国家税务总局关于进一步加强税收征管工作的若干意见

国税发[2004]108号

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各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局，扬州税务进修学院：
根据党中央、国务院关于加强税收征管工作的总体要求，为贯彻“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”的征管模式，完善征管体制，夯实征管基础，强化税源管理，优化纳税服务，实现科学化、精细化管理，提高税收征管的质量和效率，现就进一步加强税收征管工作提出以下意见，请结合本地实际情况，认真贯彻执行。
一、加强税款征收管理
（一）加强对纳税申报的审核
办税服务厅窗口工作人员在受理纳税申报时，要按照“一窗式”管理规程的要求，对各类纳税申报资料的完整性和基本数据逻辑进行必要的审核。在审核增值税申报资料时，要认真比对防伪税控磁卡记录销售额与申报的专用发票销售额、防伪认证数与申报专用发票抵扣数，比对运输发票、废旧物资发票、海关代征凭证以及农副产品收购票抵扣清单（磁盘）汇总额与申报表对应抵扣额，其他发票填开额与申报销售额等。受理运输企业营业税申报，要比对申报的税额与发票清单（磁盘）汇总额。发现申报差错要及时处理，辅导纳税人纠正一般性错误，不断提高纳税申报的真实性和准确性。税源管理部门要根据纳税人户籍资料以及各类相关指标，对纳税申报真实性做进一步审核评估，及时发现问题，采取措施，堵塞管理漏洞。
（二）严格欠税管理
税款征期过后，要及时将纳税人欠缴税款情况提交税源管理部门催缴，最大限度地减少新欠税款的形成。要加强延期申报管理，严格执行滞纳金制度，任何单位和个人不得违法豁免滞纳金。对历史形成的欠税，要严格执行有关规定，不得采取任何变通办法擅自减免欠缴税款。纳税人确有困难申请缓缴税款的，要严格执行征管法及其实施细则有关规定，不得越权审批缓缴税款，不得擅自放宽期限。
各级税务机关要把清理欠税作为目标管理和质量考核的重要内容，定期检查欠税管理制度执行情况，落实责任追究制度，制定和完善欠税公告制度，定期进行欠税公告。
（三）强化出口退税管理
落实出口退税机制改革措施，切实做好利用增值税专用发票电子信息和海关出口电子信息审核出口退税工作，不断改进“免、抵、退”税管理，提高出口退税管理水平。在加强管理的同时，合理简化手续，加快出口退税审批进度，及时准确地进行免抵税调库。
二、强化税源管理
（一）坚持属地管理原则，实施分类管理
税源管理工作主要由基层税务机关所属的税务分局、税务所以及内设的税源管理科（股）负责。要坚持属地管理的原则，根据行政区划和税源规模与分布，对所辖税源实施分类管理。分类管理的方法和标准可由各地税务机关根据纳税人实际情况以及税源管理的需要自行确定。一般可以按照纳税人所在区域，结合纳税人规模、性质和行业特点实行划片管理。
（二）建立健全税收管理员制度
税源管理工作必须落实到人，实行税收管理员责任制。税收管理员（简称专管员、片管员）是基层税务机关分片（业）管理税源的工作人员，隶属于税源管理部门。其主要工作职责包括：税收政策宣传送达、纳税咨询辅导；掌握所辖税源户籍变动情况；调查核实管户生产经营、财务核算情况；核实管户申报纳税情况；进行税款催报催缴；开展对所管企业的纳税评估及其税务约谈；提出一般性涉税违章行为纠正处理意见；协助进行发票管理等。
税收管理员原则上不直接从事税款征收、税务稽查和违章处罚工作。特殊情况，如交通不便的地区和集贸市场的零散税收，可制定相应管理制度，由税收管理员直接征收税款。
税源管理重要事项由部门集体研究。税收管理员下户执行各项税源管理事务时，要提出报告，按计划和规定程序进行，并接受行政执法和行政监察的监督。所获税源信息要记录归档，实行共享。税收管理员实行两年定期轮换制度。各级税务机关要制定税收管理员工作规范，加强对税收管理员的管理、监督和考核。
要选拔业务骨干充实税收管理员队伍，并加强对税收管理员的培训，注重提高税收管理员的财务会计水平和数据分析能力，通过能级管理等激励机制，鼓励其增长才干，积累经验，成为税源管理方面的专门人才。
（三）严格税务登记制度，加强户籍管理
户籍管理不但要严格税务登记管理制度，全面掌握所辖纳税人税务登记的各项登记事项，加强登记环节的管理，还要及时了解和掌握与户籍管理相关的各类动态情况。包括：纳税人生产经营及其财务核算情况；各税种的核定及其有关资格认定、各类征收方式核定、多元化申报和缴款方式的核准情况；各税种的申报纳税、税款滞纳及其补缴情况；税务检查及其处理、享受减免税政策及其执行情况；纳税人发票领购资格、品种、数量情况；纳税户关、停、并、转、歇业以及委托税务代理情况等。要及时归纳、整理和分析户籍管理的各类信息，从中发现问题，解决问题，强化和细化管理。要健全户籍管理档案，并通过信息化实现纳税人户籍资料的“一户式”存储管理。
要充分发挥税收管理员在户籍管理中的重要作用。税收管理员要通过所掌握的户籍管理信息对管户进行实地核查，核实登记事项的真实性。要有计划地对辖区进行巡察，及时发现未办理税务登记户，防止漏征漏管。税源管理部门要对税收管理员巡查面、巡查次数等指标定期进行考核。
（四）加强税源分析
各级税务机关及其税源管理部门都要建立健全税源管理统计分析制度，定期采集和分析税源管理数据，建立税源管理数据指标体系和税源分析的数学模型，针对所辖税源变化趋势，按照地区、行业、企业、税种、时限等对所辖税源实施结构分析监控。
上级税务机关主要侧重税源总量和税负变化的宏观分析与监控。要把握税收与经济的对应规律，预测税收收入能力；分析宏观税负、行业税负及其变化规律，并作地区间比较；定期发布税负情况，提出税负预警指标。同时，为基层税务机关提供税源分析手段、方法和指标，指导基层税务机关制定税源管理制度和方案，开展税源分析，并据此指导纳税评估工作。
基层税务机关负责本辖区内的税源分析监控和税源管理业务的具体组织与实施，侧重对影响本地区行业税负的关键指标及其增减变化的分析监控，并制定税源分析的具体标准和方法；组织指导税源管理部门和税收管理员开展以纳税评估为主要内容的税源管理工作。
（五）加强税源动态监控
税源管理部门要加强对辖区内纳税人的生产经营、财务核算、申报纳税、代扣代缴、综合经济指标、行业税负以及税务检查处理等各类动态情况的分析监控。及时对照上级税务机关发布同行业税负及其预警标准，比较各部门上报统计部门的指标，结合各级协税护税、部门配合等各类相关统计分析信息，运用信息化手段进行综合分析和税源的动态监控和精细管理。
税收管理员要定期到纳税人生产经营场所实地了解情况，掌握其产品、原料、库存、能耗、物耗等生产经营基本状况和销售、成本、价格、增加值利润等财务情况，及时取得动态监控数据，找出影响税负变化的主要因素。通过对纳税人当期涉税指标与历史指标的纵向比对、同行业纳税人涉税指标的横向比对、实物库存及流转情况与账面记录情况的账实比对，分析税负变化趋势，实现动态监控。
（六）全面开展纳税评估
各级税务机关要根据税收法律法规、税源宏观数据、税负变化信息和纳税人户籍资料，结合企业生产经营状况及行业指标的横向分析和历史指标的纵向分析，利用信息化数据集中和“一户式”信息管理的优势，对纳税人纳税申报的真实性和准确性做出定性和定量的判断，进行全面系统的纳税评估。
对纳税评估发现的一般性问题，如计算填写、政策理解等非主观性质差错，可由税务机关约谈纳税人。通过约谈进行必要的提示与辅导，引导纳税人自行纠正差错，在申报纳税期限内的，根据税法有关规定免予处罚；超过申报纳税期限的，加收滞纳金。有条件的地方可以设立税务约谈室。
对纳税评估发现需要进一步核实的问题，可下户做调查核实。调查核实的过程和结果要进行记录，并纳入“一户式”纳税信息资料管理系统。
经纳税评估、约谈辅导和调查核实所确定的问题，包括催报催缴、补正申报、补缴税款、调整账目、限期改正、加收滞纳金等，按照有关规定处理。涉及处罚的，按照征管法及其实施细则有关规定进行处罚；涉嫌“偷逃骗抗”等税收违法行为需要立案的，要及时移交税务稽查部门查处。
要制定纳税评估工作规范，建立纳税评估指标体系，落实纳税评估工作职责，并将纳税评估纳入行政执法责任制和过错追究制进行考核。
（七）大力推行税控装置，加强发票管理
要认真贯彻国家税务总局、财政部、信息产业部、国家质量监督检验检疫总局关于推行税控装置的一系列要求，积极稳妥地推行税控收款机等税控装置。严格执行税控装置使用规定，督促检查使用税控装置的纳税人如实录入经营数据和开具税控发票；主管税务机关要利用税控装置记录数据计核应征税额，分析纳税状况，不断提高税款征收质量。要严把税控初始化关，按照总局有关规定对用户使用的税控收款机进行税控初始化。要严把申报审核关，按照“一窗式”管理的原理，加强对使用税控收款机的纳税人申报资料的审核。受理纳税申报岗位不仅要对纳税申报表及相关资料进行逻辑审核，而且要对纳税申报表填报的经营收入数据与纳税人用户卡记录的开票金额进行比对。纳税申报的经营收入大于或者等于用户卡记录的开票金额，方可开票征税和清零解锁；纳税申报的经营收入小于用户卡记录的开票金额，要即时要求纳税人纠错补正，不能即时补正的，要求纳税人说明原因，同时移送税源管理部门约谈、核查。要严把发票发售“验旧售新”关，在税控收款机清零解锁后，才允许其重新启用税控收款机开票，并发售新的空白发票。对不按规定使用税控装置、不据实申报纳税的，要依法予以处罚并核定其应纳税额。
要加强发票管理，运用“以票控税”管理手段，强化税源监管。要督促企业落实逐笔开具发票制度，强化发票“验旧购新”管理，落实发票限额限量供应措施。要坚持有奖发票制度，认真依法落实发票违章举报制度，充分发挥发票控管税源作用。
三、加大税务稽查力度
（一）充分发挥税务稽查的重要作用
加大稽查工作力度，严厉查处涉税违法案件，震慑和惩处涉税犯罪。重点查处伪造、倒卖、虚开增值税专用发票，利用作假账、多套账或账外经营手段偷逃税款，伪造海关代征进口增值税专用缴款书、运输发票、废旧物资普通发票和农产品收购发票等骗抵税款以及骗取出口退税等违法案件。对跨地区的大案要案，上级机关要直接指挥和组织协调，有关地区要积极协助主办部门调查取证。要切实做好税收专项检查统一组织工作，深入开展各项专项检查。
（二）建立健全稽查执法办案责任制
要建立健全首查责任制，增强责任意识，提高检查、办案的能力和水平，加快办案速度。要全面推行案件复查制度，对检查案件要确定一定比例定期进行复查。要坚持重大案件集体审理制度，要规范和加强对重大案件的审理工作。对税收违法行为涉嫌犯罪的案件，税务机关除依法进行行政处理（处罚）外，要严格执行国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》及相关法律、行政法规，及时移送公安机关处理，对徇私舞弊不依法移送的，必须依法追究责任。对收缴的税款、滞纳金、罚款等涉税款项，要严格按照规定缴入国库，违者要严肃处理。
（三）加强案例分析，查找管理漏洞
加强税务稽查的案例分析，及时掌握涉税案件的发生、分布特点，作案手段和发展动向，有针对性地采取措施，防范、打击涉税违法活动。对查处的案件，要进行认真剖析，通过案例分析，发现税收征管的薄弱环节，制定并采取整改措施，堵塞税收征管漏洞，充分发挥税务稽查对税款征收和税源管理的监督与促进作用。
（四）明确划分日常税务检查与税务稽查的职责
日常税务检查与税务稽查的职责范围要按照《国家税务总局关于进一步加强税收征管基础工作若干问题的意见》（国税发〔2003〕124号）规定的三条原则划分。各级税务机关要根据各地实际情况，制定具体管理办法，从税务检查的对象、范围、性质、时间等方面划清日常税务检查与税务稽查的业务边界。
为保持税务稽查选案、检查、审理和执行各环节的完整性，税务稽查案源主要从以下几个方面确定：举报案件；日常管理过程中发现有偷、逃、骗税等税收违法行为嫌疑、需要移送稽查的案件；上级交办的案件；稽查局按规定采取计算机选取或人工随机抽样等办法选取并与税源管理部门协调后确定的案件；外单位（包括国际情报交换）转办的案件等。
为保证税务稽查人员集中精力查处案件，以及征收、管理部门及时了解发票交叉稽核情况和有利于管理，增值税专用发票、运输发票、海关代征进口增值税专用缴款书、废旧物资普通发票和农产品收购发票以及税务机关为小规模纳税人代开增值税专用发票等经稽核系统筛选出的异常票，由协查系统转征收、管理部门进行审核，区分不同情况处理。属于采集、填写、打印、传输等一般技术性错误，无需立案查处的，由征收、管理部门进行处理；确有偷逃骗税以及虚开等嫌疑的，移送稽查部门查处。
（五）规范税务检查行为
税务人员进行税务检查，要严格执行税务检查程序，按照征管法及其实施细则的规定，出示税务检查通知书和税务检查证件。为避免多头重复检查，要严格控制检查次数和检查时间，制定统一的检查计划。各级税务机关要建立日常税务检查和税务稽查的协调机制，已经被税务稽查部门立案查处的，税源管理部门不再进行日常税务检查。
四、优化纳税服务
（一）规范面向纳税人的办税服务业务
凡属纳税人需要到税务机关办理的各项办税业务，统一归并到办税服务厅办理，由办税服务厅实行“一站式”服务。按照当地政府要求，需要统一到政府政务大厅（中心）办理的税务登记事项，可根据需要先行在政府办证场所办理。对纳税人提交的各项事务，属于同类性质的要尽可能在一个窗口办结；不能即时办结的，要由办税服务厅统一受理和转办，并向纳税人承诺办结时限，以方便纳税人，体现优化服务。
根据征期与非征期工作量的不同，统筹安排办税服务厅各类窗口的办税业务。要按照“一户式”管理要求，及时综合、加工、分析、整理和维护即时采集的各类管理服务信息。要经常听取纳税人对办税服务工作的意见和建议，改进工作、提高效率。
（二）合理设置办税服务窗口
要将“一窗式”管理理念应用于各类办税事务。按照征管业务流程和管理效率的要求，办税服务厅一般可设立申报纳税、发票管理、综合服务三类窗口，规模较小、纳税人较少的也可简并为一或两类窗口。办税窗口设置的类型和数量，各地税务机关可按照上述原则根据实际情况自行确定。
要建立办税服务厅各窗口之间业务联系和监督制约机制，充分应用信息技术和纳税人纳税资料“一户式”存储方式，形成窗口之间业务联系和监控关系，各个窗口采集的数据信息要实现通用共享。
（三）加强办税服务厅与各有关管理部门工作衔接
要建立办税服务厅（以下简称前台）与其他有关业务管理部门（以下简称后台）的业务联系制度，明确各类办理事项的时限和流程，确定前后台间各个环节的分工和责任，建立健全岗责考核体系。前台要将征收信息及时提供后台管理部门使用，后台管理部门负责及时维护纳税人基本信息并为前台提供支持。前后台之间数据要实现即时共享。要积极创造条件，探索通过征管信息系统对业务运转过程实施动态监控和自动考核。
（四）优化服务方式，提高服务水平
要在进一步巩固和完善纳税人自行上门申报、缴纳税款方式的基础上，积极推行邮寄申报、数据电文申报、现金缴款、支票缴款、银行代收、委托代扣等多元化申报缴款方式。推行多元化申报缴款方式要本着依法、自愿原则，以方便征纳双方、降低征纳成本为目的，确保税款申报解缴及时、足额入库。避免不切实际地追求形式，造成纳税人和基层税务机关额外负担。对实行定期定额缴纳税款的纳税人，可以实行简易申报、简并征期等申报纳税方式。