国务院反垄断委员会横向垄断协议案件宽大制度适用指南

（2019年1月4日国务院反垄断委员会印发）

 

第一条  指南的目的和依据

根据《中华人民共和国反垄断法》（下称《反垄断法》）第四十六条第二款规定，经营者主动向国务院反垄断执法机构（下称执法机构）报告达成垄断协议的有关情况并提供重要证据，执法机构可以酌情减轻或者免除对该经营者的处罚（下称宽大制度）。为指导在横向垄断协议案件中适用上述规定，提高执法机构工作的透明度，便于经营者申请宽大，根据《反垄断法》，制定本指南。

第二条  宽大制度的意义

横向垄断协议通常具有严重排除、限制竞争的效果，同时具有高度隐秘性，且经营者之间相对稳定，如果相关经营者能够主动配合，将极大降低执法机构发现横向垄断协议并展开调查的难度。因此，执法机构认为，对于愿意主动报告横向垄断协议并提供重要证据，同时停止涉嫌违法行为并配合执法机构调查的经营者，执法机构相应地对其减轻或者免除处罚，有助于提高执法机构发现并查处垄断协议行为的效率，节约行政执法成本，维护消费者的利益。同时，执法机构也认为，给予经营者宽大的额度应当与经营者协助执法机构查处横向垄断协议案件的贡献程度相匹配。

第三条  指南的适用范围

本指南仅适用于横向垄断协议案件。

横向垄断协议是指《反垄断法》第十三条第一款所规定的具有竞争关系的经营者达成的垄断协议。本指南下文中所指的垄断协议均指横向垄断协议。

第四条  经营者申请宽大的时间

参与垄断协议的经营者可以在执法机构立案前或者依据《反垄断法》启动调查程序前，也可以在执法机构立案后或者依据《反垄断法》启动调查程序后、作出行政处罚事先告知前，向执法机构申请宽大。

第五条  经营者与执法机构的事先沟通

执法机构鼓励经营者尽可能早地报告垄断协议有关情况。经营者申请宽大前，可以匿名或者实名通过口头或者书面方式与执法机构进行沟通。

第六条  经营者申请免除处罚应提交的材料

第一个向执法机构提交垄断协议有关情况的报告及重要证据的经营者，可以申请免除处罚。

报告应当明确承认经营者从事了涉嫌违反《反垄断法》的垄断协议行为，详细说明达成和实施垄断协议的具体情况。报告需要包括以下信息：（一）垄断协议的参与者基本信息（包括但不限于名称、地址、联系方式及参与代表等）；（二）垄断协议的情况（包括但不限于联络的时间、地点、内容以及具体参与人员）；（三）垄断协议主要内容（包括但不限于涉及的商品或者服务、价格、数量等）及经营者达成和实施垄断协议情况；（四）影响的地域范围和市场规模；（五）实施垄断协议的持续时间；（六）证据材料的说明；（七）是否向其他境外执法机构申请宽大；（八）其他有关文件、材料。

经营者提供的重要证据是指：（一）执法机构尚未掌握案件线索或者证据的，足以使执法机构立案或者依据《反垄断法》启动调查程序的证据；（二）执法机构立案后或者依据《反垄断法》启动调查程序后，经营者提供的证据是执法机构尚未掌握的，并且能够认定构成《反垄断法》第十三条规定的垄断协议的。

第七条  经营者申请免除处罚的登记

第一个申请免除处罚的经营者向执法机构提交本指南第六条关于垄断协议的报告及重要证据的，执法机构向经营者出具书面回执，明确收到的时间及材料清单。

第一个申请免除处罚的经营者向执法机构提交的报告不符合本指南第六条第二款要求的，执法机构将不出具书面回执。

第一个申请免除处罚的经营者向执法机构提交的报告符合本指南第六条第二款要求，但未提供证据或者证据不全的，执法机构可以进行登记，将出具本条第一款的书面回执，并要求经营者在规定的期限内补充相关证据。该期限一般最长不超过30日，特殊情况下可以延长至60日。如果经营者在执法机构要求的期限内补充提交相关证据，执法机构将以其收到报告的时间为申请宽大时间；经营者未在期限内按要求补充提交相关证据的，执法机构将取消其登记资格。

第一个申请免除处罚的经营者被取消登记资格后，在没有其他经营者申请宽大情况下，仍然可以完善相关证据，按照本条第一款规定向执法机构申请免除处罚；若其再次申请免除处罚前，已有其他经营者申请宽大的，被取消登记资格的经营者可以申请减轻处罚。

除前款规定的情形外，申请免除处罚的经营者被取消登记资格的，第一个已申请减轻处罚的经营者自动调整为免除处罚的申请者。

第八条  经营者申请减轻处罚应提交的证据

第一个之后提交垄断协议有关情况的报告及重要证据的经营者，可以向执法机构申请减轻处罚。执法机构向经营者出具书面回执，明确收到的时间及材料清单。

报告需要包括垄断协议的参与者、涉及的产品或者服务、达成和实施的时间、地域等。

经营者提供的重要证据，是执法机构尚未掌握的，并对最终认定垄断协议行为具有显著证明效力的证据，包括：（一）在垄断协议的达成方式和实施行为方面具有更大证明力或者补充证明价值的证据；（二）在垄断协议的内容、达成和实施的时间、涉及的产品或者服务范畴、参与成员等方面具有补充证明价值的证据；（三）其他能够证明和固定垄断协议证明力的证据。

第九条  经营者申请宽大的形式

经营者申请宽大的报告可以是口头或者书面形式。以口头形式报告的，将在执法机构办公场所进行录音、书面记录并由经营者授权的报告人签名确认；书面形式包括通过电子邮件、传真或者书面纸质材料等，但经营者需要签名、盖章或者以其他方式确认。

第十条  经营者获得宽大需要满足的其他条件

经营者申请宽大应按照本指南要求提交报告、证据，并且全部满足下列条件，可以获得宽大：

（一）申请宽大后立即停止涉嫌违法行为，但执法机构为保证调查工作顺利进行而要求经营者继续实施上述行为的情况除外。经营者已经向境外执法机构申请宽大，并被要求继续实施上述行为的，应当向执法机构报告；

（二）迅速、持续、全面、真诚地配合执法机构的调查工作；

（三）妥善保存并提供证据和信息，不得隐匿、销毁、转移证据或者提供虚假材料、信息；

（四）未经执法机构同意不得对外披露向执法机构申请宽大的情况；

（五）不得有其他影响反垄断执法调查的行为。

经营者组织、胁迫其他经营者参与达成、实施垄断协议或者妨碍其他经营者停止该违法行为的，执法机构不对其免除处罚，但可以相应给予减轻处罚。

第十一条  经营者申请宽大顺位的确定

执法机构按照经营者申请宽大的时间先后为经营者排序，确定经营者申请宽大的顺位。

经营者未履行本指南第十条第一款所列义务的，执法机构将取消其顺位。申请免除处罚的经营者顺位被取消的，不得递补；申请减轻处罚的经营者顺位被取消后，其后顺位的经营者可以依次向前递补。

第十二条  执法机构的审理审查

执法机构调查认定垄断协议行为成立的，将根据经营者违法行为的情节轻重确定对经营者的处罚金额，并根据经营者申请宽大的顺位及本指南第十条情形作出是否给予经营者宽大以及处罚减免幅度。

一般情况下，执法机构在同一垄断协议案件中最多给予三个经营者宽大。如果案件重大复杂、涉及经营者众多，并且申请宽大的经营者确实提供了不同的重要证据，执法机构可以考虑给予更多的经营者宽大。

执法机构不予宽大的，不以经营者提交的材料作为认定经营者从事垄断协议行为的证据。

第十三条  执法机构免除、减轻经营者的罚款

对于第一顺位的经营者，执法机构可以对经营者免除全部罚款或者按照不低于80%的幅度减轻罚款。在执法机构立案前或者依据《反垄断法》启动调查程序前申请宽大并确定为第一顺位的经营者，执法机构将免除全部罚款，存在本指南第十条第二款情形的除外。

对于第二顺位的经营者，执法机构可以按照30%至50%的幅度减轻罚款；对于第三顺位的经营者，可以按照20%至30%的幅度减轻罚款；对于后序顺位的经营者，可以按照不高于20%的幅度减轻罚款。

本指南所称罚款是指，将申请罚款减免以外的所有情节综合考虑后确定对经营者作出的罚款金额。

第十四条  执法机构减免没收经营者的违法所得

为鼓励经营者主动报告垄断协议行为并提供重要证据，执法机构在减免罚款的同时可以考虑参考本指南第十三条处理经营者的违法所得。

第十五条  执法机构决定的公开

执法机构决定给予经营者宽大的，应当在决定中写明给予经营者宽大的结果和理由，并依法将决定及时向社会公布。

第十六条  执法机构的保密义务

对经营者依据本指南申请宽大所提交的报告、形成的文书等材料，未经经营者同意不得对外公开，任何单位、个人均无权查阅。

  为了预防和制止横向垄断协议行为，提升反垄断监管效能，降低行政执法成本并给经营者提供明确指引，在总结执法经验和借鉴其他国家成熟做法的基础上，根据《反垄断法》规定，国务院反垄断委员会制定出台《横向垄断协议案件宽大制度适用指南》（以下简称《指南》）。

  一、起草背景和主要考虑 

  横向垄断协议通常严重排除、限制竞争。但从执法实践看，由于面临严厉的处罚，该类行为往往具有高度隐秘性，反垄断执法机构调查和取证的难度较大。如果经营者主动报告横向垄断协议行为并提供重要证据，不仅有助于执法机构尽早发现并制止垄断行为，节约行政执法成本，提升执法效率，更有助于及时有效保护市场公平竞争，维护消费者利益。为此，《反垄断法》在第四十六条关于垄断协议法律责任的规定中建立了“坦白从宽”机制，即宽大制度，明确指出“经营者主动向国务院反垄断执法机构报告达成垄断协议的有关情况并提供重要证据的，执法机构可以酌情减轻或者免除对该经营者的处罚”。 

  设立宽大制度是世界大多数司法辖区的通行做法。宽大制度于1978年起源于美国，其后许多国家和地区相继建立了各自的宽大制度。例如，欧共体委员会在1996年发布了《关于在卡特尔案件中免征或者减征罚款的通告》（2002年、2006年修订），日本在2005年修订《禁止私人垄断及确保公正交易法》时引入了课征金减免制度。与此同时，各国对宽大制度的规定也越来越细化和清晰，例如英国从2017年起开始起草专门针对民航、金融、铁路等监管行业的宽大制度适用指南，欧盟在2019年正式上线了“eLeniency”在线宽大申请系统。随着宽大制度的建立和完善，在查处垄断协议方面发挥的积极作用日益凸显。据统计，在美国、欧盟、日本和韩国，60%以上的垄断协议案件是通过宽大制度发现并查处的。OECD在2014年发布《宽大制度中标记的使用》显示，从1996年起美国反垄断刑事案件累积罚金超过50亿美元，其中超过90%来自因宽大制度启动的调查。可见，宽大制度已经成为各司法辖区发现和查处垄断协议案件的重要途径。 

  2008年《反垄断法》实施至2020年9月，中央和地方执法机构累计查处垄断协议案件191件，罚没款金额44.88亿元，积累了较为丰富的执法经验。但这些案件中适用宽大制度的并不多，其中一个重要原因是由于《反垄断法》中关于宽大制度的规定较为原则，经营者缺乏明确和操作性强的指引。为进一步营造透明度高、可预见性强的反垄断执法环境，提高执法机构工作的统一性、规范性和高效性，建立更加细化、可操作性强的宽大制度，国务院反垄断委员会根据《反垄断法》，制定《指南》。 

  二、起草过程 

  2015年6月，国务院反垄断委员会办公室组织原三家执法机构开展《指南》起草工作。在起草过程中，起草单位认真落实科学立法、民主立法、依法立法要求，提高立法质量，广泛吸纳地方政府部门、研究机构、企业和行业协会专家，共同参与起草工作。起草单位立足国情，认真研究梳理、充分借鉴了欧美国家的经验做法，并广泛征求了政府部门、司法机关、研究机构、企业和社会公众等的意见，经过多次研讨论证，形成了《指南》草案。 

  2017年2月，国务院反垄断委员会办公室就《指南》草案向国务院反垄断委员会成员单位、专家咨询组专家征求意见，根据回复意见对《指南》草案进行了修改。2018年8月，根据国务院机构改革情况对《指南》草案部分内容作进一步修改完善。2018年11月，《指南》提交委员会全体会议审议。经委员会主任批准，于2019年1月印发。 

  三、主要内容和特点 

  《指南》共计十六条，对宽大制度进行了具体设计，包括目的和依据、适用范围、经营者申请宽大的时间和程序、应提交的材料、获得宽大需满足的条件和执法机构的审理审查等内容。《指南》既明确了经营者应当如何申请宽大以及如何配合执法机构调查，也明确了执法机构应当如何适用宽大制度给予经营者减免，为经营者和执法机构提供了行为指南。总体上看，《指南》具有以下几个特点。 

  （一）注重及时性，鼓励经营者及早申请宽大。 

  经营者越早向执法机构坦白违法行为，越有利于瓦解垄断协议，恢复市场竞争。因此，执法机构鼓励横向垄断协议参与者在意识到自身的违法行为后，尽早向执法机构报告，争取减轻或免除处罚的机会。《指南》多处设计均体现这一取向。 

  一是区分减免梯度。对越早申请宽大的经营者，执法机构可以酌情给予减轻处罚的幅度就越大。其中，对第一个申请并获得宽大的经营者，执法机构可以对其免除全部罚款或按照不低于80%的幅度减轻罚款。如果该经营者是在执法机构立案前或启动调查程序前就提出申请，那么执法机构将免除其全部罚款。对于后序顺位的经营者，至多可以获得50%的减轻幅度。“先到先得”是宽大制度的最大特点。 

  二是设立登记制度。执法机构收到经营者提交的报告及重要证据后，将向经营者出具书面回执，明确收到的时间及材料清单。该制度明确了执法机构的义务，使双方对申请宽大的时间形成统一认知，保障了经营者的合法权益。同时，登记制度为第一个申请宽