成都市人民政府办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见

成办规〔2023〕11号

各区（市）县政府（管委会），市政府有关部门，有关单位：  
为贯彻落实《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》 （ 国办发〔2019〕34号）和《四川省人民政府办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》（川办发〔2020〕41号）精神，推动我市土地二级市场建设，盘活存量低效用地、促进土地节约集约利用，为全市经济社会高质量发展提供用地保障，经市政府同意，结合我市实际，提出以下实施意见。  
 一、总体要求   
（一）指导思想。以提高存量土地资源配置效率为目标,以促进土地要素顺畅流通为重点，围绕“完善交易规则、搭建交易平台、健全服务体系、加强监测监管”，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用，着力打造“政府引导、市场配置、规则完善、权益保障、秩序规范、活力激发、模式创新、便捷高效”的土地二级市场。  
（二）适用范围。土地二级市场的交易对象是国有建设用地使用权，重点针对土地交易以及土地连同地上建筑物、其他附着物等整宗地转让、分割转让、合并转让的情况。国有建设用地使用权交易应当遵守《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国土地管理法》等法律法规规定。涉及到房地产交易的，同时应当遵守《中华人民共和国城市房地产管理法》《城市房地产开发经营管理条例》等法律法规规定。已经依法入市的农村集体经营性建设用地使用权转让、出租、抵押可参照本实施意见执行。 
 二、主要任务  
（一）完善转让规则  
1.明晰划拨土地转让条件。以划拨方式取得的建设用地使用权转让，需报经有批准权限的人民政府同意。土地用途符合《划拨用地目录》的，可不补缴土地出让价款，保留划拨方式，按转移登记办理；不符合《划拨用地目录》的，在符合规划的前提下，由受让方依法依规补缴土地出让价款。政府机构、事业单位和国有独资企业之间划转国有建设用地使用权，划转后符合《划拨用地目录》保留划拨方式使用的，划入方持相关土地资产划转批准文件等，可直接办理国有建设用地使用权转移登记手续。  
 2.规范出让土地转让。以出让方式取得的建设用地使用权转让，在符合法律法规规定、出让合同和履约协议等相关约定的前提下，可以依照本实施意见进行转让；原出让合同和履约协议等相关约定对转让条件另有约定的，从其约定。以作价出资（入股）方式取得的建设用地使用权转让，参照出让方式取得的建设用地使用权转让有关规定；转让后，可保留为作价出资（入股）方式，也可直接变更为出让方式。因国有建设用地使用权人原因造成闲置的，土地不得办理建设用地使用权转让、出租、抵押和变更登记。   
转让中涉及原土地与房屋产权证书记载用途不一致的，原则上应依据国土空间规划统一用途，在完善相关手续后予以办理不动产登记；确实无法统一的，在办理不动产登记时，可按照原证书登记用途分别注明，但未经批准不得改变已批准用途。   
探索实行预告登记转让制度，按照“先投入后转让”原则，以出让方式取得的建设用地使用权，对未完成开发投资总额百分之二十五的，在交易双方签订国有建设用地使用权转让合同后，允许依法办理预告登记，待开发投资达到转让条件时，再办理不动产转移登记手续。预告登记权利人可以凭不动产预告登记证明及其他必要材料向发展改革、规划和自然资源、生态环境等部门申请办理建设项目相关手续。债权消灭或者自能够进行不动产登记之日起三个月内未申请登记的，预告登记失效。   
3.规范土地分割转让。宗地分割转让应有利于土地开发利用。拟分割的宗地应当权属清晰，且已依法办理不动产登记。分割后的地块应具备独立分宗条件，符合规划、设计、建设、施工以及安全等要求，不影响生产、经营和使用功能，分割后分别签订土地出让合同，明确规划设计条件。宗地分割转让应以保障相关权利人合法权益为前提，拟分割宗地已预售或存在多个权利主体的，应取得相关权利人同意，不得损害权利人合法权益。鼓励妥善处理原项目协议约定的权利义务后，通过分割转让方式，盘活低效工业用地。工业用地内的行政办公楼、生活服务设施、配套设施等不得单独分割转让。  
4.规范土地合并转让。宗地合并转让应有利于土地开发利用。拟合并的宗地应当权属清晰、用途一致，且已依法办理不动产登记。合并后的宗地应具备独立宗地条件，符合规划、设计、建设、施工以及安全等要求，合并后签订土地出让合同，明确规划设计条件。宗地合并转让应以保障相关权利人合法权益为前提，涉及多个权利主体的，应取得相关权利人同意，不得损害权利人合法权益。宗地合并时，合并前使用权类型为划拨且合并后宗地用途符合《划拨用地目录》的，土地使用权人可选择保留划拨方式。使用权类型包含划拨、出让、作价出资（入股）等多种类型的，原则上统一办理为出让。在不超过宗地合并后土地用途法定最高年限的前提下，根据土地使用权人意愿，可按照合并前任一宗地的终止日期修正土地出让年限，涉及增加土地出让年限的须缴纳土地出让价款；除工业用地外，也可以申请续期至法定最高出让年限。  
 （二）健全出租制度。以出让、租赁、作价出资（入股）等有偿方式取得的建设用地使用权出租或转租的，不得违反法律法规和有偿使用合同的相关约定。以划拨方式取得的建设用地使用权及其地上建筑物、构筑物出租的，应按照有关规定上缴租金中所含土地收益，纳入土地出让收入管理。宗地长期出租，或部分用于出租且可分割的，应依法补办出让、租赁等有偿使用手续。建立划拨建设用地使用权出租收益年度申报制度。出租人依法申报并缴纳相关收益的，不再另行单独办理划拨建设用地使用权出租的批准手续。各区（市）县政府、市政府相关部门要加快制定划拨建设用地使用权出租收益缴纳标准及管理办法，规范申报缴纳工作。  
（三）规范抵押机制  
 1.明确抵押条件。以划拨方式取得的建设用地使用权可以依法依规设定抵押权，市、区（市）县不动产登记机构依法办理抵押登记，划拨土地抵押权实现时应优先缴纳土地出让收入。以出让、作价出资（入股）方式取得的建设用地使用权可以设定抵押权。以租赁方式取得的建设用地使用权，承租人在按规定支付土地租金并完成开发建设后，根据租赁合同约定，其地上建筑物、其他附着物连同土地可以依法一并抵押，抵押期限不得超过租赁期限。以先租后让方式取得的建设用地使用权抵押，根据合同约定办理。  
 2.保障抵押权能。自然人、企业均可作为抵押权人申请以建设用地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权办理不动产抵押，涉及企业之间债权债务关系的须符合法律法规以及最高人民法院相关司法解释的规定和合同约定。允许营利性的养老、教育、医疗卫生等社会领域企业以有偿取得的建设用地使用权、设施等财产进行抵押融资，所获融资专项用于原抵押人自身发展，不得挪作他用。各区（市）县要完善抵押权实现后保障原有经营活动持续稳定的配套措施，确保土地用途不改变、利益相关人权益不受损。不动产登记机构和金融机构要探索建立建设用地使用权抵押风险提示机制和抵押资金监管机制，防控市场风险。  
 （四）健全市场体系  
 1.推行“交易+登记”一体化服务。充分利用现有的交易和不动产登记机构、平台，依托全国土地二级市场交易服务平台，主动发布公示地价、成交价、交易规则等信息，提供法律、政策咨询等服务，引导交易双方通过土地二级市场交易平台等渠道发布和获取市场信息并公开交易。探索实行交易备案、线上交易资金第三方账户托管模式。建立部门联动、信息共享、限时办结机制，整合汇集交易、登记、税务、金融等相关部门或机构的办事窗口，优化交易申请、审批、价款缴纳、税费缴纳、登记等流程，实现“交易+登记”一体化的“一窗受理、一网通办、一站办结”服务。  
 2.依托全国土地二级市场交易服务平台开展土地二级市场交易。按照自然资源部相关标准规范，以统一平台、共建共治共享为目标，坚持“统筹规划、统一标准、分步实施、互联互通”原则，依托全国土地二级市场交易服务平台，汇集土地二级市场交易信息，完善交易配套设施和服务功能，提供土地二级市场信息发布、交易服务、合同签订以及交易受理、审核、监管等功能。  
 3.规范交易流程。建立“信息发布—达成意向—签订合同—交易监管”的交易流程，完善交易申请、受理、审核、信息发布、交易合同签订、交易事务办理、价款和税费缴纳等交易程序。交易双方可自行协商交易，也可委托土地二级市场交易平台公开交易。其中涉及以划拨方式取得的建设用地使用权转让，应纳入土地二级市场交易平台公开交易。建立交易事中事后监管机制，对违反有关法律法规或不符合出让合同、履约协议约定的，不予办理相关手续。  
 4.加强监测监管。建立健全土地二级市场动态监测监管制度，加强数据统计分析，强化土地一、二级市场联动，加强土地投放总量、结构、时序等的衔接，适时运用财税、金融等手段，加强对土地市场的整体调控，维护市场平稳运行。完善公示地价体系，定期发布标定地价，建立土地二级市场的价格形成、监测、指导、监督机制。  
 5.强化信用管理。建立健全信用承诺制度，落实土地市场信用评价规则和约束措施，将有偿使用合同或划拨决定书履约、划拨建设用地使用权人出租收益年度申报等情况纳入信用管理，加强对交易主体和中介服务机构从业人员的信用监管。对失信主体要记入信用档案，失信信息归集推送至省社会信用信息平台，通过国家企业信用信息公示系统（四川）对外公示；同时将失信信息推送至成都市公共信用信息系统，依法依规通过信用中国（四川成都）对外公示。加强各部门失信信息共享，对严重失信责任主体依法实施联合惩戒，推进土地市场信用体系共建共治共享。  
 6.完善司法衔接和部门协同机制。加强涉地司法处置工作衔接，建立完善信息共享协同和处置会商机制。涉及建设用地使用权转移的案件，规划和自然资源主管部门要积极主动协助司法机关做好相关工作。法院生效裁判涉及土地使用权转移的案件，规划和自然资源主管部门认为与现行土地管理等相关法律法规不一致的，应当向法院出具书面建议意见书，如法院仍要求执行生效裁判的，按法院的生效裁判执行。加强涉地资产处置工作衔接，政府有关部门（单位）在处置国有资产时涉及划拨建设用地使用权转移的，应征求规划和自然资源主管部门意见，并将宗地有关情况如实告知当事人。建设用地使用权转让涉及国有资产的，除按照本实施意见执行外，还应当遵守国有资产相关法律法规规定。加强建设用地使用权与房地产交易管理的衔接，规划和自然资源主管部门与住建主管部门应就建设用地使用权和房地产的转让、出租、抵押等建立信息互联共享机制。  
 三、保障机制  
 （一）加强组织领导。各区（市）县要充分认识建设和完善土地二级市场的重要性，加强规划和自然资源、财政、住建、国资、税务、市场监管、金融等部门联动，明确任务分工，压实工作责任，有序推进土地二级市场建设。 
 （二）完善配套措施。各区（市）县要结合本地区实际，加强政策研究，细化完善国有建设用地使用权转让、出租、抵押的配套措施和操作细则，激发用地权利主体入市交易的积极性，盘活利用存量土地，促进土地节约集约利用。市规划和自然资源局负责制定《成都市国有建设用地使用权转让管理办法》等规范性文件。  
（三）注重宣传引导。加大对土地二级市场相关政策的宣传力度，及时总结推广各地典型经验和创新做法，扩大土地二级市场影响力、吸引力，调动市场主体参与积极性。合理引导市场预期，及时回应公众关切，营造良好舆论氛围，提升市场主体和全社会依法依规、节约集约用地的意识。  
（四）严格责任追究。各区（市）县及有关单位要严格执行土地二级市场相关规定，坚决打击弄虚作假、损害土地使用权人利益、违反相关规定破坏土地市场秩序的行为，严防各种腐败行为，严格实行责任追究，确保土地二级市场规范有序。 
 本意见自2024年1月18日起施行，有效期至2025年6月30日,由市规划和自然资源局负责具体解释工作。  



成都市人民政府办公厅

2023年12月15日       

  一、制定目的
为贯彻落实《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》 （