宁波市人民政府办公厅关于进一步推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见

宁波市人民政府办公厅关于进一步推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见

甬政办发〔2019〕16号

各区县（市）人民政府，市直及部省属驻甬各单位：

为充分发挥政府和社会资本合作（PPP）模式在公共服务和基础设施领域供给侧结构性改革中的积极作用，进一步规范政府和社会资本合作模式，根据《中华人民共和国预算法》和《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》 （ 国办发〔2015〕42号）等相关文件规定，经市政府同意，结合我市实际，制定本实施意见。

一、总体目标

全面贯彻落实党的十九大精神和中共中央、国务院防范化解地方政府债务风险的决策部署，发挥PPP模式在“稳增长、调结构、促改革、惠民生、防风险”中的重要作用，准确把握PPP模式的核心内涵和科学定位，把防范化解地方政府债务风险与补齐基础设施短板、优化公共服务供给更好地结合起来。坚持“规范管理、严格监管、控制风险”的原则，推动PPP模式回归公共服务和基础设施创新供给机制的本源，进一步转变政府职能，加强部门协作，规范操作流程，增加发展新动能，提高公共服务供给质量和效率，实现我市PPP规范发展。

二、实施范围

PPP模式主要用于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的公共服务和基础设施类项目。

优先支持污水处理、垃圾处理、水利、农业、养老、文化、旅游、收费公路等基础设施补短板和基本公共服务均等化领域的项目。鼓励推进具有较丰富的现金流、使用者付费占比50%以上，具备核心运营内容、非简单维护的项目。引导社会资本充分挖掘项目潜在收益，提升项目综合效益。

以下几种情况不得应用PPP模式：不属于公共服务或基础设施领域，政府不负有提供义务的；涉及国家安全或重大公共利益，不适宜由社会资本承担的；仅涉及工程建设，无运营内容的。

政府付费类PPP项目原则上不再开展。

三、实施流程

（一）项目储备管理

各地各部门要做好本地区、本行业PPP项目储备管理工作，并及时向市发改委和市财政局申报。

项目筛选应紧密结合经济社会发展中长期规划和行业发展规划，着眼于地区经济社会发展整体水平和整体功能提升，充分考虑财政总体平衡情况，处理好规划预期和现实需求的关系。

项目筛选要重点把握以下原则：一是政府负有提供义务，合作范围以提供公共服务和基础设施为主；二是有一定经营性收益，适宜由社会资本方承担；三是需求长期稳定，合作期限一般为10～30年；四是地方政府债务风险较高特别是已被列入风险预警名单的地区，从严控制新建PPP项目；五是PPP项目年度财政支出责任占一般公共预算支出比例超过7%的地区，审慎开展可行性缺口类政府付费占比超过50%的PPP项目。

（二）项目入库管理

1.科学编制实施方案。项目实施机构应按国家有关规定认真履行规划立项、土地管理、国有资产审批等前期工作程序，依据基础性资料（存量项目还应包括存量公共资产建设、运营维护的历史资料以及第三方出具的资产评估报告等）科学编制项目实施方案。项目实施方案应包括项目基本情况、风险分配框架、运作方式、交易结构、采购安排、合同体系、监管架构、财务测算等内容，建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制，确保项目全生命周期内的建设运营成本纳入绩效考核，且实际与绩效考核结果挂钩的比例不得低于30%。

2.规范开展“两评”论证。项目实施机构可依法委托专家或第三方专业机构，编制项目物有所值评价报告。各地财政部门应当会同同级行业主管部门根据项目实施方案对物有所值评价报告进行审核。各地财政部门依据项目实施方案和经审核通过后的物有所值评价报告组织编制财政承受能力论证报告，统筹本级全部PPP项目的各年度支出情况，并综合考虑行业均衡性和PPP项目开发计划后，出具财政承受能力论证报告审核意见。

各地财政部门要强化一般公共预算支出10%红线的硬性约束，按照最新年度的一般公共预算支出数据，结合本地区近五年一般公共预算支出平均增长率进行合理测算，并根据PPP项目合同和绩效考核结果实时调整PPP项目支出责任。

对政府支出责任占一般公共预算支出比例超过7%的地区，启动风险预警。

3.严禁违法违规操作。PPP项目不得出现风险分配不合理、明股实债、政府变相兜底、无运营内容、无绩效考核机制、固化政府支出责任、社会资本不实际承担建设运营风险等行为；评价论证不得出现评价方法和程序不合规、专家意见缺失或造假、测算依据不统一、数据口径不一致、仅测算单个项目支出责任等现象。

4.加强合同文本审查。PPP联席会议办公室（或相当机构）组织相关部门共同开展合同文本审查工作，应对照项目实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告，确认采购文件和合同内容未发生实质性变更，重点审核合同中的风险分配、产出标准、绩效付费、成本测算、定价调价机制等内容。

合同中不得约定由政府或其指定主体回购社会资本投资本金，不得向社会资本承诺最低投资回报或提供收益差额补足，不得弱化或免除社会资本的投资建设运营责任，不得约定将项目运营责任返包给政府出资代表承担或另行指定社会资本方以外的第三方承担。

5.严格执行入库程序。规范“双库”管理，将所有PPP项目按规范流程纳入财政部PPP综合信息平台项目库和国家发改委政府和社会资本合作项目库。未同时纳入“双库”的项目不得冠以PPP项目名称。

通过“两评”论证的市本级PPP项目，经市PPP联席会议审议通过并报市政府审批后，由实施机构提供相关项目资料，市财政局录入财政部PPP综合信息平台项目库，市发改委录入国家发改委政府和社会资本合作项目库。

通过“两评”论证的区县（市）PPP项目，经本地区PPP工作流程审议通过并报本级政府批准后，完善财政部PPP综合信息平台项目信息，市财政局根据国家规定和市有关要求对项目内容进行合规性审核；完善国家发改委政府和社会资本合作项目库信息，市发改委根据项目进度做好分类汇总。

（三）项目采购

1.切实履行采购程序。经审核入库的PPP项目，由项目实施机构按照PPP项目政府采购管理和招投标管理的相关规定，依法组织开展社会资本方采购工作。项目实施机构要坚持公开竞争性方式选择社会资本，保障各类社会资本平等参与，同等条件下优先选择民营企业。对采用单一来源采购方式的项目，必须符合政府采购法及其实施条例的相关规定。采购文件中不得设置不合理的准入门槛，不得设置差别条款或歧视性条款，不得未经采购程序直接指定第三方代持社会资本方股份。各地各部门应坚守合同谈判底线，加强对PPP项目采购活动的支持服务和监督管理，依托政府采购平台、公共资源交易平台和PPP综合信息平台，及时充分向社会公开PPP项目采购信息，确保采购过程和结果公开、透明。

2.严格审查签约主体。坚持政企分开原则，加强PPP项目合同签约主体合规性审查，国有企业或地方政府融资平台公司不得代表政府签署PPP项目合同，市县两级政府所属的未实现转型的地方政府融资平台公司不得作为本市区域内社会资本方。

3.加强项目履约监管。强化社会资本融资责任，密切跟踪项目公司设立和融资到位情况，不得以债务性资金充当项目资本金或由第三方代持社会资本股份，政府不得为社会资本或项目公司融资提供任何形式的担保。

（四）项目执行

1.转变政府监管方式。相关部门要根据PPP项目合同及工程管理相关规定，对项目公司履行PPP项目建设运营责任进行监督。行业主管部门应会同财政部门做好项目全生命周期成本监测工作。每年6月底前，项目公司（或社会资本方）应向行业主管部门和财政部门报送上一年度经第三方审计的财务报告及项目建设运营成本说明材料。

2.严格绩效考核管理。项目实施机构要在PPP项目合作期内按照合同约定的绩效目标，对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价，强化激励约束效果，确保公共服务安全、稳定、高效供给。对绩效评价达标的项目，项目实施机构（或其主管部门）应按合同约定，向项目公司或社会资本方及时足额安排相关支出；对绩效评价不达标的项目，应按合同约定扣减相应费用或补贴支出；若出现社会资本方违约等情况，应暂停拨付当年预算资金，并按合同约定作后续处理。

行业主管部门要会同财政部门开展PPP项目绩效运营监控，对绩效目标运行情况进行跟踪管理和定期检查，确保阶段性目标与资金支付相匹配。PPP项目进入运营期后每五年开展一次中期绩效评估，如发现绩效运行与原定绩效目标偏离，及时采取措施予以纠正。

（五）项目移交

1.制定项目移交方案。项目经营期满时，由项目实施机构或政府指定的其他机构组建项目移交工作组，按照合同中约定的移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准，制定项目移交方案，报本级政府同意后收回相关资产。

2.妥善完成资产交割。项目公司或社会资本方应按合同约定将不含债务且满足性能测试要求的项目资产、知识产权、技术法律文书等，连同资产清单移交项目实施机构或政府指定的其他机构，办妥法律过户和管理权移交等手续。项目公司或社会资本方应配合做好项目移交相关工作，确保移交过渡期内公共服务的持续稳定供给。政府可依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。

3.建立合作延长机制。项目合作期限届满后确需延长的，按照有关规定经充分评估论证、协商一致并报本级政府批准后方可延长。

4.注重项目结果评价。项目移交完成后，相关行业主管部门应会同相关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、PPP模式运用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。评价结果作为政府开展PPP管理工作决策参考依据。

（六）项目信息公开

1.切实履行信息公开义务。各地各部门应认真执行有关规定，及时将PPP项目的相关信息在PPP综合信息平台上录入，做好项目全生命周期信息公开工作，保障公众知情权，接受社会监督。

2.加强全过程动态管理。项目实施机构应配合财政部门做好信息公开工作，及时填报PPP综合信息平台各阶段信息。项目实施过程中如发生重大变化（包括但不限于项目总投、建设内容、财政承受能力等），按规定履行项目变更批准手续后10个工作日内完成平台信息调整。如项目出现不宜继续采用PPP模式的情况，由实施机构按照PPP项目决策程序要求报本级政府同意后办理退库。各地财政部门要加强对已入库PPP项目的跟踪管理，及时掌握项目进展情况。

3.严肃信息公开监管。行业主管部门、项目实施机构、社会资本或