杭州市人民政府关于加快养老服务业改革与发展的意见

USHUI.NET^®提示：根据2019年9月30日《 杭州市人民政府办公厅关于公布市政府及市政府办公厅行政规范性文件清理结果的通知》 （ 杭政办函〔2019〕75号）规定，继续有效

USHUI.NET^®提示：根据《 杭州市人民政府办公厅关于公布市政府及市政府办公厅行政规范性文件清理结果的通知》 （ 杭政办函〔2022〕76号）规定，继续有效。

各区、县（市）人民政府，市政府各部门、各直属单位：
  为积极应对人口老龄化问题，破解制约养老服务业健康快速发展的突出矛盾，加快我市养老服务业的改革和发展，根据《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》 （ 国发〔2013〕35号）、《浙江省人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》 （ 浙政发〔2014〕13号）、《浙江省人民政府关于发展民办养老产业的若干意见》 （ 浙政发〔2014〕16号）等文件精神，结合我市实际，现提出以下意见：
  一、总体思路
  （一）分层分类保障。根据老年人的经济、健康状况，居住环境及服务需求，提供多元化、多层次的养老服务，引导形成低端有保障、中端有供给、高端有市场的养老服务体系，确保托底型养老、扩大普惠性养老、支持社会化养老，确保人人享有基本养老服务。
  （二）改革体制机制。加快转变政府职能，充分发挥政府的主导作用和市场在资源配置中的决定性作用。进一步激发活力，创新供给方式，加大政府购买服务力度，营造公平的市场环境，促使社会力量成为养老服务业发展的主体、养老服务业成为经济结构调整和产业转型升级的重要内容。
  （三）统筹协调发展。适应养老服务业发展的新形势，统筹各级各部门力量，优化城乡养老资源配置，形成公办与民办养老机构共同发展，居家养老与机构养老协调推进，养老服务业和其他行业良性互动的新局面。
  （四）依法有序推进。开展养老服务地方立法工作，推进养老服务标准化、规范化建设，建立健全养老服务质量监管体系，推动行业自律。
  二、工作目标
  到2020年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑，政策体系完善，社会主体作用显现，体制机制创新，设施数量充足，产业化初具规模，城乡一体的养老服务体系，使我市养老工作继续保持全省示范、全国领先。
  （一）服务体系更加健全。到2020年，形成完善的城市社区步行15分钟、农村社区步行20分钟的居家养老服务圈。每千名老人拥有养老床位数达到55张，其中机构床位数不少于45张、日托型床位数不少于10张；护理型床位比例不低于60%；失智床位比例主城区不低于6%，其他区县（市）不低于4%；社会办养老机构床位比例力争达到70%以上；全市6%以上的老年人享有养老服务补贴。健全市、区县（市）、街道（乡镇）、社区四级养老管理和服务网络。到2020年，实现所有养老护理人员持证上岗，持有初级及以上职业资格证书人员占比达到50%以上。
  （二）产业规模显著扩大。打造2-3个以健康养老服务业为主的市级产业集聚区（街区），培育2-5个规模较大的养老服务集团和连锁服务机构；为全市提供8万个以上养老服务就业岗位。
  （三）发展环境更加优化。养老服务管理实现制度化、标准化、规范化、信息化，监管机制更加完善，服务质量明显提高。全社会积极应对人口老龄化意识显著增强，支持和参与养老服务的氛围更加浓厚。
  三、主要任务
  （一）统筹规划建设养老公共服务设施。
  1.加快社区养老服务设施落实。新建住宅项目的养老服务用房按照每百户20平方米的标准配置。老城区和已建成居住（小）区的养老服务设施未达到每百户20平方米或规划和建设指标要求的，应在2017年前通过购置、置换、租赁等方式予以落实。商品房开发中,地段优越且配建面积较小的商品住宅用地，可另行集中配建养老设施。
  2.加快居家养老服务照料中心建设。城市和农村分别以步行15分钟和20分钟为服务半径，按照资源整合、就近就便、功能配套、方便实用的原则，将星光老年之家、居家养老服务站、托老所等服务设施提升改造为具备综合服务功能的跨社区居家养老服务照料中心，按照星级进行建设和管理，形成不同等级合理配比、梯队承接的布局。每个街道均建有1家以上五星级的综合性居家养老服务照料中心。到2015年，居家养老服务照料中心要覆盖全部城市社区及三分之二的农村社区；到2017年，居家养老服务照料中心要覆盖全部农村社区。鼓励居家养老服务照料中心参照民办非企业进行登记和管理，支持社会组织入驻管理和连锁运营，鼓励社会工作者进入照料中心开展活动。
  3.统筹公共服务设施为老服务。加强社区养老服务设施与社区服务中心（服务站）及社区卫生、文化、体育等设施的功能衔接，增强辐射效果。新建小区的养老服务设施应尽量与社区卫生服务中心、文体设施等与老年服务相关的设施结合布置。各类具有为老年人服务功能的公共设施均要免费或优惠向老年人开放。
  4.推进社区适老化设施改造。根据社区申请、政府补贴的原则，鼓励各地分期分批实施无障碍适老化设施改造。支持老年家庭开展无障碍设施改造，推进老年宜居环境建设。
  （二）提升居家养老服务能力。
  1.建立家庭养老服务支持制度。发挥家庭养老的主体功能，强调子女对父母的赡养义务。探索将服务补贴发放给承担照料责任的失能老年人子女。鼓励代际亲情住宅的开发、购置和使用。
  2.完善养老评估补贴制度。全面构建以老年人经济收入为基准，老年人失能状况科学评估为基础，融通居家养老、机构养老的评估补贴制度。改革完善养老服务需求评估办法及养老补贴制度。推行第三方评估和养老服务需求评估员统一上岗培训制度，探索服务补贴统一支付办法。完善“人户分离”的养老服务补贴制度。探索使用者付费制度，构建政府、社会、家庭共担机制，增强老年人及家庭的主体责任感，培养为老消费观念。
  3.完善老年助餐服务体系。对老年食堂实行跨社区资源整合，因地制宜地布点实体老年食堂和助餐点，确保老年食堂服务功能覆盖所有社区。每个街道至少要建立1所配送餐中心，重点为高龄、生活不能自理的老年人提供上门送餐服务。鼓励社会餐饮企业兴办老年食堂、设立老年餐桌，探索通过政府购买服务的形式，选择有能力的社会餐饮企业为老年人提供餐饮服务。
  4.完善“智慧养老”服务体系。以需求为导向，全面升级“智慧养老”服务。利用大数据、智慧云、物联网等技术，构建具备信息发布、老年人个人需求受理反馈、养老服务设施查询、公办养老机构轮候申请、时间银行管理、运行商平台监管等多种功能的“杭州市智慧养老服务平台”，打造高效、便捷、安全的“虚拟养老院”。
  5.建立失能、失智老人养老支持体系。总结并逐步推广“喘息服务”，为失能、失智老人家庭提供居家养老支持。加强失智老人检出筛查及前期干预工作，提高失智老人健康水平。强化失能、失智老人护理技能培训工作。探索建立失能、失智老人家庭相互照顾的互助组织。
  6.建立老年人精神关爱和“银龄互助”服务体系。开通老年人精神关爱热线，在居家养老服务照料中心设立“老年人精神关爱室”，建立老年人心理健康档案并开展心理咨询服务。重点加强对失独老人的精神关爱。以街道或社区为单位，组建老年志愿者协会，组织老年志愿者开展“银龄互助”、邻里互助活动，完善志愿者服务时间储蓄机制。
  7.创新为老服务保险制度。实施养老机构综合责任、居家养老服务护理责任险，探索实施老年人意外伤害保险。
  （三）促进社会力量成为养老服务业主体。
  1.改革公办养老机构体制机制。公办养老机构应立足基本养老服务需求，做到实用适用、不铺张豪华，并逐步转型为以护理功能为主。公办养老机构应主要承担保障托底功能，对城市“三无”和农村五保对象实行集中供养，重点为失能、失智、失独、经济困难及优抚、优待对象中的老年人提供基本养老服务。各级公办养老机构实行分级保障，在承担好托底保障任务的基础上，富余床位可推向市场，其定价机制与市场接轨，实行优质优价。
  对托底保障对象外的其他入住对象，公办养老机构应实施准入评估，建立健全公开、透明、规范的公开轮候机制，接受社会监督。市本级原则上不再新建综合性的公办养老机构。新建和提升改造的公办养老机构中护理型床位比例不得低于70%，并开设失智老人专区。
  2.创新养老机构发展运营模式。建立以护养型为重点、助养型为辅助、居养型为补充的养老机构发展模式。鼓励养老机构社区化、小型化、连锁化发展。有条件的公办养老机构可通过公开招标等方式积极稳妥地推行公建民营或转变所有制形式。公建民营的养老机构也应承担辖区内老年人的托底保障功能，保持其公益性。鼓励养老机构升级为区域性综合养老服务中心，向居家老年人延伸送餐、康复等服务，推进“家院互融”。
  3.扶持社会力量参与养老服务。通过政府补助、购买服务、评估认证等方式，鼓励社会力量举办养老服务专业组织和企业。评定为AAA以上的社会服务组织，可优先纳入政府购买养老服务范围。支持社区引入社会组织和家政、餐饮、物业等企业，参与或运营老年家政服务、供餐、日间照料、老年活动中心等养老服务项目。社会力量兴办养老服务机构的，按照《杭州市人民政府办公厅关于鼓励社会力量兴办养老机构的实施意见（试行）》（杭政办〔2014〕3号）等文件规定，享受相关优惠政策。
  4.大力发展养老服务产业。以老年人真实有效需求为方向，分批分阶段制定适合我市的养老产品、养老服务优先发展目录，搭建供需对接平台，培育消费市场及养老产业集群。通过税费减免、财政补助等优惠措施，积极引入实力雄厚的知名养老机构进驻杭州。结合各地实际和特色优势，推进老年用品研发制造基地、养老服务产业园区、养老产品集散中心、老年用品专业商贸市场和专业街区、健康养生养老旅游综合体等项目的规划、招商、建设，打造若干个功能突出、优势明显、辐射面广的健康养老服务平台，建立以健康养老服务业为主的市级产业园区。对集中研发、生产养老服务用品的健康养老服务产业集聚区(园区)，经审批，可享受相关优惠政策。
  （四）创新医养融合。
  1.推进机构医养融合。支持医疗卫生资源进入养老机构，100张床位及以上的养老机构应单独设置卫生所（卫生室），条件具备的可申请设立医院。鼓励医疗机构与养老机构合作，或托管、兴办养老机构内的医疗机构。街道（镇）、社区卫生服务机构等基层医疗卫生机构有条件的，可开设老年医疗病床。鼓励发展老年康复医院，养老机构内的医疗机构和老年康复医院可按规定申请成为基本医疗保险定点医疗机构。
  2.创新社区医养融合。全面建立老年人社区健康电子档案。加快推进面向养老机构的远程医疗服务试点工作。推行社区医疗卫生服务机构全科医生签约服务，为老年人提供上门诊视、健康检查和保健咨询等服务。有效整合社区照料中心和社区卫生服务中心（站）资源，加强合作，推进医养服务社区化。有条件的居家养老服务照料中心要有医务人员提供上门定点诊疗，开展健康咨询等基本医疗服务，其它的居家养老服务照料中心可采用医生定期巡视的方式提供医疗服务。鼓励各地通过购买服务方式提供满足老年人需要的基本医疗服务。支持社区卫生服务机构为符合条件的居家老年人建立家庭病床。
  3.发展老年护理院。鼓励社会力量举办老年护理院，为长期卧床、晚期姑息治疗、患慢性病、生活不能自理以及其他需要长期护理服务的老年人提供医疗护理、康复促进、临终关怀等服务。经卫生计生行政主管部门批准设置的老年护理院，按有关医疗机构管理法律法规实施管理，并可再向民政部门申请养老机构设立许可，开展医养融合服务。鼓励部分二级医院转型为老年护理院。老年护理院可按规定申请成为基本医疗保险定点医疗机构。老年人在已取得基本医疗保险定点资格的老年护理院内产生的符合基本医疗保险支付规定的费用，纳入医保支付范围，具体办法由人力社保部门另行制定；老年护理院收治对象和主要管理制度由卫生计生部门会同民政、人力社保等部门共同确定；经批准设置的老年护理院，由卫生计生、人力社保、民政等部门共同管理、联合监督。探索实施长期护理保险制度。
  （五）城乡统筹，加快发展农村养老服务业。
  1.鼓励发展农村“三位一体”养老模式。充分发挥村民委员会自治功能和老年协会作用，在坚持家庭成员依法履行赡养义务的基础上，因地制宜，建立以政府购买服务、“银龄互助”和志愿帮扶“三位一体”为主要服务形式，以居家养老服务照料中心、农村幸福院（老年公寓）、互助服务点为载体，以“智慧养老”为提升手段的农村居家养老服务新模式。
  2.完善农村为老服务设施。以区、县（市）为单位，加强对农村敬老院的资源整合、提升改造。提升改造后的敬老院要“开门办院”，接受社会老人入住。尚未建有敬老院的乡镇（街道），2017年前均要建设1所以护理为主的养老机构。加快推进各地农村居家养老服务照料中心、老年食堂、农村幸福院（老年公寓）等基本公共养老服务设施建设。在基本公共养老服务设施不能覆盖的自然村，可结合实际，设立居家养老互助服务点，由当地政府给予适当补助。
  3.建立城乡协作机制。根据全市统筹对口协作单位安排，建立城市与农村之间长期稳定的养老机构对口支援与合作机制，开展人员培训、技术指导、设备支援等对口帮扶。支持主城区通过协议的方式异地新建或租赁养老服务机构，在征得落地方同意后，床位数可计算在投资方所在地。
  四、保障措施
  （一）健全政府主导机制。
  1.统筹规划发展。将养老服务业列为服务业重点发展领域，编制和组织实施养老服务业发展专项规划，鼓励发展以老年人生活照料、健康服务、文化教育、体育健身、休闲旅游、金融服务、宜居住宅等内容为主的养老服务业。
  2.加强组织领导。将养老服务业发展纳入政府重要议事日程，强化机构职能，增加人员力量，理顺工作机制，充分发挥养老服务体系建设工作联席会议制度的作用。民政、发改等部门要积极发挥牵头协调职能，财政、人力社保、卫生计生、建设、国土、规划等部门要按照职责分工，积极支持和落实为老服务政策。完善养老服务考核评价体系，将涉老部门承担的工作纳入全市综合考评目标管理范围，整合养老资源，调动各方工作积极性。
  3.明确各级职责。明确市、区两级养老服务职能，市级层面主要负责养老服务业的政策及标准制定、发展研究、信息发布、考核监管等工作，区级层面主要负责具体养老服务产品的供给、养老机构设立许可、辖区养老服务的日常管理与监管等工作。
  4.推进依法养老。开展促进养老服务业发展、规范养老机构管理等地方立法工作，使养老服务业发展有法可依。
  5.营造良好氛围。采取多种形式广泛宣传尊老敬老的传统美德，明确家庭养老的主体责任，强化子女的养老责任和意识。定期开展最美护理员、敬老孝星、银龄互助明星等尊老敬老评选活动，在全社会营造尊老、爱老、助老的良好风尚，推崇“自立、自助、互助”的积极养老文化。
  （二）加强人才队伍建设。
  1.完善养老服务组织网络。区、县（市）民政部门要明确具体承担为老服务职能的科室，加强对当地养老服务工作的指导、规范、服务和监管。各级养老服务指导中心要确保有机构、有编制、有人员、有职责、有场地、有经费。鼓励通过政府购买服务的方式开展养老服务。
  2.强化人才队伍建设。引导和支持高等院校、中等职业学校开设养老服务相关专业。鼓励相关院校、培训机构与用人单位合作开展订单培养或员工培训，培养养老服务管理、老年护理从业人员。推行养老护理员、养老需求评估人员持证上岗、定期培训制度。加强养老服务社会工作者培养，50张床位以上的养老机构要配置1名以上社会工作师。
  鼓励公办养老机构从业人员到社会办养老机构中任职。公办养老机构正式在编在岗的从业人员经组织批准，选派到社会办养老机构工作的，应签订劳动合同，参加企业职工养老保险，人事关系及个人档案转入当地的人才服务中心。合同期满，在编制许可、岗位空缺的情况下，经民政、编制、人力社保部门批准后可重新聘用为公办养老机构正式在编人员，任职工龄予以连续计算。
  社会办养老机构内设医疗机构聘用具有当地户籍、具备国家规定执业资格，且在劳动年龄内、符合事业单位进人条件的卫技人员，按照《杭州市人民政府关于进一步促进社会资本举办医疗机构发展的实施意见》 （ 杭政函〔2014〕86号）等相关规定参加社会保险。社会办养老机构护理员参加企业职工基本养老保险的，按照当地企业职工基本养老保险缴费标准参保并享受相应的养老待遇。
  加强养老护理员培训。市级层面主要负责养老机构院长、高级管理人才、培训师资，以及区、县（市）养老指导中心、乡镇（街道）养老服务中心、居家养老服务照料中心主任等人员的培训。区、县（市）层面主要负责养老护理员岗前培训和技能提升培训，承担失能、半失能老人家庭照料责任的护理人员照护知识培训，以及“银龄互助”志愿服务人员的培训等。
  3.提高养老护理员待遇。养老服务机构要建立养老护理员工作津贴制度。对符合条件的养老护理员给予一次性持证奖励和入职奖补。建立随社会平均工资浮动的护理员工资自然增长机制，人力社保、民政部门在每年8月底前向社会公布当地护理人员职位工资指导价。符合条件的养老护理员可向市住保房管部门申请廉租房、公租房。
  （三）加强要素保障。
  1.金融支持。引导金融机构积极创新金融产品和服务方式，满足养老服务业的信贷需求。通过财政贴息、小额贷款等方式，加大对养老服务业的有效信贷投入力度。