海宁市人民政府关于印发海宁市创新投融资机制大力鼓励和引入社会投资工作实施意见的通知

海政发〔2015〕9号

USHUI.NET^®提示：根据《 海宁市人民政府关于公布市政府及市政府办公室行政规范性文件清理结果的通知》 （ 海政发〔2019〕40号）规定，继续有效

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各镇人民政府、街道办事处，市政府各部门、直属各单位：

  《海宁市创新投融资机制大力鼓励和引入社会投资工作的实施意见》已经十四届市政府第43次常务会议审议通过，现印发给你们，请认真贯彻实施。



                 海宁市人民政府

                 2015年4月8日    





  为大力鼓励和引入社会投资，发挥社会资本特别是民间资本的积极作用，根据《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》 （ 国发〔2014〕60号）等精神，现对我市创新投融资机制大力鼓励和引入社会投资工作提出如下实施意见：

  一、大力鼓励和引入社会投资的必要性

  （一）是扩大有效投资，增强发展后劲的需求。开展政府和社会资本合作，有利于盘活存量、用好增量，调结构、补短板，促进公共服务、基础设施等建设，扩大有效投资；有利于创新投融资机制，拓宽政府基本建设融资渠道，拓展企业发展空间，激发社会投资活力，形成多元化、可持续的资金投入机制，加大项目投资力度，增强发展后劲。

  （二）是理顺政府与市场关系，加快政府职能转变的需求。开展政府和社会资本合作，能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能等事务与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量。有利于理顺政府与市场关系，有利于简政放权，充分发挥市场配置资源的决定性作用，更好地实现政府职能转变。

  （三）是缓解当前政府资金相对紧张，加强政府债务管理的要求。按照国家关于加强地方政府性债务管理意见，今后地方政府平台融资受到限制，省级政府债额度有限，但在城镇化推进建设过程中，仍有大量项目需要投资，因此，在以往融资建设方式受到管控的情况下，政府投资必然也必须采用引入社会资本方式投资建设。

  （四）我市具有引入社会投资的基础条件。一方面我市民间资本充足，企业投资活力强劲，另一方面我市投资环境优良，一大批客商看好海宁发展。在引进社会投资上，通过几年来的探索发展，我市已取得了一定的成功经验，已有多个民间投资项目健康运行，也有直接投资、BOT、TOT等多种投资合作模式。

  二、引入社会资本合作的总体思路和基本要求

  （一）总体思路。

  按照“计划导向、规范推进”和“增量先行、存量跟进”的总体思路开展引入社会资本合作工作。

  1.计划导向。建立和发布年度推介社会投资项目储备库，实行动态管理。每年在编制年度政府投资计划的同时，编制引入社会投资计划。从2015年起，凡列入政府立项但引入社会投资的项目，确需在当年度开工建设的，原则上要求引入社会资本建设；其余列入政府投资计划和规划项目，也要积极开展项目推介和招商，以社会投资为主导方向推进建设。

  2.规范推进。根据年度引入社会投资计划和重点领域引入社会资本工作要求，由各项目责任部门按照政府主导、社会参与、公开运作、平等协商原则，规范合作方案审核程序，规范合作伙伴选择程序，既要积极推进，又要谨慎稳健，制定可行的措施，选择合适的路径，确保合作项目顺利推进，并在实践基础上不断总结、提炼、完善操作体系。

  3.增量先行。重点推出新增投资项目，即需要新建的项目，在继续扩大有效投资的同时防范债务风险，推动债务改革，减轻政府直接负债。各项目责任单位依据计划项目建设要求，制订项目合作方案、开展项目推介和对接，推进项目合作落地实施。

  4.存量跟进。排摸和推出一批已建设或已运营的存量项目，盘活存量资产，减轻政府公共财政压力，腾出资金用于其他重点项目建设，提升经营管理水平，改善公共服务质量。积极通过委托运营、股权出让、整体转让等方式，加大市场专业化运营力度，扩大产业化经营规模。

  （二）基本要求。

  1.积极转变政府职责定位。牢固树立平等意识及合作观念，政府主管部门集中力量做好政策制定、项目需求、市场监管和指导服务，从公共产品的直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”以及PPP项目的“监管者”。

  2.建立合理投资回报机制。通过授予特许经营权、核定价费标准、给予财政补贴等，充分调动社会资本积极性，加强项目成本监测，防止不合理让利或利益输送，建立合理投资回报机制，稳定社会资本收益预期。

  3.保证合作双方合法权益。在平等协商、依法合规的基础上，按照权责明确、规范高效的原则订立项目合同，重点关注项目的功能和绩效要求、付款和调整机制、争议解决程序、退出机制等关键环节。

  4.营造公开透明政策环境。从项目选择、方案审查、伙伴确定、价格管理、退出机制、绩效评价等方面，完善制度设计，坚持公开透明，严格工作程序，防止暗箱操作，确保项目实施决策科学、程序规范、过程公开、责任明确、稳妥推进。

  三、引入社会资本投资建设的范围和重点领域

  坚持“非禁即入”的原则，凡是国家法律法规、国家、省没有明令禁止的行业和领域，都对社会资本开放。今后，政府投资主要是用于市场不能有效配置资源的经济和社会领域，对于可以实行市场化运作的基础设施、市政工程和其他公共服务领域，统筹规划，合理布局，鼓励和积极引入社会资本投资建设。

  （一）存量项目。由市财政局（国资办）牵头储备引入社会资本投资存量项目清单。由各项目责任部门对管辖范围内已建或已运营的项目以TOT、委托运营、转让等方式引入社会资本进行运营管理。2015年在养老服务中心、文体活动场所等领域推出引入社会资本运营项目，对安置房等推进引入社会合作。

  （二）增量项目。由市发改局牵头储备引入社会资本投资增量项目清单。对经营收费能够完全支撑投资成本的项目，放开建设和经营市场，积极推行投资运营主体招商，政府不再直接投入；对经营收费不足以支撑投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，以及没有付费基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，通过政府授予特许经营权附加补贴或直接投资参股等措施，建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件，采用政府与社会资本合作（PPP）等模式推进。

  1.市政基础设施。鼓励社会资本参与市政基础设施建设，投资城镇供水、污水垃圾处理、垃圾资源化利用和处理、城市综合管廊、公园、停车设施等市政基础设施项目。

  2.农业。积极引导农户流转土地承包经营权，择优引导社会资本兴办各类专业合作社和农业企业，投资现代农业园区、粮食功能区、休闲观光农业项目，以及与农业生产密切相关的产前、产后服务、贮藏保鲜、冷链运输、配送营销等促进现代农业发展的项目。鼓励社会资本建设农田水利工程。

  3.生态环保。推动环境污染治理市场化，推行环境污染第三方治理，由排污企业购买专业环境服务公司的治污减排服务，稳妥推进政府向社会购买环境监测服务。

  4.水利。培育水利工程多元化主体，社会资本愿意投入的重大水利工程，要积极鼓励社会资本投资建设。

  5.交通。鼓励社会资本参与城际铁路建设运营。鼓励社会资本投资建设公路、水运、内河码头等项目。

  6.教育事业。鼓励和支持社会力量参与教育设施建设。鼓励社会资本以多种形式举办各级各类学校和社会培训机构。

  7.医疗卫生事业。鼓励和支持社会力量参与办医，支持社会资本举办各类医疗机构，优先支持社会资本举办非营利性医疗机构，支持民营医疗机构承担公共卫生服务、基本医疗服务和医疗保险定点服务。

  8.文化体育事业。鼓励社会资本投资文化体育场馆等基础设施建设。鼓励社会组织、社会资本参与文化娱乐、体育健身、文体会展、培训等文化服务领域和参与引进运作大型文化活动和体育赛事。

  9.社会福利事业。鼓励社会资本投资建设专业化的服务设施，兴办养(托)老、托养等各类社会福利机构和养老服务设施。支持社区养老服务网点连锁发展、扩大布点。鼓励社会资本参与农村居家和社区养老服务，重点吸引社会资本投资举办中高端养老机构。

  10.保障性住房和旧城改造。扩大城市建设开放合作，探索市场化开发建设新模式，形成政府引导推动、社会多元主体参与的改造开发格局。鼓励社会资本以政府回购、利益补偿等方式参与安置房建设。鼓励社会资本参与旧城改造或城市功能区块整体开发。

  11.生态旅游业。鼓励社会资本合理开发旅游资源，投资旅游基础设施和旅游公共服务体系建设，开发特色旅游商品。

  12.小城镇区域整体开发。鼓励社会资本参与小城镇、特定区域土地一级开发整理。

  四、政府和社会资本合作（PPP）模式

  政府和社会资本合作（PPP）模式，是指政府与社会资本之间，为了合作建设项目或提供某种公共物品或服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成长期的合作关系，通过签署合同来明确双方的权利和义务，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。社会资本主要承担建设、运营和相关投资，由使用者和政府部门进行后期付费，政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，减轻政府财政负担，减小社会主体投资风险。PPP是一系列融资模式的总称，具体主要有几种模式：

  （一）BOT，即“建设－经营－移交”，是政府部门就某个公建项目与社会力量签订特许权协议，授予其来承担该项目的投融资、建设、经营与维护，在协议规定的特许期内，投资方向设施使用者收取适当的费用，由此来回收项目建造、经营和维护成本并获取合理回报；政府部门拥有公建项目的监督权、调控权。特许期（一般为20-30年）届满，签约方的社会主体将该项目无偿或有偿移交给政府部门。

  （二）BOO，即“建设－拥有－经营”，投资者根据政府赋予的特许权，建设并经营项目，与BOT相比，此模式并不将项目移交给政府，该项目最终为私有化。

  （三）BLT，即“建设－租赁－移交”，指由社会主体投入项目建设所需的全部资金，在建设完成后租赁给政府进行经营与管理，政府每年支付给投资者相当于租金的回报，租赁期结束后，整个项目完全归政府所有。

  （四）TOT，即“移交－经营一移交”，指政府将已建设完成的项目的一定期限的产权或经营权，有偿转让给投资人，由其进行运营管理；投资人在约定的期限内通过经营收回投资并得到合理的回报，双方合约期满（一般为20-30年）之后，投资人再将该项目交还政府。

  （五）ROT，即“改建－经营－移交”，指政府在TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。

  （六）股权