舟山市人民政府办公室关于印发舟山市地下空间综合开发利用管理办法的通知

舟政办发〔2020〕32号

USHUI.NET^®提示：根据《 舟山市人民政府办公室关于公布市政府及市政府办公室行政规范性文件清理结果的通知》（舟政办发〔2023〕81号》规定，继续有效。

各县（区）人民政府，各功能区管委会，市政府直属各单位：

《舟山市地下空间综合开发利用管理办法》已经市政府第48次常务会议审议通过，现印发给你们，请认真贯彻落实。

舟山市人民政府办公室

2020年5月20日


第一条 为规范我市地下空间开发利用活动，促进地下空间资源的合理利用，提升城市整体防护和综合承载能力，根据《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国人民防空法》《中华人民共和国物权法》等有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。

第二条 本市行政区域内地下空间的规划、建设、使用及相关管理，适用本办法。

法律、法规、规章对国防、人民防空、防震减灾、文物保护、矿产资源等地下空间开发利用另有规定的，从其规定。

第三条 本办法所称地下空间是指本市行政区域内地表以下的空间，包括结建地下空间和单建地下空间。结建地下空间是指结合地面建筑一并开发建设的地下空间。单建地下空间是指独立开发建设的地下空间。利用公路、市政道路、公共绿地和公共广场等公共用地实施独立开发建设的地下空间，视为单建地下空间。

第四条 地下空间开发利用应贯彻统筹规划、综合开发、合理利用、安全环保、公益优先、地上地下相协调的原则，坚持社会效益、经济效益和环境效益相结合，充分考虑防灾和人民防空等需要。

第五条 地下空间实行分层利用。地下空间应当优先用于建设地下交通、城市基础设施、公共服务设施、防空防灾等项目；鼓励建设体育、文化等公共服务项目以及商业、工业、仓储项目；禁止在地下空间建设住宅、学校、幼托、养老等项目。

第六条 市、县（区）人民政府应当加强对地下空间开发利用的领导，建立地下空间开发利用管理综合协调机制，协调解决开发利用中的重大问题，督促有关部门依法依规履行监督管理职责。

第七条 住房城乡建设行政主管部门负责本行政区域内地下空间开发利用的综合协调，以及有关地下空间工程建设的监督管理。

自然资源和规划行政主管部门负责地下空间开发利用的规划管理、用地管理、不动产产权登记管理。

人民防空行政主管部门负责地下空间涉及人民防空防护设施的规划、建设、使用和维护的监督管理。

城市管理行政主管部门负责地下公共停车场、地下市政设施等使用和维护的监督管理。

住房城乡建设、自然资源和规划、人民防空等行政主管部门应当加强对地下空间开发利用活动的监督检查，生态环境、交通运输、文物保护和公安等其他有关行政管理部门按照各自职责，做好地下空间开发利用相关管理工作。

第八条 市、县（区）人民政府和各功能区管委会应当确保对地下空间普查、规划制定、建设管理等方面的资金投入；鼓励社会资本投资开发建设和运营地下空间；推广运用政府和社会资本合作模式开发建设、使用和管理地下空间工程。

第九条 市、县自然资源和规划行政主管部门应当会同建设、人防等行政主管部门，按照国土空间总体规划要求，组织编制地下空间开发利用专项规划，报同级人民政府批准后实施。

地下空间开发利用专项规划应当对规划期内的地下空间开发战略、规划目标、平面布局和分区管控、竖向分层划分、重点建设范围、地下交通体系、开发步骤等做出安排部署，并提出人民防空、环境保护和安全保障措施等方面的要求。

涉及地下空间开发利用的人防工程、地下综合管廊、城市轨道交通等专项规划，应当与地下空间开发利用专项规划相协调。

第十条 市、县住房城乡建设行政主管部门可根据地下空间开发利用专项规划，会同相关部门编制本行政区域内地下空间建设规划，报本级人民政府批准后实施。

地下空间建设规划要明确建设规划期内地下空间建设目标，重点建设区域、重点建设项目及其他建设要求和保障措施等内容。

第十一条 市、县自然资源和规划行政主管部门和镇人民政府应当依据地下空间开发利用专项规划和地下空间建设规划，明确重点地区控制性详细规划中地下空间开发范围、建设规模、使用性质、出入口位置、互连互通、地下公共公用设施布局、人防建设以及地下与地面建设之间的协调等控制性、引导性要求。

其他地区的控制性详细规划可以参照重点地区对地下空间的规划要求作出具体规定。

第十二条 涉及城市、镇地下空间重点区域开发建设或者涉及多个地块成片开发建设的，市、县自然资源和规划行政主管部门和镇人民政府可以组织编制修建性详细规划，明确地下空间相关控制要求。修建性详细规划应当符合控制性详细规划。

第十三条 建设单位开发利用地下空间的，应当依法向自然资源和规划行政主管部门申请办理用地预审意见、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证。依法向住房城乡建设主管部门办理应建防空地下室的民用建筑项目报建审批行政许可。

结建地下空间建设工程应当与地面建设工程一并申请办理规划许可手续。公路、市政道路等线型工程涉及地下空间的，应与整体建设工程一并申请办理规划许可手续。

第十四条 自然资源和规划行政主管部门对地下空间建设项目核发用地预审意见或者提出规划条件时，应当明确建设项目的用地性质、建设规模、水平利用范围、竖向高程、出入口位置、配套设施、人防防护设施及连通通道建设等要求。

第十五条 结建地下空间的建设范围不得超出地表用地界线或者规划条件的相关规定，确因与其他地下工程连通或者公共利益、安全防护等原因需要超出的，应当符合相关法律法规和技术规范的要求。

第十六条 开发利用地下空间应当依法取得地下空间建设用地使用权。

结建地下空间建设工程应当随地面建设工程一并取得建设用地使用权。但城市基础设施、人防工程等公益性建设项目需要使用或者已使用的除外。

地上建设用地使用权人申请开发其建设用地范围内的地下空间的，应当符合控制性详细规划或规划设计条件的要求。

单建地下空间建设工程单独取得地下空间建设用地使用权。

新设立的地下空间建设用地使用权，不得损害已经依法设立的用益物权；对已经依法设立的用益物权造成损害的，应当依法予以赔偿。

本办法实施前，已依法依规建成但未取得地下空间建设用地使用权的地下空间，工程质量符合竣工验收等要求的，可依法申请补办用地手续。

第十七条 列入国家《划拨用地目录》范围的地下建设项目可以采用划拨方式供地。

地下空间建设工程规划条件要求建设的连通通道穿越市政道路、公共绿地、公共广场等公共用地的，建设单位可以随建设项目一并取得连通通道的地下建设用地使用权，连通通道的土地可以采用划拨方式供地。

第十八条 除依法可以划拔供地以外，地下空间建设项目应当采用招标、拍卖或者挂牌方式取得地下空间建设用地使用权。但符合下列情形之一的，可以采用协议出让方式供地：

（一）受客观条件或者特殊历史因素制约无法独立分宗或者不具备招标、拍卖或者挂牌出让条件的；

（二）地上建设用地使用权人申请开发其建设用地范围内的地下空间的；

（三）国家、省规定可以协议出让的其他情形。

第十九条 政府通过划拨供地、协议出让、差别化地价管理政策等形式，鼓励地下空间互连互通，鼓励建设单位提供地下公共交通设施、出入口和连通通道等。

相邻人防工程、人防工程与其他地下工程之间以及兼顾人防需要的地下工程之间建设的符合防护要求的连通通道，可按实际建设面积计入人防工程或兼顾人防需要工程面积。

第二十条 自然资源和规划部门应当建立地下空间使用权价格体系。

第二十一条 地下空间建设应当遵守法律、法规和规章规定的建设程序。

地下空间工程建设应当符合工程建设安全和质量标准，保证周边及地面、地下相邻建筑物、构筑物、附着物、地下管线的安全，满足防汛、排涝、消防、人防、抗震、防止地质灾害、控制震动影响、噪声污染等方面的需要，以及设施运行、维护等方面的要求，使用功能与出入口设置应当与地面建筑相协调。

第二十二条 地下空间工程建设单位应当依法取得建设工程规划许可证。结建地下空间建设工程应当随地面建设工程一并取得建设工程规划许可证。

建设工程规划许可证应当明确公共通道及出入口的具体位置，地下空间之间的具体连通位置和要求，分层地下空间坐标、竖向高程、总建筑面积、使用性质以及相对应建筑面积等内容。

第二十三条 地下空间工程建设单位应当依法取得建设工程施工许可证。结建地下空间建设工程应当与地面建设工程一并取得建设工程施工许可证。

未依法取得建设工程施工许可证的，不得进行地下空间工程施工。

第二十四条 地下空间工程施工前，建设单位应当编制和实施科学合理的勘察方案，查明建设用地范围内文物、市政基础设施、地下管线、人防工程以及其他建（构）筑物等现状，制定可能造成损坏或者重大影响的应急预案和预防措施，并在施工过程中进行动态监测。

因施工造成地下管线损坏的，应当及时告知相关行业主管部门和地下管线权属单位；对无法确定主管部门和权属单位的，应当及时向住房城乡建设行政主管部门报告，及时依法依规处理。

第二十五条 用地预审意见或者规划条件中，已明确与相邻地下空间工程连通要求的，建设单位应按照要求落实连通要求。不同时建设的，先建单位应当根据规划要求预留接口，后建单位负责地下连通通道建设。

用地预审意见或者建设用地规划条件中，未明确与相邻地下空间工程连通要求，建设单位可以与相邻建筑所有权人就连通位置、连接通道标高、实施建设主体、建设资金承担、建设用地使用权归属以及通道建成后的使用方式、维修养护义务等内容达成协议，形成连通方案，纳入建设工程设计方案一并提交审核，按规定程序报批后方可实施。

第二十六条 鼓励轨道交通规划控制范围、保护范围内或者与轨道交通地下设施相邻的其他地下空间工程，与轨道交通工程进行整体开发建设。

轨道交通工程建设应当与沿线地块、道路、地下公共通道及市政设施等建设活动相衔接。

第二十七条 地下空间建设工程应当按照法律法规、技术规范和经批准审查合格的施工图进行施工、监理、质量监督和竣工验收。

结合地面建设的地下空间工程应当遵守先地下、后地上的建设顺序。

第二十八条 地下空间建设工程竣工后，建设单位应当持竣工测绘成果，向自然资源和规划等行政主管部门申请建设工程竣工核实。未经竣工核实或者经竣工核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。

地下空间工程经竣工核实后，建设单位应当依法进行竣工验收，未经竣工验收或者验收不合格的，不得交付使用。

结建地下空间建设工程应当与地面建设工程一并进行竣工核实及竣工验收。

第二十九条 地下空间工程竣工验收合格后，建设单位应当依法向城市建设档案馆移交完整的地下空间工程档案。人防工程和兼顾人防需要的地下空间工程，建设单位应当将验收文件报人防行政主管部门备案。

第三十条 自然资源和规划行政主管部门会同住房城乡建设行政主管部门负责地下空间信息管理系统建设、维护和管理。

地下空间建设工程竣工规划验收后，自然资源和规划行政主管部门应当及时将建设单位报送的符合入库要求的有关电子数据录入地下空间综合信息管理平台，实现地下空间管理信息共享。

第三十一条 依法取得地下空间建设用地使用权的，可以办理不动产登记。具体办法，由不动产登记主管部门依据国家法律、法规另行制定。

第三十二条 地下空间建（构）筑物和设施的所有权人为地下空间的使用和维护管理责任人。所有权人与实际使用人不一致的，由双方约定；没有约定或者约定不明的，由所有权人承担地下空间使用和维护管理责任。所有权人下落不明或者权属不清的，使用人承担地下空间使用和维护管理责任。

地下空间连通通道涉及两个以上建设单位的，在土地出让合同、土地划拨决定书或者相关建设单位的协议中明确连通通道的使用方式和维修养护责任。

第三十三条 地下空间的使用和维护管理责任人应当按照设计用途合理使用地下空间，保障公共通道及出入口的开放性和交通集散功能，做好地下空间的标识管理和指引，保持给排水、消防、人防、报警、通风、照明、监控、通信等设施设备正常运行，并配合城市基础设施维护单位对相关设施进行日常维护保养。

人防工程在平时使用前应当到人民防空行政主管部门办理人防工程平时使用和维护管理登记，并签订使用和维护管理责任书。

第三十四条 地下空间委托物业服务企业实施日常维护管理的，应当签订维护管理协议，明确地下空间安全使用和维护管理责任。

第三十五条 对公众开放的地下空间的使用和维护管理责任人，应当采取可行措施，防范发生事故灾害或者危害人身健康的各种污染，建立地下空间安全使用和维护管理制度、突发事件应急预案，并接受相关行政主管部门的监督管理。

发现地下空间存在安全隐患的，使用和维护管理责任人应当及时组织整改并予消除，隐患严重的，应当立即停止使用；地下空间内发生安全事故的，使用和维护管理责任人应当立即采取应急救助措施，并向有关行政主管部门报告，配合做好调查处理工作。

第三十六条 地下空间使用过程中禁止下列行为：

（一）违法拆改、变动地下空间主体、承重结构；

（二）擅自改变地下建（构）筑物规定用途；

（三）法律、法规规定的其他禁止行为。

第三十七条 加强地下综合管廊建设与管理，推进地下综合管廊有偿使用。地下综合管廊有偿使用费由地下综合管廊建设运行单位与入廊管线单位按照国家有关规定和市场化原则协商确定。

已建地下综合管廊的区域内，可以纳入地下综合管廊敷设的电力、通信、广播电视、给排水等市政管线，应当有计划地予以迁移纳入。

第三十八条 本办法自2020年6月1日起施行。

一、《办法》制定背景

地下空间是土地资源的重要组成部分。随着我市社会经济跨越式发展，特别是工业化、城镇化的快速推进，城市用地紧缺、交通拥堵、环境污染等问题日益突出，城市发展面临越来越大的空间制约和挑战，向地下空间拓展成为新型城镇化发展的重要手段，是推进城市可持续发展的必然选择。制定本《办法》有利于促进地下空间系统、有序、合理的开发利用，规范地下空间开发、建设和使用等相关管理，缓解交通拥堵和土地资源紧缺，并解决当前我市地下空间开发利用总体规模小而散、使用功能单一、建设水平不足、管理不规范等问题，对推动城市空间资源的立体化拓展、建设“海上花园城市”和“品质舟山”、促进城市可持续发展具有重要意义。

二、《办法》主要内容

《办法》共38条，第1条至第8条，总体说明了起草依据、适用范围、地下空间的概念和各相关部门的职能职责；第9条至第15条，主要阐述了地下空间专项规划、建设规划、详细规划、规划许可等要求；第15条至第20条，主要明确了地下空间建设用地使用权取得的具体规定；第21条至31条，主要规范地下空间建设许可、建设施工和竣工要求；第32条至第37条，主要明确管理主体、管理责任及禁止行为；第38条，规定办法的实施时间。

三、《办法》主要依据

《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法