湖州市人民政府关于推进城镇低效用地再开发工作的实施意见

湖州市人民政府关于推进城镇低效用地再开发工作的实施意见

湖政发〔2014〕14号

USHUI.NET®提示：根据《 湖州市人民政府关于公布行政规范性文件清理结果的通知》 （ 湖政发〔2017〕33号）规定，继续有效。

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各县区人民政府，市府各部门，市直各单位：

  根据《国土资源部关于印发开展城镇低效用地再开发试点指导意见的通知》（国土资发〔2013〕3号）、《浙江省人民政府关于全面推进城镇低效用地再开发工作的意见》 （ 浙政发〔2014〕20号）、《浙江省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于切实加强“三改一拆”行动中违法用地建筑拆除和土地利用工作指导意见的通知》（浙政办发〔2013〕105号）和《浙江省国土资源厅关于同意湖州市城镇低效用地再开发工作方案的函》（浙土资函〔2014〕24号）等文件精神，结合我市实际，现就推进城镇低效用地再开发提出如下实施意见：

一、城镇低效用地再开发的总体要求和主要目标

  （一）指导思想

  以科学发展观为指导，全面贯彻党的十八届三中全会精神，进一步深化“亩产论英雄”理念，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，落实资源节约优先战略。以转变土地利用方式和经济发展方式为目标，结合“三改一拆”、“空间换地”、“腾笼换鸟”等工作，优化产业结构，改善城乡面貌，统筹城乡发展，建设和谐社会，创新完善土地利用管理机制，有效推进城镇低效用地再开发，促进我市经济社会可持续发展。

  （二）主要目标

  1.促进经济转型升级。优化城镇用地空间布局，推进产业结构调整，转变经济发展方式，推动实体经济转型发展，带动投资和消费增长，增强经济发展动力。

  2.推动新型城镇化建设。改善城镇人居环境，加强民生和公共事业发展，推进中心城市及小城市、中心镇等建设，充分发挥土地对城镇化健康发展的支撑作用，助推新型城镇化发展。

  3．提高节约集约用地水平。弘扬“亩产论英雄、集约促转型”发展理念，积极采取新增建设用地“节流减量”、存量建设用地“挖潜增效”、批而未供土地“减量加速”等措施，实现单位建设用地GDP、单位新增工业用地投资强度、亩均税收等明显提高。

  4.形成有效制度政策。加快推进城镇建设用地利用和管理制度创新，增强政策和制度供给。完善存量建设用地供应制度，建立健全利益共享激励约束机制。

  （三）基本原则

  1．政府主导、规划先行。建立健全政府领导、部门协调、公众参与的工作机制，落实差别化管理、淘汰落后等激励约束机制，建立责任明确、任务落实、督查通报的考核机制。坚持规划先行，科学制定和实施城镇低效用地再开发专项规划和年度实施方案，确保再开发工作稳步有序开展。

  2．尊重历史、规范运作。严格界定再开发范围，严格遵循再开发条件和审批程序，严格规范运作。充分考虑我市实际和土地管理政策的延续性，区分情况、分类处理，保证再开发工作规范运作、切合实际。

  3．市场取向、多方共赢。鼓励土地权利人和市场主体等参与城镇低效用地再开发，形成形式多样的改造开发模式。兼顾各方利益，完善利益激励机制，依法保护土地权利人合法权益，统筹安排公益用地和产业调整用地，实现政府、集体、土地权利人多方共赢，和谐发展。

  4．节约集约、提高效率。通过市场机制和公开规范的方式，强化市场配置土地，促进土地高效利用。严格执行建设用地控制指标和产业政策，把握用地导向，提高土地利用强度。创新机制方法，强化土地资源、资产、资本“三位一体”管理，实现土地利用效益最大化。

  二、合理确定城镇低效用地再开发范围

  城镇低效用地再开发范围应当同时符合市、县区的中心城区及建制镇土地利用总体规划划定的城镇扩展边界范围和城乡规划划定的城镇建设用地范围。列入再开发的地块必须符合土地利用总体规划、城乡建设规划和城镇低效用地再开发专项规划，做到产权清晰、权属无争议。下列经调查或评估认定的低效用地，可列入再开发范围：

  （一）纳入改造的存量建设用地。列入“三改一拆”范围的用地，包括需要纳入改造的城镇旧住宅区、厂矿和城中村；布局分散、不符合安全生产和环保等要求的产业用地；在全国第二次土地调查中土地利用现状图或卫星影像图（或航片、正射影像图）为建设用地，或属违法违章建筑拆后空置土地；符合规划的空闲矿地。

  （二）利用水平较低的存量建设用地。建设用地利用及产出强度明显低于节约集约用地控制标准的土地；产业落后、企业经营困难需要退出的产业用地。

  （三）用途不合理的存量建设用地。不符合产业发展政策导向要求，属于国家产业目录规定的禁止类、淘汰类产业用地；因城乡规划调整，需“退二进三”或用于城市基础设施、公共设施建设的产业用地。

  （四）其它经评价认定为低效利用的存量建设用地。

  三、扎实开展城镇低效用地再开发

  （一）调查摸底和上图入库

  各县区要根据本地实际，充分利用全国第二次土地调查成果，组织开展城镇存量建设用地利用现状及潜力调查，确定城镇低效用地规模、分布及潜力。各县区城镇低效用地再开发领导小组办公室负责做好低效用地潜力调查和认定工作，并将可以列入再开发范围的城镇低效用地，标注在遥感影像图、土地利用总体规划图、城镇总体规划图和地籍图上，建立城镇低效用地数据库。各县区城镇低效用地数据库经所在县区政府审查同意后，由市国土资源局审查汇总上报省国土资源厅审核，再报国土资源部备案，实施综合监管、动态管理。纳入城镇低效用地数据库的地块，方可适用再开发政策。允许每年度对城镇低效用地数据库进行调整补充更新一次。

  （二）编制专项规划和年度实施方案

  各地要围绕本地区经济社会发展要求，以城镇存量建设用地利用现状及潜力调查结果为基础，科学编制城镇低效用地再开发专项规划。在与土地利用总体规划、城乡建设规划、产业发展规划、控制性详细规划及主体功能区规划等充分衔接的基础上，统筹城市功能再造、产业结构调整、生态环境保护、历史人文传承等，编制专项规划，明确再开发的目标任务、规模布局、性质用途、时序安排和保障措施等，并制定年度实施方案。城镇低效用地再开发专项规划为期4年。城镇低效用地再开发专项规划和年度实施方案由县区城镇低效用地再开发领导小组办公室负责编制，经同级人民政府批准后，报市城镇低效用地再开发领导小组办公室备案。

  各县区的年度实施方案，应于每年12月底前报市城镇低效用地再开发领导小组办公室备案。在实施过程中，年度实施方案允许年中调整一次，有调整的，经同级人民政府批准后，须再报市城镇低效用地再开发领导小组办公室备案。

  （三）积极稳妥推进城镇低效用地再开发

  各县区应于2014年8月底前完成城镇低效用地潜力调查、专项规划编制、再开发地块数据库建设等基础工作和相关报备工作。再开发地块业主按照城镇低效用地再开发专项规划编制地块再开发方案，经同级人民政府批准，报市城镇低效用地再开发领导小组办公室备案。改造开发规划、拆迁安置、收益分配等应当依法举行听证论证，平等协商确定，并向社会公告。涉及农转用和征收的，应先按规定办理相关报批手续。地块再开发方案经批准后，再开发地块业主应按照制订的再开发方案实施改造。再开发地块竣工验收后，县区人民政府要及时将再开发基本情况、资金安排使用和收益分配等进行公示，接受社会监督。

  四、鼓励社会各方参与城镇低效用地再开发

  （一）以政府主导开发作为主要改造模式。规划用于商品住宅等经营性房地产开发，或政府为实施城市规划进行旧城区改建、城市基础设施和公共设施建设需要，或已纳入政府城中村改造计划和年度储备计划的，必须由政府依法收回、收购土地使用权，涉及农村集体建设用地的，依法办理土地征收手续，纳入政府土地储备，按现行法律法规规定办理土地供应手续。

  （二）允许原土地使用权人开展城镇低效用地再开发。符合相关规划的地块，原国有土地使用权人可以申请自行进行改造，并制订地块再开发方案，报市、县人民政府批准后实施。不属于政府储备后再开发的存量集体建设用地，可由原农村集体经济组织实施自主开发，原农村集体经济组织申请将集体建设用地转为国有建设用地的，应依法办理土地征收手续。

  （三）允许市场主体参与城镇低效用地再开发。引导和规范市场主体参与城镇低效用地再开发，允许市场主体收购相邻多宗地块（包括有合法手续的空地），办理不动产产权过户手续后，申请对收购后的土地进行集中开发。

  五、区分不同情况办理再开发地块用地手续

  （一）纳入城镇低效用地数据库的地块，由政府主导再开发实施收回、征收、收购储备后再次供地的，按现行法律法规办理土地供应手续。

  （二）现用途为工业，再开发继续作为工矿仓储用地，通过“退二优二”，改造后提高容积率的，不增缴土地价款；兴办商务和信息服务、研发设计、文化创意、养老服务、物品储运、鲜活农产品销售等服务业，可保留工业用途不变。用于公共管理与公共服务用地的，可以依据具体用途按划拨或协议方式办理土地供应手续；规划用于商服用地的，可按控制性详细规划确定的规划用途办理协议出让手续，竣工后分割销售的建筑面积不得超过再开发后总建筑面积的30%，且只能按幢或层作为最小分割单元销售，房产证和土地使用权证可按相应分割单元办理。

  （三）城镇低效用地再开发地块涉及边角地、夹心地、插花地等新增建设用地的（以下简称“零星土地”），可以统一纳入再开发改造，并纳入土地利用年度计划，按规定办理农转用、征收等用地报批手续，或按照城乡建设用地增减挂钩政策执行。单个地块面积原则上不超过3亩且累计不超过再开发改造项目用地总面积10%的“零星土地”，经批准可以协议出让给再开发项目业主一并集中再开发改造。

  六、严格规范土地协议出让范围和程序

  （一）除列入政府主导再开发项目范围的地块或规划用于商品住宅等经营性房地产开发及城市基础设施和公共设施的地块外，其余需实施再开发（包括改变土地用途、改善建筑功能、改建建筑设施等）的地块，原划拨决定书或土地出让合同有约定的按约定办理，原划拨决定书或土地出让合同没有约定的，经市、县区城镇低效用地再开发领导小组集体讨论同意，报同级人民政府批准后，可采取协议出让方式供地（包括地下空间建设用地使用权）。

  （二）再开发地块业主编制地块再开发方案（包括项目公司股权结构、开发利用方向、规划设计、分割销售方案、可行性研究报告、政策处理意见等），再开发方案经县区城镇低效用地再开发领导小组办公室集体讨论同意，同级人民政府批准后，报市城镇低效用地再开发领导小组办公室备案。再开发方案批复后，再开发地块业主可根据批准的地块再开发方案向发改或经信部门办理项目审批、规划部门依据批准的控制性详细规划核定建设规划指标。用地范围内依法完成拆迁补偿安置后，向国土资源部门申请办理协议出让手续。国土资源部门按照《协议出让国有土地使用权规范》（国土资发〔2006〕114号）有关规定，在当地土地有形市场或主要媒体公示不少于5个工作日，公示无异议后办理协议出让手续。

  （三）允许以协议出让方式办理供地手续的地块，以补签土地出让合同时间为起点，可按用途最高年限重新约定土地使用权年限，并按照土地使用条件改变前后评估确定地价的差价，核定补缴土地出让金数额。补缴土地出让金数额应由国土资源部门委托两家以上有资质的土地评估机构进行评估，经县区城镇低效用地再开发领导小组办公室集体讨论同意后按规定报批。

  七、完善历史遗留用地手续

  在再开发范围内符合相关规划、没有合法用地手续的城镇低效用地，按照下列情况处理：

  （一）用地行为发生在1986年12月31日（含）之前的，由市、县区国土资源部门出具符合土地利用总体规划的审核意见书，由县级以上人民政府依照《确定土地所有权和使用权的若干规定》（〔1995〕国土〔籍〕字第26号）办理确权登记发证手续。

  （二）用地行为发生在1987年1月1日—2009年12月31日（含）之间的，已与农村集体经济组织或农户签订征地协议并进行补偿，且未因征地补偿安置等问题引发纠纷、迄今被征地农民无不同意见的，对符合城乡规划、建筑质量安全、消防安全、符合产业导向的项目，可按照土地管理法律法规政策落实处理（处罚）后，按现行征地工作要求、补偿安置政策和土地利用现状给予补办用地手续。其中现状已建成但未达到现行节约集约用地标准的工业用地，在补办土地供应手续时须落实履约保证金制度和分阶段权证管理制度。用地相关税费按原地类进行结算。

  1.违法用地处理（处罚）

  （1）对违法用地地上建（构）筑物已拆除到位的，视作违法用地行为已消除，不再进行处理（处罚）。

  （2）对违法用地地上建(构)筑物属于改变土地用途、改善建筑功能、改建建筑设施等改变土地利用条件及提高土地利用效率进行再开发的，可由县区国土资源部门按照违法行为查处时确定的地类依法作出行政处理后，报市国土资源局确认，并报省国土资源厅备案。

  2.完善土地征收手续

  （1）关于征地补偿安置。按土地利用现状办理土地征收手续，若现状前后土地用途分类补偿安置政策有区别的，按有利于保护被征地集体经济组织和农民合法权益的要求落实补偿安置政策，征地补偿标准按照现行规定从高执行；按规定应当落实被征地农民基本生活保障和留地安置的，按规定予以落实。用地行为发生时的征地补偿安置政策与现行政策不符的，按现行政策执行。

  （2）关于土地征收。用地行为发生时，当地国土资源部门或者基层政府已按规定履行了征地告知、确认、听证等程序，迄今被征地农民无不同意见的、且农村集体经济组织同意办理征收审批程序，可以不再重新履行征地程序。用地行为发生时，土地使用者自行与农村集体经济组织或农民签订用地协议，当地国土资源部门或基层政府未履行征地告知、确认、听证等程序的，应当按照现行规定重新履行征地程序。

  （3）关于用地报批。对列入城镇低效用地再开发的地块，需完善用地手续的，各县区实施单独建库、单列报批、分类汇总。

  （三）用地行为发生在2010年1月1日（含）之后的。按现行法律法规政策办理。

  八、加大财政等相关支持力度

  （一）加大资金保障力度。县区人民政府应保障城镇低效用地再开发资金需求和工作经费，制定支持城镇低效用地再开发的相关优惠政策。对城镇低效用地再开发涉及城市公共基础设施建设的，应从土地出让金中安排相应的项目资金予以支持。

  （二）规范城镇低效用地补偿。在再开发范围内，依法收回国有城镇低效用地土地使用权或征收存量集体建设用地进行建设的，应分别依照《土地管理法》及《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《财政部国土资源部中国人民银行关于印发《国有土地使用权出让收支管理办法》的通知》 （ 财综〔2006〕68号）、《土地储备管理办法