杭州市城乡建设委员会 杭州市安全生产监督管理局关于进一步落实轨道交通工程安全质量管理责任的实施意见

杭建工〔2017〕180号

USHUI.NET®提示：根据《 杭州市城乡建设委员会关于公布杭州市城乡建设委员会行政规范性文件清理结果的通知》 （ 2021年7月15日）规定，继续有效

各有关单位：

为提升杭州轨道交通工程建设安全质量管控水平，建立与“城市国际化、建设独特韵味别样精彩世界名城”相匹配的城市轨道交通体系，进一步落实建设单位首要责任和各方参建单位主体责任，结合本市轨道交通工程建设特点，制订了《关于进一步落实轨道交通工程安全质量管理责任的实施意见》，现予印发。

本意见自2018年3月1日起施行，请认真贯彻执行。

杭州市城乡建设委员会 杭州市安全生产监督管理局

2018年1月10日



为提升杭州轨道交通工程建设安全质量管控水平，进一步落实建设单位首要责任和各方参建单位主体责任，根据《建设工程安全生产管理条例》、《建设工程质量管理条例》等法律法规，以及《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》、《城市轨道交通工程安全质量管理暂行办法》（建质〔2010〕5号）、《关于进一步加强危险性较大的分部分项工程安全管理的通知》（建质办〔2017〕39号）、《杭州市地铁建设管理暂行办法》（市政府令第234号）、《杭州市地铁建设工程安全生产管理暂行办法》（杭政办〔2011〕18号）等文件及建设工程质量安全提升行动要求，结合本市轨道交通工程建设特点，特制订本意见。

一、强化建设单位首要责任

（一）落实基本建设程序。建设单位应加强项目前期手续办理推进力度和考核管理，依据相关规定及时办理项目安全质量监督手续、施工许可手续。

（二）加强人员管理。建设单位项目负责人只能承担一个项目的建设管理任务。建设单位应强化各参建单位人员的到岗和履职管理，确保投标承诺人员与实际到岗人员的一致性。对于特殊原因确需更换项目负责人、项目技术负责人、项目总监、项目总监代表等人员的，新任人员应不低于被更换人员的资格条件和从业经历，并按内部管理程序从严控制。

（三）加强周边环境保护。建设单位应充分调查周边建筑物、构筑物、地下工程、各类地下管线等技术资料。工程对周边房屋结构有影响的，应在施工前委托房屋安全鉴定单位进行房屋结构安全影响鉴定；对周边施工可能影响的既有设施，应会同施工单位、管线单位共同制定专项方案，并在施工中落实相应的监测和安全保护措施。

（四）科学合理确定工期。建设单位应依据工期定额及城市轨道交通建设工程验收有关规定，科学合理安排建设周期。因前期手续、施工条件、周边环境等影响计划工期要素发生较大变化的，建设单位应组织设计、施工、监理等单位，重新论证并制定相应工程措施，合理调整建设工期，确保工程质量安全。

（五）推行标准化管理。建设单位应实施标准化管理，在招标文件中明确安全生产和文明施工的作业标准化要求，并对安全文明施工费用使用实行专项内部审批管理。

（六）试点平行检测工作。建设单位应在施工、监理合同中明确开展平行检测工作制度，对涉及结构安全及重要使用功能的材料、试件或工程部位等进行平行检验，并及时比对验证检测结果。

（七）构建双重预防机制。建设单位应牵头构建风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制。

建设单位应会同设计、勘察、施工、监理等单位进行风险识别并建立分级管控体系。组织做好关键节点的施工条件核查，通过核查的方可进行关键节点施工。建设单位项目负责人至少每周开展一次隐患排查治理工作，对风险进行动态识别、评估，并及时更新风险清单。建设单位应定期组织重大风险的全面排查，并对各项目双重预防机制和风险管控工作进行评价。

（八）提升应急响应能力。建设单位应进一步提升轨道交通工程应急指挥能力，落实责任人、救援队伍，落实应急物资、救援设备，定期组织应急培训、开展规模较大应急演练活动。建设单位应运用信息化风险管控平台，对施工监测、第三方监测、隐患排查情况实行动态预警和应急响应联动机制。

二、切实落实施工单位安全生产主体责任

（九）健全安全生产管理体系。施工单位应全面落实安全生产责任制，完善各项安全生产制度和责任落实制度，应按有关要求及合同约定配备各级安全生产管理人员，并加强到岗及履职考核管理。

（十）加强工程分包管理。施工单位不得转包或者违法分包工程，专业工程分包除在施工总承包合同中有约定外,须经建设单位认可。施工总承包的，工程主体结构施工必须由总承包单位自行完成，并切实履行对分包单位的安全生产管理责任。

（十一）实施双重预防机制。施工单位应按要求构建风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制。应根据设计图纸和现场实际情况，做好对风险的辨识、分级、分类，编制风险清单并实行分级管控。施工过程中，应对照风险清单做好措施交底，动态更新风险清单，并做好日常隐患排查和影像等资料留存。

（十二）突出关键节点控制。施工单位应按照全面识别、重点管控、强化落实的原则，严格控制开（复）工或施工过程中风险较大、风险集中或工序转换时容易发生事故和险情的关键工序和重要部位的施工风险，防范和遏制事故发生。加强对穿越既有铁路、地铁隧道、高速公路、江河湖海、密集建筑群、重要建筑物、文物、重要管线、有毒有害气体地层、高架桥等重点施工风险阶段的隐患防控，重点保障对不良地质地段防坍塌、特殊地质地段防涌水涌泥沙、变形监测超前警报等安全防范措施的落实到位。

（十三）规范起重机械安全作业。施工单位应严格审查起重机械安装单位、特种作业人员的相关资质、执照，指定专职安全管理人员检查起重机械安装、拆卸、使用情况。对大型吊装作业应制定专项方案和应急预案，确保作业安全。

（十四）加强施工应急演练。施工单位应加强人员应急逃生演练培训，制定危险施工工段逃生救援路径，经常性开展逃生救援演练。

（十五）加强安全教育培训。施工单位应加强对管理人员及作业人员的安全教育培训，完善安全教育培训考核制度,并在风险岗位建立班组每日岗前教育制度。

三、切实落实勘察设计单位安全责任

（十六）落实勘察设计责任。勘察、设计单位应具备相应资质，科学组织开展勘察设计工作，并对工程项目安全质量承担相应责任。

（十七）加强不良地质勘察。勘察单位应根据我市工程水文地质条件和环境保护特点，采用合理勘测技术和手段，提出满足设计要求的勘察数据指标。应对勘察中发现的不良地质如岩溶等进行重点提醒，开展专项作业，按规范要求进行详尽勘察，以指导设计与施工。

（十八）控制工程设计风险。总体设计单位应组织好设计文件强审、深基坑围护设计方案专审、工程设计风险评估，各工点设计单位应注重周边环境的调查，优化施工图设计，针对重大风险点应开展针对性的风险分析与设计，从设计源头管控工程施工风险。

（十九）履行设计全过程服务。设计单位应派驻设计代表，全过程跟踪服务工程建设，向勘察单位做好技术交底、向施工、监理单位做好全方位施工技术交底，参与专项方案专家论证，关注工程监测结果、参加施工状态检查和关键节点条件验收。

（二十）定期开展对照检查。设计单位每季度应至少组织一次对设计文件实施情况的巡查排查。重点对危险性较大分部分项工程，安全质量风险评估较高的设计方案，结合工程周边环境控制标准及监测状况等，进行设计措施与施工执行情况的对照检查和隐患排查。

四、落实监理、监测风险控制责任

（二十一）强化监理安全检查。监理单位应全面参与风险分级管控和隐患排查双重预防机制，对各主体单位日常开展的隐患排查、风险清单动态更新、分级防控措施、责任落实等情况进行监理记录。

（二十二）试点监理向政府报告制度。轨道交通工程全面试点监理单位向政府报告制度。项目监理机构应在每季度上旬向质量安全监督机构书面报告项目监理履职情况和现场问题整改情况。在施工现场发生重大质量安全隐患，项目监理机构提出整改要求，在施工和建设单位拒不接受而可能产生严重后果时，监理单位可通过监理急报的方式直接向质量安全监督机构报告。

（二十三）加强监测预警管理。监理单位应及时比对分析施工监测和第三方监测数据及巡视信息，对发现危及工程施工、毗邻建（构）作物、管线和周围人员安全的重大隐患，应及时责令施工单位停止作业，督促其采取有效措施切实消除隐患，并报告建设单位。

（二十四）开展监测单位巡查。监测单位应按照监测方案开展监测巡查检查工作，保障监测点有效性，及时向建设、监理、设计单位提供监测报告，配合建设单位建立监测数据联网和预、消警制度。监测结果不符合有关规定、技术标准或者设计要求的，应立即向建设、施工、监理单位报告。

五、实施要求。

（二十五）制定实施细则。轨道交通工程的建设、施工、勘察、设计、监理、监测等参建单位应按照本意见各自制定具体实施细则和建立对应台账制度。建设单位应在招标文件中依法将有关规定予以体现。

（二十六）强化监督管理。市建设行政主管部门、安全监督部门将在每季度组织开展对轨道交通工程项目的专项检查，并将检查结果进行通报。

一、制定《关于进一步落实轨道交通工程安全质量管理责任的实施意见》的必要性

G20杭州峰会的成功召开，使美丽杭州成为了中国的靓丽明信片，积极推动了杭州城市国际化进程。目前我市轨道交通工程建设进入快速发展的“三期”建设阶段（2017-2022年），建设规模进一步扩大。为适应“后峰会、前亚运”时代杭州城市国际化要求，建设与“独特东方魅力和全球重大影响力的世界名城”相匹配的城市轨道交通体系，我委根据《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》、《建设工程安全生产管理条例》和《建设工程质量管理条例》等法律法规，以及《城市轨道交通工程安全质量管理暂行办法》（建质〔2010〕5号）、《杭州市地铁建设工程安全生产管理暂行办法》（杭政办〔2011〕18号）、《关于进一步加强危险性较大的分部分项工程安全管理的通知》（建质办〔2017〕39号）及住建部、省建设厅和我市建设工程质量安全提升行动要求，结合本市轨道交通工程建设特点，研究制订了《关于进一步落实轨道交通工程安全质量管理责任的实施意见》，并广泛地征求了意见，力求进一步提升杭州轨道交通工程建设中安全质量管理，强化隐患排查治理，提高参建各方主体安全质量管理意识，安全有序地推进杭州城市轨道交通建设，为杭州城市国际化进程添砖加瓦。

二、起草过程

委工程处会同市质安监总站，在充分总结1、2、4号线建设经验的基础上，结合目前城市轨道交通建设中存在的质量安全问题及对策，形成《实施意见》初稿。2017年2月23日，委工程处会同委相关处室、直属单位赴地铁集团就《实施意见》初稿召开了交流会，与地铁集团进行了充分沟通。之后又会同委相关处室、直属单位召开多次意见交流会，对各项条款逐条进行论证修改，21易其稿。2017年12月7日，委工程处再次带队赴地铁集团就《实施意见》征求意见稿召开了交流会，并逐条与地铁集团进行讨论。为增强文件科学性和民主性，2017年12月11日在杭州建设网公示，向社会征求意见。共收到反馈意见35条，根据以上征求意见的反馈，对文件进行了修改完善。并于2017年12月25号报主任办公会审议通过。

三、起草制定依据

1、《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》；

2、《建设工程安全生产管理条例》；

3、《建设工程质量管理条例》；

4、《城市轨道交通工程安全质量管理暂行办法》（建质〔2010〕5号）；

5、《关于进一步加强危险性较大的分部分项工程安全管理的通知》（建质办〔2017〕39号）；

6、《杭州市地铁建设管理暂行办法》（市政府令第234号）；

7、《杭州市地铁建设工程安全生产管理暂行办法》（杭政办〔2011〕18号）等法规和文件。

四、主要内容说明

目前，我国在轨道交通工程安全生产及工程质量方面的规定相对比较完善，杭州市也结合地区情况出台了《杭州市地铁建设工程安全生产管理暂行办法》、《杭州市地铁建设管理暂行办法 》等规范性文件。本《实施意见》在此基础上，结合本市轨道交通工程建设特点，深刻分析地铁建设质量安全所存在具体问题，对当前地铁建设质量安全工作相关短板和质量安全方面重要环节、易发多发问题进行再梳理，进一步明确要求，提出了一系列具实操性的措施。

本来轨道交通工程安全生产及工程质量方面的规定相对比较完善，又有《杭州市地铁建设工程安全生产管理暂行办法》、《杭州市地铁建设管理暂行办法 》等规范性文件，地铁工程建设应该相对规范，质量安全管理也应该能够执行到位，但现状并不理想。经调查分析，其主要原因是地铁工程质量安全管理人员严重不足，其次是对主要管理人员的管理制度不完善。随着轨道交通工程建设规模的进一步扩大，我市已进入快速发展的“三期”建设阶段（2017~2022年），这些问题将更加突出。因此《关于进一步落实轨道交通工程安全质量管理责任的实施意见》（以下称《实施意见》）共提出了二十六条意见。主要内容包括四大部分：一是树立建设单位首要责任；二是切实落实施工单位安全生产主体责任；三是切实落实勘察设计单位安全责任；四是落实监理、监测风险控制责任。

（一）树立建设单位首要责任

1、第（一）条再次强调建设单位应按规定及时办理项目质量安全监督手续、施工许可手续。杭州市部分城市轨道交通工程质量安全监督手续、施工许可手续存在较多办理不及时的情况，其中一部分是因为办理不规范使时间拖得很长，一部分是因为业主代表不重视导致办理慢，还有一部分是人员职责分工不明确业务不熟悉导致的。均反应出建设单位对这块工作的管理不到位，本条再次强调建设单位加强项目前期手续办理推进力度，及时完成相关手续的办理。

2、第（二）条明确各参建单位关键岗位人员的管理要求。加强各方人员管理，并制定管理制度，对各责任主体单位人员到岗及安全质量履约情况进行量化考核管理，并严格施工单位项目经理、技术负责人及监理单位项目总监、总监代表的更换。

根据建设规划，未来6年，杭州地铁要新建364公里，平均每年需建成60公里，远远超过前10年平均每年11公里的建设速度，建设任务重、时间紧、要求高。为保障城市轨道工程建设质量可靠安全推进，经全面调查综合分析，与地铁集团深度沟通并协商后，一致同