下综合管廊长度力争达到800公里以上。按照各市综合经济实力和城市规模，“十三五”期间，济南市和青岛市分别建成60公里以上，淄博、烟台、潍坊、济宁、临沂等市分别建成40公里以上，枣庄、东营、泰安、威海、日照、莱芜、德州、聊城、滨州、菏泽等市分别建成30公里以上，逐步提高城市道路配建地下综合管廊的比例，有效解决反复开挖路面的“马路拉链”问题，切实提高管线安全水平和防灾抗灾能力，基本消除主要街道蜘蛛网式架空线，城市地面景观明显好转。


  二、工作要求


  (一)完善规划体系。各城市政府在编制城市总体规划时，应当同步编制城市地下空间总体规划，统筹各类管线实际发展需要，对地下综合管廊建设的目标、范围、布局等提出总体要求，作为地下综合管廊建设专项规划的编制依据。地下综合管廊专项规划要确定管廊系统总体布局，明确管廊断面形式、入廊管线种类，划定管廊空间位置、配套设施用地等三维控制线，合理确定管廊建设区域和时序，并提出规划层次及行业要求的避让原则和预留控制原则。在控制性详细规划编制中，要落实地下综合管廊建设专项规划的各项要求，并在规划条件中明确。设区城市应在2016年6月底前、其他城市和有条件的县城应在2016年年底前，编制完成地下综合管廊专项规划。


  (二)做好项目储备。各地要结合编制地下综合管廊专项规划，同步研究确定近期建设项目，建立地下综合管廊建设项目库，明确5年项目滚动规划和年度建设计划。5年项目滚动规划要明确5年期的地下综合管廊建设项目及建设区域、建设规模、建设时序、投资总额等。年度建设计划要确定当年建设项目的建设期限、建设内容、建设长度、断面面积、舱室数量、入廊管线种类、投资计划、建设主体、融资方式等。城市新区、各类园区、成片开发区域的新建道路要根据功能要求，同步建设地下综合管廊;老城区要结合地下空间开发、旧城改造、棚户区改造等，因地制宜、统筹安排地下综合管廊建设。


  (三)确保质量安全。要严格执行基本建设程序，加强地下综合管廊工程勘察、设计、施工、监理、竣工验收等环节的监督管理，落实工程建设各方质量安全主体责任。设计应符合国家、有关行业及省相关规范标准的规定，做到技术先进、经济合理、安全适用。应根据100年的设计使用年限和环境类别进行耐久性设计，按照城市生命线工程抗震减灾的要求，达到乙类建筑物的抗震设计和建设标准。积极推广应用预制拼装技术，提高综合管廊建设标准化、产业化水平。工程竣工验收备案后，建设单位应当按规定及时报送工程档案。


  (四)规范入廊管理。对已建有地下综合管廊的区域，区域内的所有管线必须入廊，不得再另行安排管廊以外的管线位置。既有管线应根据实际需要结合管线改造逐步迁移至地下综合管廊;新建管线应按所在区域内地下综合管廊专项规划要求敷设于管廊内，否则规划、建设、市政道路等部门不予相关许可审批。各行业主管部门、驻地中央企业和省属企业，要积极配合城市政府做好各自管线入廊工作。完成入廊的管线单位，应将入廊管线数据和资料按要求及时报送至城建档案和地下管线管理机构。


  (五)强化日常维护。地下综合管廊建设运营单位应与入廊管线单位签订使用维护协议，明确各方责任和义务。建设运营单位要完善管理制度，加强管廊本体及附属设施日常维护管理。入廊管线单位要严格执行相关作业安全技术规程，负责入廊管线的设施维护及日常管理。双方要建立信息共享和联动机制，对发现的异常情况，及时互通信息，及时处理，确保地下综合管廊运营安全。入廊管线单位应向地下综合管廊建设运营单位交纳入廊费和日常维护费。省物价部门要会同省住房城乡建设部门制定管廊收费指导意见，引导规范供需双方协商确定地下综合管廊收费标准，形成合理的收费机制。在地下综合管廊运营初期不能通过收费弥补成本的，政府视情给予必要的财政补贴。


  三、保障措施


  (一)加强组织领导。城市政府是推进城市地下综合管廊建设管理的责任主体，要明确主管部门，建立协调机制，确定地下综合管廊建设工作的具体目标，明确建设任务、时间节点和责任单位，扎实推进具体工作。从2016年起将地下综合管廊建设纳入山东省新型城镇化工作考核。省住房城乡建设部门要会同有关部门建立推进地下综合管廊建设工作协调机制，组织成立地下综合管廊专家委员会，加强对全省地下综合管廊建设管理工作的指导和监督检查。建立城市地下综合管廊建设工作情况调度通报制度，定期调度、通报各地工作进展情况，对工作进展缓慢的城市进行重点督查。各级发展改革、经济和信息化、财政、金融、国土资源、住房城乡建设、规划、人防、公用事业、广电、通信、能源、电力、安监等部门要结合各自职责，加强协作，形成工作合力。


  (二)加大支持力度。省级财政部门要通过现有渠道统筹安排资金予以支持。城市政府要进一步加大城市地下综合管廊资金投入，在年度预算中优先安排城市地下综合管廊项目。积极推广以政府和社会资本合作方式(PPP模式)，通过特许经营、投资补贴、贷款贴息等形式，积极吸引社会资本建设、运营地下综合管廊。要充分发挥开发性和政策性金融作用，鼓励相关金融机构加大对地下综合管廊建设的信贷支持力度，鼓励金融机构发行专项金融债等支持地下综合管廊建设。支持符合条件的地下综合管廊运营企业发行企业债券和项目收益票据，专项用于地下综合管廊建设项目。


  (三)开展试点示范。省住房城乡建设部门要会同省财政部门，结合国家开展城市地下综合管廊建设试点工作，适时启动省级试点，对试点城市进行专项资金补助，尽快形成一批可复制、可推广的示范项目，经验成熟后有效推开。省级地下综合管廊试点具体实施办法由省住房城乡建设部门、省财政部门另行制定。

 

山东省人民政府办公厅

2015年12月7日

 时间： 2016-1- 16  来源： 山东省住房和城乡建设厅

  地下综合管廊是用于集中敷设电力、通信、广播电视、给水、排水、热力、燃气等市政管线的公共隧道, 是城市基础设施的重要组成部分。可以有效解决反复开挖路面、架空线网密集、管线事故频发等问题。2015年12月8日，省政府办公厅印发《关于贯彻国办发[2015]61号文件推进城市地下综合管廊建设的实施意见》(鲁政办发[2015]56号，以下简称《实施意见》)，现将《实施意见》解读如下：


  一、《实施意见》出台的背景


  城市地下管线是重要的城市基础设施，是城市的“生命线”。城市地下管线种类繁多，包括供水、排水、燃气、热力、电力、通信、广播电视、工业等８大类20余种管线；管理体制和权属复杂，涉及政府30多个部门，各自为政、条块分割、多头管理问题比较严重；敷设在地下的各种管线重叠交错、杂乱无章，施工挖断管线事故不断，违法占压管线等安全隐患突出，马路重复开挖问题屡见不鲜，管线安全事故日益增多。城市地下综合管廊是用于集中敷设电力、通信、广播电视、给水、排水、热力、燃气等市政管线的公共隧道。可以有效解决反复开挖路面、架空线网密集、管线事故频发等问题。党中央、国务院对城市地下综合管廊建设工作高度重视，在《国务院关于加强城市基础设施建设的指导意见》和《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理工作的指导意见》文件基础上，又专门出台国办发〔2015〕61号文件，对城市地下综合管廊建设工作目标、规划编制、建设区域、入廊管理、政策支持等提出具体要求，并针对我国城市地下综合管廊建设管理存在的问题，提出了一套完整的解决方案。


  目前，综合管廊建设存在的主要问题有五个：一是重视程度不够。综合管廊建设一次性投资大、部门协调难度大、运营管理复杂，因“政绩被埋在地下”，许多地方领导不愿实施，综合管廊建设推进缓慢。二是管理体制不顺。目前我国城市地下管线的基本体制是“谁用谁投资，谁拥有谁管理”，由于条块分割、交叉重复、多头管理，各行业、各单位的管线建设改造往往不同步，导致依托于城市道路的各类管线建设各行其是、道路重复开挖。三是法规、规划缺失。日本先后颁布了《综合管廊建设特别措施法》等3个法律，从国家层面推动综合管廊建设。我国在国家层面还没有这方面的法规，部分省、市虽已制定了有关条例或管理办法（规定），但没有强制性的规定和要求。绝大多数城市没有编制城市地下管线综合规划和综合管廊专项规划。四是技术标准不完善。住建部2012年12月颁布的《城市综合管廊工程技术规范》，是国家第一个综合管廊技术规范。由于不够完善，住建部2014年组织开展修订，今年6月1日刚刚实施。五是运营收费难。目前，国内大部分的综合管廊仍是由政府投资、政府有关部门管理，投融资和收费机制不健全，引进社会资本建设、运营的项目很少。综合管廊建成后，无法确权发证，也没有收费及租赁指导价格，运营单位收取相关费用没有依据，运营维护资金缺乏。


  二、《实施意见》的主要内容


  (一)明确具体目标任务。《实施意见》提出，到2020年年底，全省建成标准地下综合管廊长度力争达到800公里以上。“十三五”期间，济南市和青岛市分别建成60公里以上，淄博、烟台、潍坊、济宁、临沂等市分别建成40公里以上，枣庄、东营、泰安、威海、日照、莱芜、德州、聊城、滨州、菏泽等市分别建成30公里以上。


  (二)提出具体工作要求。《实施意见》从规划体系、项目储备、质量安全、入廊管理、日常维护等五个方面提出具体要求。


  1、完善规划体系。为充分发挥规划对项目的引领，《实施意见》要求，各城市人民政府在编制城市总体规划时，应当同步编制城市地下空间总体规划，统筹各类管线实际发展需要，对地下综合管廊建设的目标、范围、布局等提出总体要求，作为地下综合管廊建设专项规划的编制依据。设区城市应在2016年6月底前、其他城市和有条件的县城应在2016年年底前，编制完成地下综合管廊专项规划。


  2、做好项目储备。《实施意见》明确，各地要结合编制地下综合管廊专项规划，同步研究确定近期建设项目，建立地下综合管廊建设项目库，明确五年项目滚动规划和年度建设计划。城市新区、各类园区、成片开发区域的新建道路要根据功能要求，同步建设地下综合管廊；老城区要结合地下空间开发、旧城改造、棚户区改造等，因地制宜、统筹安排地下综合管廊建设。


  3、确保质量安全。项目质量安全关乎综合管廊的社会效益，《实施意见》提出，要严格执行基本建设程序，加强地下综合管廊工程勘察、设计、施工、监理、竣工验收等环节的监督管理，落实工程建设各方质量安全主体责任。应根据100年的设计使用年限和环境类别进行耐久性设计，按照城市生命线工程抗震减灾的要求，做到乙类建筑物的抗震设计和抗震建设。


  4、规范入廊管理。《实施意见》要求，已建有地下综合管廊的区域，区域内的所有入廊管线必须入廊，不得再另行安排管廊以外的管线位置。既有管线应根据实际需要结合管线改造逐步迁移至地下综合管廊；新建管线应按所在区域内地下综合管廊专项规划要求敷设于管廊内，否则规划、建设、市政道路等部门不予相关许可审批。完成入廊的管线单位，应将入廊管线数据和资料按要求及时报送至城建档案和地下管线管理机构。


  5、强化日常维护。《实施意见》明确了地下综合管廊建设运营单位应和入廊管线单位的责任和义务。要求省物价部门会同省住房城乡建设部门制定管廊收费指导意见，引导规范供需双方协商确定地下综合管廊收费标准，形成合理的收费机制。


  (三)制定保障措施。一是《实施意见》明确，城市政府是推进城市地下综合管廊建设管理的责任主体，要明确主管部门，建立协调机制。从2016年起将地下综合管廊建设纳入山东省新型城镇化工作考核。省住房城乡建设部门要会同有关部门建立推进地下综合管廊建设工作协调机制，组织成立地下综合管廊专家委员会，加强对全省地下综合管廊建设管理工作的指导和监督检查。建立城市地下综合管廊建设工作情况调度通报制度，定期调度、通报各地工作进展情况，对工作进展缓慢的城市进行重点督查。各级发展改革、经济和信息化、财政、金融、国土资源、住房城乡建设、规划、人防、公用事业、广电、通信、能源、电力、安监等部门要结合各自职责，加强分工协作，形成工作合力。二是要求积极推广以政府和社会资本合作方式（PPP模式），通过特许经营、投资补贴、贷款贴息等形式，积极吸引社会资本建设、运营地下综合管廊。要充分发挥开发性和政策性金融作用，鼓励相关金融机构加大对地下综合管廊建设的信贷支持力度，鼓励金融机构发行专项金融债等支持地下综合管廊建设。三是《实施意见》要求，省住房城乡建设部门要会同省财政部门，结合国家开展城市地下综合管廊建设试点工作，适时启动省级试点，对试点城市进行专项资金补助。要会同省财政部门制定省级地下综合管廊试点具体实施办法。