浙江省人民政府国有资产监督管理委员会关于加强浙江省国有企业资产负债约束的实施意见

2019-09-25                          浙国资委〔2020〕5号

为深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，落实中央经济工作会议、全国金融工作会议和中央财经委员会第一次会议部署，加强我省国有企业资产负债约束，降低国有企业杠杆率，推动国有资本做强做优做大，增强经济发展韧性，提高经济发展质量，更好地发挥国有企业服务全省重大战略的重要作用，根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》精神，结合我省实际，提出如下实施意见。

一、总体要求

（一）总体目标。通过建立和完善国有企业资产负债约束机制，强化监督管理，促使高负债国有企业资产负债率尽快回归合理水平，推动全省国有企业平均资产负债率到2020年末比2017年末降低2个百分点左右，之后国有企业资产负债率基本保持在同行业同规模企业的平均水平。

（二）基本原则。

——坚持全面覆盖与分类管理相结合。国有企业资产负债约束要做到行业、类型全覆盖，并结合分类管理要求设置指标标准。突出监管重点，强化对超出约束指标标准的国有企业管控力度。严格控制产能过剩行业国有企业资产负债率，适度灵活掌握有利于推动经济转型升级发展的战略性新兴产业、创新创业等领域国有企业资产负债率。

——坚持完善内部治理与强化外部约束相结合。加强国有企业资产负债约束要与深化国有企业改革、建立现代企业制度、优化企业治理结构、提升企业资金信用管理水平等有机结合，建立健全长效机制。通过强化考核、增强企业财务真实性和透明度、合理限制债务融资和投资等方式，加强国有企业资产负债外部约束。

——坚持内部挖潜与政策支持相结合。国有企业要坚持提质增效、苦练内功，通过扩大经营积累增强企业资本实力，合理降低资产负债率。各级政府部门要为高负债国有企业降低资产负债率创造良好政策和制度环境。

——坚持资产负债约束与可持续发展相结合。国有企业要牢固树立可持续发展理念，加快推动发展方式由债务信用驱动向可持续发展要素驱动转变，加快建立健全科学的可持续发展目标，加快推动增量与存量资产协同可持续发展。保护和尊重企业自主经营权，通过做强做优主业、提升核心竞争力、提高经济增长潜力等方式，突破资产负债瓶颈，实现可持续发展。

二、分类确定国有企业资产负债约束指标标准

国有企业资产负债约束以资产负债率为基础约束指标，实行分类管理并动态调整。原则上以本行业上年度规模以上全部企业平均资产负债率为基准线，基准线加5个百分点为本年度预警线，基准线加10个百分点为本年度重点监管线，具体以国家有关部门公布值为准。国有企业集团合并报表资产负债率预警线和重点监管线，由国有资产管理部门根据主业构成、发展水平以及分类监管要求确定。特殊行业或无法取得统计数据行业的企业资产负债率预警线和重点监管线，由国有资产管理部门根据国家政策导向、行业情况并参考国际经验确定。金融类国有企业资产负债约束，按照现有管理制度和标准实施。

三、完善国有企业资产负债自我约束机制

（一）合理设定资产负债率水平和资产负债结构。国有企业要根据相应资产负债率预警线和重点监管线，综合考虑各项因素，合理设定自身资产负债率和资产负债结构。新设国有企业资产负债率原则上不得高于国家行业预警线。国有企业要根据相关要求，认真研究制定资产负债总体约束方案，明确约束目标、重点任务、重点企业名单、时间任务节点以及保障措施，对于重点企业必须明确去杠杆系统方案，并经国有资产管理部门同意后推动实施。

（二）强化国有企业集团公司对所属子企业资产负债约束。集团公司要结合子企业所处行业等情况，合理确定其资产负债率水平，并纳入集团公司考核体系。集团公司要强化子企业资产、财务和业务独立性，减少母子企业、子企业与子企业之间的风险传导。

（三）加强资产负债约束日常管理。国有企业经营管理层要审慎开展债务融资、投资、支出、对外担保等业务活动，对没有明确资金来源和制定融资平衡方案的投资项目，一律不得开展，确保资产负债率保持在合理水平。在年度董事会或股东（大）会议案中，要就资产负债状况及未来变动计划进行专项说明，提交董事会或股东（大）会审议。在企业可能或已实质陷入财务困境时，及时主动向债权人通报，分类稳妥处置相关债务。

（四）增强内源性资本积累能力。国有企业要牢固树立新发展理念，着力提升经营管理水平，通过创新驱动提高生产率，增强企业盈利能力，为企业发展提供持续的内源性资本。持续深化提质增效体制机制建设，明确并聚焦主业，持续瘦身健体，深化管理提升，推动战略、考核、资源要素配置体制机制优化，不断增强市场意识、风险意识、质量意识、成本意识，推动企业健康可持续发展。

四、强化国有企业资产负债外部约束机制

（一）建立科学规范的企业资产负债监测与预警体系。国有资产管理部门要建立健全全覆盖的统计监测体系，完整准确反映各级国有企业资产负债真实情况；建立以资产负债率为核心，以企业成长性、效益、偿债能力等方面指标为辅助的企业资产负债监测与预警体系。对资产负债率超过预警线和重点监管线的企业，国有资产管理部门要科学评估其债务风险状况，列出重点关注和重点监管企业名单，对其债务风险情况持续监测。对培育期内企业，经国有资产管理部门认可，可在不影响完成整体资产负债约束目标的前提下，视同为预警线以下企业，并进行持续跟踪监测。

（二）建立高负债企业限期降低资产负债率机制。对列入重点监管企业名单的企业，国有资产管理部门要明确其降低资产负债率的目标和时限，并负责监督实施。不得实施推高资产负债率的境内外投资，重大投资要履行专门审批程序，严格加强高风险业务管理，压减费用支出。依据市场化法治化原则，与业务重组、提质增效相结合，通过优化债务结构、开展股权融资、推进资产证券化、实施市场化债转股、依法破产退出等途径，降低企业债务水平。

（三）健全资产负债约束的考核引导。国有资产管理部门要加强过程监督检查，将降杠杆减负债成效作为企业考核和评价的重要内容。对列入重点关注和重点监管企业名单的企业，要加大其资产负债约束工作在年度经营业绩考核中的比例。完善与可持续发展目标相适应的考核机制，完善提质增效长效目标考核机制，持续推动企业聚焦主业和瘦身健体，深化管理提升，充分发挥考核引导作用。

（四）加强金融机构对高负债企业的协同约束。国有资产管理部门和金融机构要加强协同，稳妥推进高负债企业风险化解。对资产负债率超出预警线的企业，金融机构要加强贷款信息共享，全面审慎评估其信用风险，合理确定贷款条件。对列入重点关注企业名单或资产负债率超出重点监管线的企业，新增债务融资原则上应通过金融机构联合授信方式开展，严控新增债务融资。对列入重点监管企业名单的企业，金融机构原则上不得对其新增债务融资。国有资产管理部门要配合金融管理部门和金融机构做好企业资产负债约束相关信息共享，为金融机构防范风险创造必要条件。

（五）强化企业财务失信行为联合惩戒机制。加强企业财务真实性和透明度审核监督。国有企业负责人对企业财务真实性负全责，会计师事务所等中介机构要严格按照会计准则出具审计报告。加强社会信用体系建设，完善企业财务失信行为联合惩戒机制，将违法违规企业、中介机构及相关责任人员纳入失信人名单，并依法依规严格追究责任，加大处罚力度。

五、加强国有企业资产负债约束的配套措施

（一）厘清政府债务与企业债务边界。坚决遏制地方政府以企业债务的形式增加隐性债务。严禁地方政府及其部门违法违规或变相通过国有企业举债，严禁国有企业违法违规向地方政府提供融资或配合地方政府变相举债。推动地方融资平台公司实体化、市场化转型，各地各类融资平台公司应于2019年底前完成与政府脱钩公告，公开声明不再为政府公益性项目承担融资功能。积极稳妥化解以企业债务形式形成的地方政府存量隐性债务，完善国有企业参与国家或地方发展战略、承担公共服务等的权益保障机制，对没有明确资金来源、未制定融资平衡方案的政府建设项目，一律不得审批或开工建设。地方政府和社会组织要严格落实减轻企业负担的各项政策，不得强制要求国有企业承担应由政府或社会组织承担的公益性支出责任。加快推进“三供一业”分离移交，减轻国有企业办社会负担，妥善解决国有企业历史遗留问题。

（二）支持国有企业盘活存量资产优化债务结构。鼓励企业多方式实现闲置资产流动，提高资产使用效率。鼓励企业整合内部资源，将与主业相关的