国家税务总局关于改进和规范税务稽查工作的实施意见【全文废止】

国税发〔2001〕118号

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全文废止成文日期:2001-10-21

各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局：
1994年新税制实施以来，为了适应日趋激烈的偷骗税与反偷骗税斗争形势，各级税务机关根据深化税收征管改革的总体部署，积极探索，勇于实践，初步建立了以专业化管理和各环节分工制约为标志的新型稽查体系。以《税务稽查工作规程》为重点的各项制度的实施，促进了稽查执法的规范、公正和效率。但应当看到，现在的实际情况与改革的总体目标尚有一定差距。主要表现：第一，稽查工作思路不够清晰，稽查体制没有理顺，稽查职责不够分明，工作机制不够完善。第二，税务检查职责交叉重迭，缺乏统一性，多头重复检查，效率不高，增加了纳税人的负担。第三，对税务检查实施环节的监控不够严密，难以杜绝弄虚作假、查而不报、查多报少、避重就轻、徇私舞弊。第四，办案机构不健全，办案力量不足，办案队伍素质不高，办案装备技术落后，在很大程度上制约办案效率。
为了从根本上解决上述问题，保证稽查工作的健康发展，既要强化稽查的内部监督制约机制，又要疏通稽查的外部监督制约渠道，建立稽查运行机制的保障力量和纠编程序，确立稽查各个环节之间衔接紧密、分工明确、权责清晰、均衡协调的关系，保证稽查职能的充分发挥。为此，总局提出“十五”时期全国稽查工作的总体目标：以江泽民同志关于“三个代表”的重要思想为指导，认真贯彻国务院领导提出的“加强征管、堵塞漏洞、惩治腐败、清缴欠税”的治税方针，紧紧围绕税务工作中心，以公正与效率为主线，坚持“科技加管理”的方向，结合深化税收征管改革，扎实推进稽查体制改革和稽查制度创新，进一步增强稽查监督制约机制，加快稽查管理现代化步伐，努力造就一支高素质的稽查队伍，初步建立统一规范、协调高效的稽查体系。同时，进一步加大执法办案力度，打击遏制偷逃骗抗活动，整顿和维护税收秩序，为改革、发展、稳定大局作出新贡献。根据上述目标和《国家税务总局党组关于加强对税收执法权和行政管理权监督制约的决定》，现就改进和规范稽查工作提出以下实施意见：
一、树立正确的执法思想，促进稽查工作健康发展
1.各级税务机关要认清当前稽查执法面临的严峻形势，充分认识当前涉税违法犯罪活动的严重性和危害性以及与之斗争的紧迫性和艰巨性，进一步加强对稽查工作的领导，及时研究解决队伍建设、工作部署、案件查处、经济保障等带有全局意义的重大问题。
2.改革是当今时代的主旋律，稽查领域也要顺应潮流，锐意改革创新。稽查改革是税收征管改革的重要组成部分，是税务机关面临的一项重大课题和紧迫任务。推进稽查改革是一个探索、实践的过程，各级税务机关要高度重视稽查理论研究，注意参鉴国内外成功经验，立足于我国现实国情，坚持用科学的理论指导改革实践，保证稽查改革积极稳妥，循序渐进，避免盲目性和随意性。省级税务机关要充分发挥承上启下的最佳结合点优势，积极对稽查改革的指导思想、内容、方式、目标进行理性思考和调查论证，为全面推进这项改革提供现实依据。总局将组织力量起草论证《税务稽查条例(草案)》，争取尽快上报国务院审议通过，以进一步规范稽查执法行为，巩固税收征管改革成果。
3.通过税收征管改革合理确定稽查与征收、管理的分工关系，实现权利能力与责任能力的统一。稽查局除承担稽查管理职责处，其重要任务是调查处理税收违法案件，必须严格遵守《税收征收管理法》和《行政处罚法》规定的职权和程序，坚持实事求是，正确处理打击不法与保护合法、办案质量与办案数量的关系。要坚决排除地方、部门保护主义的干扰，严格执法，秉公办案。
二、改革稽查体制，理顺稽查职能
4.积极推进稽查体制改革，为稽查事业的发展注入新的活力。根据税收征管改革的总体部署，在市(地)、县(市)两级逐步实行一级稽查体制。在市(地)的全部城区、直辖市的区和县(市)的全域集中设立稽查局进行一级稽查；在大城市或城区较大、交通不便的城市，市稽查局可以适当设立少数分支机构或派出机构，以保证有限的稽查力量充分使用。具体实施形式，由省、自治区、直辖市税务局结合本地区实际进行确定。总局和省局都要选择一些地区进行试点，为全面推行统一稽查体制积累经验和提供依据。
5.根据总局关于加速税收征管信息化建设推进征管改革的工作意见提出的信息化和专业化的思路，按照权责一致和精简效能的原则，科学调整稽查机构，合理确定职责权限，从而理顺工作关系，优化人员结构，充实一线力量，明确岗位责任，增强执法效能。要建立健全稽查局与其他专业局的信息共享和协调制度。
6.总局稽查局和省、自治区、直辖市税务局稽查局以系统业务管理为主并具有直接办案职能；省以下税务局稽查局以实施稽查、办案为主并具有系统业务管理职能。各级稽查局必须严格依照总局印发的《税务稽查工作规程》确立的分工制约的原则，建立选案、检查、审理、执行机构。
7.稽查必须实行归口管理和统一计划。要认真贯彻国务院批准总局和国家经贸委、财政部、审计署等部门联合发布的《控制对企业进行经济检查的规定》和总局《关于实行税务检查计划制度的通知》，统筹安排，注重实效，保证质量，避免多头检查或不必要的重复检查。对纳税信誉一向良好的纳税人可以在一定时间内免予税务检查，最大限度地减轻纳税人的负担。
三、完善稽查工作机制，强化监督制约功能
8.建立高效、协调、规范的稽查指挥系统。争取在2003年底之前逐步形成上下一体、信息畅通、反应灵敏、指挥有力的稽查运行机制，健全查办跨地区大案要案的指挥协调、协助办案的稽查协作网络。对于一些重大案件的查处，上级税务机关要给予大力支持和具体指导，必要时可以直接查办或迅速派人参办或督办。对于跨地区重大的案件，上级税务机关可以统一部署或调遣力量进行查办。总局和省局要建立稽查骨干“人才库”，为充分发挥指挥协调能力、办理重大案件提供必要的组织保障。
9.发挥全国税务机关在查办税收违法案件中的整体优势，在各个领域广泛开展稽查协作。各地、各级税务机关之间要互通信息，密切合作。案件涉及其他地区的，有关地区税务机关要从大局出发，积极协助主办地区税务机关调查，收集证据；对函求协查的事项，要及时反馈结果。受托方与委托方对协查事项意见不一致的，及时报请共同的上级税务机关协调解决，不得片面强调困难不予合作，不得以任何借口敷衍应付或扯皮推诿。对不履行协助义务，阻挠、抵制查处或包庇、袒护不法分子的，要坚决依法追究有关人员的责任。要充分发挥“金税工程”中协查系统功能，搞好增值税专用发票的协查工作。总局将抓紧研究制定《税收违法案件协查办法》，对协查相关事项和责任作出明确规定。
10.积极拓展发现偷税、骗税等案件线索的途径，提高发现税收违法行为的能力。注意结合执法办案，研究当前涉税违法犯罪的特点和规律，针对增值税、个人所得税和出口退税等重点环节和薄弱环节进行严密监控和稽查，把税款流失减少到最低限度。
11.加强稽查案件的跟踪监控，办案的每一环节、每一层级都要纳入案件管理系统。要在稽查局确定案源管理机构，负责拟订稽查工作计划和选择稽查对象，并负责稽查案件的登记管理和跟踪监控。案源管理机构选择的稽查对象，检查机构初查认为需要立案调查的，报经稽查局长批准后进行。检查机构收集的事实证据和提出的定性处理意见，审理机构负责审查提出意见报稽查局领导决定。
12.实行重大税收违法案件集体讨论制度。稽查局查办的、达到规定标准的重大税收违法案件，一律提交主管税务局案件审理委员会审理；每年提交案件审理委员会审理的案件未达到总局规定比例的，应当调整标准。凡提交案件审理委员会审理的案件，一律以主管税务局的名义发出税务行政处罚告知书和作出税务处理(处罚)决定。
13.完善税务稽查案件复查制度。各级稽查局要认真执行总局印发的《税务稽查案件复查暂行办法》，有针对性地对下级稽查局查结案件的复查。各地税务局也要加强对所属稽查局查结的案件进行复查。复查重点要突出，复查比例要适度，任何复查都要纳入税务检查计划，最大限度地控制对纳税人的检查次数。复查内容主要包括：是否查深查透，税务处理(处罚)决定认定的事实是否清楚，证据是否确凿，适用依据是否正确，程序是否合法，内容是否适当，是否超越或滥用职权等。对复查发现的问题要及时纠正，并按规定对直接责任人员进行追究。
14.制订税收违法行为处罚具体标准。总局将组织各地调查论证，对税收违法行为进行分类，依照《税收征收管理法》规定相应的处罚标准，以防止滥用自由裁量权以及处罚畸轻畸重甚至不加处罚的问题。
15.实行大案要案的报告、督办、通报制度。各地税务机关必须严格执行总局印发的《大案要案报告制度(试行)》和《关于实行重大税收违法案件督办制度的通知》。总局还将抓紧制定重大税务稽查案情通报制度。上级税务机关发现下级税务机关的处理(处罚)决定确有错误或不当的，应当及时责令纠正，或直接予以撤销、变更。对隐瞒不报、压案不办、查处不力的，给予通报批评，并依法追究有关人员责任。
16.积极推行稽查业务公开制度。要认真贯彻总局印发的《税务稽查案件公告办法》，将案件处理结果进行公开，对具有较大社会影响、公众关注的重大案件要适时报道。要按照总局印发的《税务稽查业务公开制度(试行)》，进一步公开稽查执法的依据、职责、权限、程序，自觉地把稽查执法活动置于广大群众监督之下，真诚欢迎监督，自觉接受监督，将群众评议意见作为考核稽查局和稽查人员业绩的重要依据。争取建立税务稽查告知制度，实施稽查时将税务机关及其稽查人员的主要职权、被查人的法定权利义务等事项依法告知被查人，以促进公正执法、文明办案。对实施稽查中不履行告知义务而影响被查人合法权利行使的，要依照有关规定严肃处理，以保障和监督稽查人员依法行使职权，充分保护被查人的合法权利。
17.积极开展预防偷税、骗税工作。通过对偷税、骗税发案特点、规律和态势等定期进行分析，提出防范措施和对策，促进预防机制的建立与完善。各级税务局长要主动向同级党委、政府领导汇报，争取支持，将打击预防偷税、骗税工作纳入党委、政府反腐败综合治理的总体格局。要结合办案认真分析发案单位在管理方面存在的问题，及时提出整改建议，防范和减少违法犯罪。
18.加强策略研究，摸索稽查规律。重点针对偷税、骗税手段和违法者反调查活动的特点研究调查方法。要抓住典型，实行分类指导，提高解决疑难问题的能力。对稽查工作中的疑难、复杂问题要组织专题研究。上级税务机关对下级税务机关的请示要及时答复，帮助下级税务机关解决稽查工作中的实际困难。
19.高度重视稽查情报的战略意义，积极开展稽查情报工作。要依靠现代信息技术，严密监控涉税违法犯罪动向，注意涉税案件信息的收集和分析利用。要依靠群众力量和基层组织，建立协税护税网络，加强与公安、检察、审计、金融、海关、监察、工商等部门的联系和合作，争取尽快建立与有关部门联网的重要情报系统。要积极开展稽查情报工作的国际合作，按照我国缔结或参加的条约、协定以及总局印发的《税收情报交换管理规程(试行)》拓展合作领域，规范涉外税务互助和情报交换，扩大境外稽查情报来源，充分利用税收情报开展稽查工作。办理涉及香港、澳门地区的涉税案件，要严格按照规定同港、澳税务当局联系与合作。
四、明确稽查执法责任，实行错案责任追究
20.针对稽查业务容易出现问题的环节，完善规章制度，严格监督检查，及时纠正和解决存在的问题。要认真抓好《稽查工作规程》等基本制度的贯彻落实；对落实不到位或执行偏差的，坚决纠正，以保证稽查监督制约机制的顺利运行。
21.稽查四环节和主管领导都要确立工作责任制。责任到人，量化管理，做到职责清楚，目标具体，赏罚有据，既不能超越权限、滥用职权，又不能应为不为、玩忽职守。要适当确定主要量化指标，以保证稽查执法责任制落实到实处，力求结案率、处罚率、入库率较快增长，其他稽查质量指标也明显改善。
22.建立稽查错案责任追究制度。通过对稽查错案的纠正和对相关责任者的处分、惩罚，筑起把住办案质量关的最后一道防线。对各岗位责任人员的失职、渎职行为都要追究责任，特别是对领导擅断专行、弄权渎职、徇私舞弊更要严肃处理。对在选案、立案、检查、审理、决定、执行过程中，故意或重大过失违反法律、行政法规，损害纳税人合法权益和国家利益的，应当依法追究责任。对集体研究作出错误行为或共同违法乱纪，以及拒不执行上级决定的，要按其违法违纪情节、后果以及各自所处的地位和作用承担个人责任和领导责任。
五、规范执法行为，提高办案效率