泉州市人民政府关于推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式的实施意见

2015-10-13                        泉政文〔2015〕128号

  
USHUI.NET^®提示：根据2020年12月31日《 泉州市人民政府关于公布2020年度行政规范性文件清理结果的通告》 （ 泉政文〔2020〕52号）规定，截至2019年12月31日继续有效
各县（市、区）人民政府，泉州开发区、泉州台商投资区管委会，市人民政府各部门、各直属机构，各大企业，各高等院校：

  为充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务“双引擎”，进一步拓展社会资本投资的渠道和领域，完善财政投入及管理方式，提高公共产品质量，提升政府公共服务水平，根据《福建省人民政府关于推广政府和社会资本合作（PPP）试点的指导意见》 （ 闽政〔2014〕47号）、《 福建省人民政府办公厅关于推广政府和社会资本合作（PPP)试点扶持政策的意见》 （ 闽政办〔2015〕69 号）等文件精神，结合我市实际，提出如下实施意见：

    一、总体要求

  贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神，按照“政府主导、社会参与、市场运作、规范有序”的总体要求，改革创新公共服务供给机制和投入方式，对具备一定条件的基础设施和公共服务类项目，通过建立公平的市场运行环境和合理的投资回报机制，鼓励和引导社会资本积极参与，建立投资、补贴与价格的协同机制，形成投资主体多元化、建设方式多样化、运营服务市场化的新格局，不断提高公共服务的效益和质量，多渠道满足人民群众各方面需求。

    二、实施原则

  （一）科学决策，合理分类推进。凡使用财政资金的公用事业和基础设施建设项目，要先进行PPP可行性论证。根据不同地区、不同行业特点，统筹评估和控制项目的财政支出责任，有针对性地运用差别化的政策手段，采取灵活有效的激励措施，分批发布、分类推进、全面展开。科学指导和监管项目的全生命周期，保证项目实施质量，严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资。

  （二）公开透明，保障公众利益。依照相关法律法规，公平择优确定社会投资人，实现各类社会资本平等参与、投资回报科学合理、运作公开透明。加强政府监管，将政府的政策目标、社会目标和社会资本的运营效率、技术进步有机结合，确保公共利益最大化。

  （三）积极稳妥，合理投资回报。建立健全PPP项目的投资回报机制，根据本地区、本行业实际，明确排他性约定，加强成本监测，核定收费价格和补贴额度，合理确定投资回报。坚持必要、合理、可持续的财政投入原则，有序推进项目实施。开展财政承受能力论证，原则上每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%，防止因政府支付责任过重加剧财政收支矛盾。

  （四）依法管理，严格诚信守约。强化主管部门的运行监管责任，将政府和社会资本合作纳入法制化轨道，做好投资、建设、运营各环节综合管理，强化价格与服务监管，积极回应社会关切，主动接受社会监督，确保全过程合法依规。严格执行合同条款，保证合作各方合法权益，无故违约须承担相应责任。

  三、实施范围和合作方式

  （一）实施范围。PPP模式主要适用于政府负有提供责任且适宜市场化运作的基础设施、公共服务类项目。应优先选择一些投资规模较大（基础产业、保障性安居工程项目要求总投资1亿元以上，其他领域项目原则上要求总投资3000万元以上）、市场化程度较高、技术发展比较成熟、收益比较稳定、价格调整机制相对灵活、合作期限较长（一般为10～30年）的领域推广运用PPP模式。重点推进市政基础设施、交通运输、社会事业设施、生态环保、水利、农业、林业、科技及新型城镇化试点等领域项目。其中，在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。

  从2015年起，凡符合上述领域和条件的新建、改建项目，项目主管部门和项目业主要严格按照省政府已出台的一系列制度文件，科学编制实施方案，合理选择运作方式，认真做好评估论证，通过竞争机制择优选择合作伙伴，吸引各类社会资本参与项目的投融资、建设和运营。经过市场测试后确因客观条件限制无法实现PPP模式合作的，再另行考虑其他方式筹措建设资金。

    （二）合作方式。各相关单位根据项目实施周期、收费定价机制、投资收益水平、风险分配基本框架和所需要的政府投入等因素，合理选择以下合作方式：

    1.基本无经营性收入的公益性项目，可以采取政府购买服务、物业捆绑开发等方式开展合作。

    2.有一定经营收入，但无法完全收回建设经营成本，投资回收期较长的准经营性项目，可以采取建设-运营-移交（BOT）或股权投资等方式开展合作，通过资源配置、政府补贴、价格调整等手段弥补投资成本。

    3.经营收入能平衡建设经营成本，能产生合理利润的经营性项目，要通过政府授予特许经营权进行投资运营主体招商，依法放开建设和经营市场，推进市场化运作，切实保障社会资本平等准入。

    4.收益较高和具有垄断属性的公共服务项目,要提前设定合理的收益边界条件，加强监督管理，形成对过高收益的有效约束。

    5.已建成投入使用的存量资产，可以采取转让-经营-移交（TOT）、股权转让、委托运营、整合改制、后勤社会化等方式，引入社会资本进行专业化运营改造，提高运营管理服务水平。

    四、实施流程

    （一）征集遴选项目。各县（市、区）每年应从重点项目建设中，优先遴选一批市场化程度较高、技术发展比较成熟、收益比较稳定、价格调整机制相对灵活、合作期限较长的PPP项目，向社会资本推介。各行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。市直行业主管部门按照各自职责，分别从市政基础设施、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化、旅游等公共服务领域中遴选、审核和汇总PPP潜在项目，向市财政局和市发改委推荐。新建、改建项目要纳入城市总体规划和各类专项规划，新建项目应做好立项、可行性论证等各项前期工作。各县（市、区）潜在项目由县（市、区）财政部门会同发展改革部门向市财政局和市发改委申请纳入市级PPP项目库。

    （二）加强评估论证。储备项目库中拟列入年度实施计划的PPP备选项目，各级财政部门负责组织开展行政区域内PPP项目财政承受能力论证工作。行业主管部门和项目实施单位要按照财政部门的要求，进行项目物有所值评价和财政承受能力的初期论证，主要是对项目的定价调价机制、责任风险分担、产出质量与效益、绩效目标实现、运营维护成本、融资方案等进行重点评估；并结合项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，必要时可委托专业机构提供咨询服务。市财政局会同市发改委等部门统筹考虑项目成熟度、可示范程度等因素，分批次向社会公布年度PPP实施备选项目。

  （三）编制实施方案。对通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，由项目实施机构组织编制项目实施方案报同级政府审定。实施方案应包括但不限于：项目概况、风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式选择以及应当明确的其他事项等。

    （四）择优选择伙伴。PPP项目实施方案审查通过后，项目实施机构按照《政府采购法》《招标投标法》等相关法律法规及规范性文件，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购等多种方式，公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴。涉及市本级政府付费或补贴内容的应征得市财政局同意。政府或授权实施单位在项目前期论证阶段，要对有意向参与项目合作的社会资本开放，促进社会资本积极参与项目前期工作；要鼓励和引导金融机构提前介入，为项目提供融资、保险等服务。

    （五）规范合同管理。各级政府或项目实施机构要按照财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）和国家发展改革委《政府和社会资本合作项目通用合同指南》等要求，与项目合作伙伴在平等协商、依法合规的基础上订立项目合同。项目合同应包括但不限于以下内容：项目内容、合作模式及相关特许经营权内容、成立PPP项目公司事项、投资、作价及收益、风险责任分担、绩效指标及评价机制、监督机制、退出及项目移交机制、违约责任、争议解决方式、各方认为应该约定的其他事项。各地在订立具体合同时，要因地制宜完善合同条款，确保合同内容全面、规范、有效。

    （六）强化项目实施。项目实施机构要会同财政、发展改革等部门按合同约定，督促PPP项目各方按时足额出资设立项目公司。项目公司应保证按时完成项目融资并履行建造、运营、维护和移交等合同义务，确保工程质量。项目运行期间，项目公司依约提供安全、优质、高效、便利的公共服务，并定期对项目设施进行检修和保养，保证设施正常运行。项目实施机构要按合同约定和项目绩效考评情况向项目公司支付费用，并执行约定的奖励条款或惩处措施。需要进行合同调整的，应根据项目运营情况、公众满意度等，适时调整价格、收费标准、财政补贴、租金等，确保回报合理、项目可持续运营。

    （七）规范项目移交。项目合作期满前，项目公司应清偿项目公司所有债务；项目合作期满，项目公司依据合同约定向政府移交项目，要明确移交项目的过渡期、范围和标准、程序、质量保证及违约责任，做好移交资产的评估、性能测试及资金补偿，办妥法律过户和管理权移交手续。项目移交时，项目实施机构应组建项目移交工作组，根据项目合同约定与项目公司确认移交情形和补偿方式，制定资产评估和性能测试方案，代表政府收回项目合同约定的资产。项目移交完成后，财政部门应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、PPP模式应用等进行绩效评价，并公开评价结果。

  五、退出机制

  （一）PPP项目的退出条件。因不可抗力、合同主体违约或其它情形导致合同无法履行的，PPP项目可以终止退出。

  （二）PPP项目的退出流程。发生合作项目退出情况时，项目主管部门、项目实施机构会同财政部门制定退出方案，报同级政府批准，并做好临时接管工作，保证项目设施持续运行和公众利益不受侵害。项目违约方应承担合同规定的责任。项目主管部门和财政部门应依托各类产权和股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化和市场化的退出渠道。

  六、配套政策

  （一）特许经营。允许投资人通过公开竞争方式在城市供水、排水及污水处理、生活垃圾处置、出租汽车、公交线路、收费公路、公共停车场等领域获得经营权利。财政部门会同法制办、发展改革、住建、公用事业管理、物价、交通运输、城乡规划、国土、环保、水利等有关部门对项目实施机构提出的特许经营项目实施方案进行审查。经审查通过的，各部门根据职责分别出具书面审查意见。项目实施机构综合各部门书面审查意见，修改完善特许经营项目实施方案，报市政府审定。特许经营期根据行业特点、规模、经营方式、投资回报所需时间等因素确定，一般不低于10年，不超过30年。

  （二）价格调整。实行市场调节价的产品和服务，由项目法人自主定价，自负盈亏。实行政府定价或政府指导价的，按照补偿成本、合理收益、节约资源、优质优价、公平负担的原则进行定价。执行政府定价或政府指导价后无法收回成本和取得合理收益的，可按协议约定与政府进行经济结算。健全公共服务价格调整机制，完善政府价格决策听证制度，广泛听取社会资本、公众和有关部门意见，确保定价调价的科学性。及时披露项目运行过程中的成本变化、公共服务质量等信息，提高定价调价的透明度。

  （三）财政补贴。对项目收入不能覆盖成本和收益，但社会效益较好的PPP项目，各级财政部门可给予适当补贴，财政补贴要以项目运营绩效评价结果为依据，综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素合理确定。各级财政部门要从“补建设”向“补运营”逐步转变，探索建立动态补贴机制，将财政补贴等支出分类纳入同级政府预算，并在中长期财政规