山东省人民政府关于贯彻国发〔2013〕41号文件化解过剩产能的实施意见

鲁政发〔2014〕4号

各市人民政府，各县(市、区)人民政府，省政府各部门、各直属机构，各大企业，各高等院校：


  化解产能严重过剩矛盾是党中央、国务院的重大决策部署，是当前和今后一个时期推进产业结构调整的工作重点。为深入贯彻落实《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》 （ 国发〔2013〕41号)，有效化解钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶、炼油、轮胎等行业过剩产能，结合我省实际，现提出以下实施意见：


  一、指导思想、基本原则和主要目标


  (一)指导思想。


  深入贯彻党的十八大和十八届二中、三中全会精神，认真落实习近平总书记对山东工作的新要求，坚持以转变经济发展方式为主线，把化解过剩产能作为产业结构调整的重点，按照尊重规律、分业施策、多管齐下、标本兼治的总原则，着力发挥市场决定性作用和尊重企业主体地位，着力改善宏观调控和加强市场监管，着力创新体制机制和加快政府职能转变，建立健全防范和化解过剩产能长效机制，调动全社会的参与积极性，全力“消化一批、转移一批、整合一批、淘汰一批”过剩产能，大力优化产能结构和空间布局，推进产业健康发展和加快转型升级。


  (二)基本原则。


  一是坚持市场引领。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，坚持不同所有制经济一视同仁，加快完善现代市场体系；突出企业的市场主体地位，强化企业责任意识和法治意识；加强市场供需趋势研判，为企业提供信息引导；扩大国内外市场需求，消化过剩产能；强化需求升级导向，培育高端产品市场，促进产能结构优化，带动产业转型升级；发挥政府职能部门、行业协会在信息服务、行业自律等方面的重要作用。


  二是坚持改革推动。以形成引导产业健康发展的长效机制为目标，创新政府管理，综合运用法律、经济以及必要的宏观调控手段，强化节能环保等准入约束，加强政策协调，完善产业标准体系；加强各部门协调配合，充分落实地方责任，形成工作联动机制；深化重点领域改革，建立公平公正的市场环境，调动全社会的参与积极性，形成有利于发挥市场决定性作用的体制机制。


  三是坚持创新驱动。立足我省产业发展基础，引导企业增强自主创新能力，加快新技术向标准转化，促进创新技术尽快形成核心技术，提升市场竞争力，加快推动企业转型和产业升级；支持企业实施技术改造，推广应用高端工艺技术，提升先进产能比重；加强企业管理，提高管理科学化、精细化水平，提升企业发展档次；鼓励企业实施节能减排，提升清洁生产水平。


  四是坚持分类指导。充分考虑各相关行业在产能利用、经济运行、市场容量等方面的自身特点，强化我省在技术、人才、资源等方面的优势，突出解决能耗高、污染重、技术水平低等重点问题，因势利导做好化解工作。区别不同地区、不同企业的具体情况，分类施策、有保有压。


  (三)主要目标。


  力争通过5年努力，达到以下目标：


  ---产能利用基本合理。我省钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶、炼油、轮胎等行业产能规模控制在合理范围内，与环境承载力、市场需求、资源保障基本相适应。钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、轮胎行业产能利用率达到80%以上，船舶行业产能利用率达到全国平均水平，在原油供应有所保障的基础上，争取地方炼油企业产能利用率有较大提升。到2017年，钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等产能分别控制在5000万吨、1.5亿吨、400万吨、1亿重量箱和600万载重吨水平，保持炼油、轮胎行业产能基本稳定。


  ---产能结构明显优化。高端产能所占比重有较大提高；产能空间布局更加合理，与区域经济发展更加协调；产业集中度进一步提高，骨干企业带动能力明显增强。到2017年，山钢集团产能占全省的比重达到76%；水泥熟料、电解铝、平板玻璃、船舶等行业前5家企业的产能集中度分别提高到90%、95%、95%和75%以上；炼油、轮胎行业布局分散、集中度低的问题有较大改善。


  ---质量效益明显改善。清洁生产和污染治理水平显著提高，资源综合利用水平明显提升；产品结构有较大优化，市场占有率显著提升；经济效益实现好转，盈利水平回归合理，核心竞争力明显增强。到2017年，钢铁、水泥、电解铝等行业重点企业完成清洁生产审核，高档钢材比例达到35%以上，新型干法水泥比重提高到90%以上，优质浮法玻璃主营业务收入占比达到90%左右，船舶行业平均钢材一次利用率达到90%以上，深水钻井平台的国际市场占有率达到30%以上，成品油质量全部达到国四、国五标准，轮胎子午化率达到90%以上。


  ---能效水平显著提高。全面完成国家下达的重点用能企业节能目标任务。钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、炼油、轮胎等行业，75%以上的主要产品单位能耗达到或超过国内先进水平，55%以上的主要产品单位能耗达到或超过国际先进水平，主要耗能设备(变压器、电动机、中央空调等)达到国家Ⅰ级能效水平。


  二、推动产业转型升级，消化一批过剩产能


  (一)加强重点行业升级改造。认真落实省政府办公厅《关于印发山东省六大传统产业转型升级指导计划的通知》(鲁政办发〔2013〕37号)，鼓励钢铁企业采用新一代钢铁制造流程和无缺陷连铸、高洁净度电炉冶炼等关键工艺技术，提高全省铁矿资源集约利用度和资源附加值。支持水泥企业开发窑炉余热利用等先进生产和节能减排工艺技术，鼓励发展利用现有水泥窑无害化协同处置城市生活垃圾和产业废弃物，协同处置生产线数量比重不低于10%。鼓励电解铝骨干企业加强对高性能专用铝材生产、超大型预焙槽节电等前沿工艺技术研发。支持平板玻璃行业既有生产线升级改造，提高优质浮法玻璃原片比重，发展功能性玻璃，鼓励玻璃深加工产品的生产和应用延伸到装饰、电子、能源、环保及国防航天等领域，平板玻璃深加工率达到50%以上。按照《国务院关于印发船舶工业加快结构调整促进转型升级实施方案(2013-2015年)的通知》(国发〔2013〕29号)要求，引导船舶企业开展生产工艺流程改造，加强高技术船舶、海洋工程装备、船用设备专业化能力建设。支持炼油行业重点攻克劣质原油加工、高品质清洁油品生产、节能减排等关键技术，实现原料多元化、自主技术成套化、加工生产低碳化。鼓励轮胎行业提高生产的自动化、信息化水平，推广应用低温连续混炼、氮气硫化等先进工艺技术。


  (二)增强企业自主创新能力。利用产能严重过剩形成的倒逼机制，认真贯彻落实省委办公厅、省政府办公厅《关于加强党管人才工作的实施意见》(鲁办发〔2013〕12号)和省政府《关于加快科技成果转化提高企业自主创新能力的意见(试行)》 （ 鲁政发〔2012〕45号），建立产学研协同创新机制，强化企业在技术创新中的主体地位，加快推进一批科技成果转化。开展循环经济标准化试点工作，提高能源利用率和经济效益。支持引导企业加快引进产业发展急需的先进技术和关键设备，通过引进与消化吸收再创新相结合，提高企业创新能力，推动产业结构调整。深化国有企业改革，引导国有资本从产能严重过剩行业向战略性新兴产业、先进制造业、现代服务业和公共事业领域转移。


  (三)扩大国内市场需求。积极扩大建设领域的钢材、水泥、铝型材、平板玻璃等市场需求，在公共建筑、大型建筑推广应用钢结构，提高省级财政投资建设领域钢结构使用比例。重点挖掘电力、交通、建筑、机械、轻工等行业用铝需求潜力，推广车辆轻量化用铝材产品的开发和应用。积极开拓高技术船舶市场，加快培育邮轮市场，完善游艇产业配套。鼓励轮胎行业提高国内中高端汽车配套能力，积极开发替换胎市场。


  (四)推动产品升级换代。推动节能、节材和轻量化，促进高品质钢材、铝材的应用。认真执行钢材产品标准，提高钢铁产品质量，提升钢铁产品档次。鼓励水泥企业生产高标号水泥、特种水泥、高性能混凝土等新产品，逐步降低32.5复合水泥使用比重，限制配制水泥的生产。加快发展平板真空玻璃、汽车用安全玻璃、太阳能光热玻璃、超薄基板玻璃、低辐射镀膜玻璃、防火玻璃等新型特种功能玻璃。大力发展高强高韧铝合金中厚板、铝热传输复合材料和高精铝板带箔产品。加快发展大型液化天然气船、邮轮、豪华客滚船、深水钻井平台、豪华游艇等高端产品。不断优化成品油质量，确保同步甚至超前达到国家持续提升的标准要求。大力开发巨型工程子午线轮胎、雪地胎、节油轮胎、缺气保用轮胎等特种产品和高端产品。


  三、拓展产业发展空间，转移一批过剩产能


  (一)优化产业空间布局。支持跨地区产能置换，引导省内产能向优势企业和更具比较优势的地区集中。深入推进我省钢铁产业结构调整试点工作，加快日照钢铁精品基地和青钢环保搬迁项目建设，推动钢铁产能向沿海转移。推进位于城市主城区的钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃等重污染企业搬迁或转产。鼓励电解铝产能有序向具有能源优势地区或省外、境外转移。培育发展淄博功能玻璃生产基地和滕州、巨野玻璃深加工产业集群，重点发展淄博、烟台、聊城、滨州铝深加工基地，加快青岛、烟台、威海海洋船舶制造基地和济宁内河船舶制造基地建设。结合全省石化产业结构调整，推进炼油行业退城进园和向沿海布局。发展壮大青岛、烟台、威海、广饶等轮胎产业集群和鲁西南橡胶助剂产业集群。


  (二)巩固扩大国际市场。鼓励优势企业充分利用“好品山东”网络营销服务平台等多种方式，构建海外市场营销网络，建设自有营销渠道，选择重点企业设立境外展销中心，完善贸易促进和终端市场营销功能。支持船舶和海洋工程装备企业适应国际新规范、新公约、新标准要求，加大国际市场开拓力度，稳定和努力扩大国际市场份额，建立海外销售服务基地。鼓励轮胎企业积极适应欧美等国际市场准入标准，增强国际贸易维权能力和品牌竞争力，提高国际市场占有率。


  (三)拓展对外投资合作。依托我国与东盟、南美、南非等区域和俄罗斯、澳大利亚等国家间双边机制，充分利用国家间多边合作机制，积极参与丝绸之路经济带经贸活动，鼓励钢铁、水泥、电解铝、炼油、轮胎等行业优势企业以多种方式“走出去”，优化制造产地分布，消化过剩产能。推动设立境外经贸合作区，吸引省内企业集中入园，降低投资风险。鼓励建立钢铁、电解铝等行业境外原材料基地和初级加工产品生产基地，提高企业跨国经营水平，拓展国际发展空间。进一步完善支持企业“走出去”政策，完善信贷、外汇、保险、财税、人员出入境政策措施。


  四、提高产业集中度，整合一批过剩产能


  (一)培植壮大龙头企业。打破所有制限制，培植壮大一批市场竞争力强、带动作用大的龙头骨干企业。支持山钢集团发展成为具有国际竞争力的超大型钢铁集团公司。支持山水、中联等水泥企业增强行业影响力和带动力。支持魏桥铝电、信发铝业、南山铝业、中铝山东分公司等发展成为具有完整铝产业链的大型企业集团。支持金晶、蓝星、晶华、华阳、巨润等玻璃企业增强骨干支撑能力，带动建设产业基地和集群。支持青岛北船重工、黄海造船、中航威海船厂、蓬莱中柏京鲁船业、青岛扬帆船舶等骨干造船企业和中集来福士等海洋工程装备优势企业做大做强，巩固和扩大国际市场份额。鼓励中小造船企业按照分工协作的原则，整合现有资源，建立协作体系，为大型船舶生产企业、海洋工程装备企业提供配套服务。支持东明石化等炼油企业与中央企业加强合作，增强原油保障能力，提高石化精深加工水平。鼓励三角、玲珑、金宇、恒丰、兴源等轮胎企业增强核心竞争力，更好发挥行业引领作用。


  (二)推进企业兼并重组。落实省政府《关于印发山东省钢铁企业兼并重组实施方案的通知》(鲁政发〔2012〕41号)精神，组建形成山钢集团及淄博、潍坊、莱芜、临沂、滨州等五市的钢铁企业集团。鼓励水泥、电解铝、平板玻璃、船舶、炼油、轮胎行业龙头企业对省内其他企业实施兼并重组，利用市场化手段提升产业集中度，通过公开拍卖、股权转让、租赁经营等多种方式积极盘活土地、厂房、设备等有效资产，安置失业人员，维护企业和社会稳定。鼓励产业集群内龙头企业利用技术、管理、品牌、资金、订单等优势，与集群内其他企业建立联盟、协作配套、共同发展，条件成熟时积极组建紧密型企业集团。推进与中央企业的合资合作，支持中央企业对我省企业进行并购重组。完善落实促进企业兼并重组的财税、金融、土地等政策措施。注重维护中小企业的合法权益。


  (三)推动产业链条向高端延伸。拉长钢铁行业产品深加工链条，注重高附加值产品和填补省内空白的高端产品的研发，重点拓展海洋工程用钢、高等级造船板、高档汽车板、家电板等领域。鼓励电解铝企业向下游延伸，发展铝材深加工制品，提高产品附加值。推动平板玻璃精深加工，以建筑和汽车行业为重点领域，发展低辐射、多功能复合镀膜玻璃与制品，适应现代生活发展潮流，发展工艺、装饰、制镜等玻璃产品。推动船舶制造产业链条向高端延伸，增强产业配套能力，推进军民融合发展，重点向海洋工程装备领域拓展业务。鼓励地方炼油企业向下游精细化工转移产能。支持轮胎行业增强原材料保障、配方、设计等能力，推动轮胎生产向服务化、个性化、高端化和再制造化延伸。


  五、严格控制产能规模，淘汰一批过剩产能


  (一)严禁新增产能。认真执行国家发展改革委、工业和信息化部《关于坚决遏制产能严重过剩行业盲目扩张的通知》(发改产业〔2013〕892号)，各级政府及相关部门不得以任何名义、任何方式违规核准、备案钢铁、水泥熟料、水泥粉磨、电解铝、平板玻璃、船舶等产能严重过剩行业新增产能项目，不得办理土地(海域)供应、能评、环评审批、新增授信等手续，质监部门不予办理生产许可。继续落实省政府办公厅《关于促进淘汰压缩落后钢铁产能和企业兼并重组工作的通知》 （ 鲁政办发〔2012〕38号）要求，严格实施企业市场准入。对确需建设的项目，须制定等量或减量置换方案，实施等量或减量置换，并按程序报有关投资主管部门审批。认真执行国家制定修订的炼油、轮胎等行业产业政策，坚决防止低水平重复建设，合理控制产能规模。


  (二)全面清理整顿违规项目。依据国家法律、行政法规和部门规章，按照突出重点、标本兼治、惩防并举、系统治理的原则，分类妥善处理钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃等产能严重过剩行业的违规建设项目。没有开工的违规项目一律不得开工建设；对已开工但不符合产业政策、准入标准、环保等要求的违规项目一律停建；对已开工但确需建设的项目，上报国家发展改革委等有关部门审核同意后，按规定完善相关手续。对未经国家认定的在建违规项目一律不得续建。对隐瞒不报的在建违规项目一经查实，立即责令停建并严肃处理。对已建成的违规建设项目，由各市按照省里确定的原则进行全面清理，清理结果向社会公示后报省发展改革委、经济和信息化委、国土资源厅、环保厅等部门，按国家有关规定整顿处理。


  (三)坚决淘汰压缩落后产能。逐步提高产业准入的能耗、物耗、水耗、环保和技术等标准，形成倒逼机制，加快淘汰压缩落后产能。认真落实国家下达的淘汰落后产能任务和《山东省2013-2020年大气污染防治规划》、《山东省2013-2020年大气污染防治规划一期(2013-2015年)行动计划》(鲁政发〔2013〕12号)，提高能源消耗、污染物排放标准，严格执行特别排放限值要求，加大执法处罚力度。提前一年完成钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃等重点行业“十二五”落后产能淘汰任务。2015年年底前，全省钢铁产能压缩1000万吨以上，淘汰电解铝行业16万安培以下预焙槽。逐步淘汰200万吨/年及以下常减压装置。对不能按期完成淘汰压缩落后产能任务的市，暂停对该地区产能严重过剩行业建设项目办理核准、备案和审批手续。省属国有企业在淘汰和退出落后产能方面要发挥示范带头作用。


  (四)引导落后产能有序退出。分行业制定修订和严格执行强制性能耗限额标准。加大产品质量监督检查力度，坚决取缔无产品生产许可证企业。对钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃等行业的建设项目全面落实等量或减量置换，在环境敏感地区实施减量置换，置换产能列入淘汰任务。济南、青岛、淄博、潍坊、日照等市严格限制钢铁、水泥、有色、炼油等行业的高能耗、高排放项目。青岛、东营、烟台、威海、德州、聊城、滨州、菏泽等市不再新建水泥熟料生产线(资源综合利用项目除外)，济南、淄博、潍坊、莱芜、日照等市原则上不再新增水泥熟料生产线布点，全省严格控制新增水泥粉磨布点。鼓励现有造船产能向海洋工程装备领域转移，支持中小造船企业转型转产。


  六、完善政策保障，建立长效机制


  (一)严格行业管理。充分发挥行业规划、政策、标准的引导和约束作用，落实工业转型升级规划和行业发展规划。认真执行国家制定修订的钢铁、水泥产业政策和铝、水泥、平板玻璃、船舶、炼油、轮胎行业准入条件，加强行业准入和规范管理。鼓励我省企业积极争取列入国家公告符合条件的生产线和企业名单。加强产品质量管理，执行产能严重过剩行业产品质量分类监管，按照产业政策要求和企业的质量保证能力，严格核发钢铁、水泥、平板玻璃等产品许可证。


  (二)强化环保约束。加强环保准入管理，实施山东省区域性大气污染物综合排放标准，严控区域主要污染物排放总量，逐步提高环境敏感区域相关环境标准。严格执行大气污染排放限值，对污染物排放超标企业实施限产、停产等措施。进一步加强区域规划环境影响评价，对环境功能区质量不达标的地区严格执行污染物倍量替代。建立动态监测体系，对钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、炼油、轮胎等行业重点污染源全部安装在线监控设备，实现省、市、县三级联网，并据此建立全省产能严重过剩行业环保管理动态数据库。将产能严重过剩行业作为环保专项行动检查的重点，定期曝光环境违法企业名单。


  (三)加强土地和岸线管理。加强对产能严重过剩行业新增使用土地、岸线的审核，对未经核准、备案的产能严重过剩行业项目，一律不得批准使用土地、岸线。各市要对产能严重过剩行业违规建设项目使用土地、岸线情况进行清理整顿，对发现的土地、岸线违法行为依法进行查处。全面清理项目用地、用海优惠政策，取消产能严重过剩行业项目用地、用海优惠。加强海洋自然岸线的保护与管理。


  (四)发挥价格政策调节作用。有序推进资源性产品定价机制改革，发挥价格在市场资源合理配置中的调节作用。各市要对产能严重过剩行业优惠电价政策进行清理整顿，禁止自行实行电价优惠和电费补贴。实施差别化价格政策，对产能严重过剩行业能耗、电耗、水耗达不到行业标准及污染物排放不达标、总量排放超标的企业，提高差别电价加价标准，实施惩罚性电价、超定额用水累进加价。对电解铝行业吨铝液电解交流电耗大于13700千瓦时，以及2015年年底前仍达不到规范条件的产能，用电价格在标准价格基础上上浮10%。支持电解铝企业与电力企业签订直购电长期合同。


  (五)实行有保有控的金融政策。对未取得合法核准备案手续的建设项目，一律不得放贷、发债、上市融资。对不能按时完成淘汰压缩落后产能任务、不能认真执行环保排放标准的企业，实行限制性信贷政策。商业银行在严格防范风险的前提下，对拟兼并重组和转移境外的过剩产能，要积极探索开展并购贷款和境外贷款业务；对拟转型升级的过剩产能，应合理满足其节能减排、安全生产和技术改造等贷款需求。对整合过剩产能的企业，应积极稳妥开展并购贷款业务，合理确定贷款利率，贷款期限可延长至7年。鼓励符合国家产业政策的企业扩大直接融资规模，重点支持企业实施技术改造、产品升级、科技创新和节能环保工程。


  (六)完善财税支持政策。强化省、市财政资金使用管理，坚决遏制各类财政资金流向产能严重过剩行业新增产能项目。要积极争取国家结构调整和转型升级专项资金以及淘汰落后产能奖励资金，合理安排省级专项资金和奖励资金规模。有关市应安排专项配套资金，支持压缩过剩产能。完善钢铁等行业兼并重组财税支持政策，鼓励企业跨地区、跨行业实施兼并联合重组。继续执行鲁政办发〔2012〕38号文件要求，实行并购重组的企业，对地方财政贡献超过上年一定比例的部分，连续3年由同级财政给予支持。对产能严重过剩行业企业兼并重组涉及的股权转让、资产评估增值、债务重组收益、土地房屋权属等方面，按照国家规定给予所得税、营业税、契税、印花税等相关税费优惠。对向境外转移过剩产能的企业，可按规定享受出口设备和产品退税政策。落实钢铁、水泥等企业资源综合利用的财税优惠政策。


  (七)妥善安置职工。各级、各部门要切实负起责任，将化解过剩产能涉及企业下岗失业人员纳入就业扶持政策体系。落实相关政策规定，积极稳妥解决职工劳动关系变更、社会保险关系接续、拖欠职工工资支付、集资偿还等问题。兼并企业接收和安置被兼并重组企业职工，应按国家有关法律、政策规定签订劳动合同，依法规范用工。因淘汰落后产能产生的富余人员，应采取多种方式和渠道妥善安置，落实自主创业、帮扶就业等政策。各地要积极提供就业岗位，开展就业指导，加强职工培训，帮助企业做好职工分流安置和就业工作。


  (八)建立信息预警制度。发挥省直部门、行业协会在信息服务、行业自律等方面的作用，及时发布产能严重过剩行业产能利用、市场供需等信息，建立产能严重过剩行业全省统一的投资项目信息库，涵盖所有在建项目和已核准备案项目，加强动态监测，建立信息预警机制。加强与国土资源、环保、金融等系统信息共享，形成协同监管机制。尽快建立健全统计指标监测体系。根据土地、能耗、环境等承载能力和市场容量，科学界定我省产能严重过剩行业的产能总量合理区间，引导行业健康有序发展。