安徽省人民政府办公厅关于印发安徽省构建多层次养老服务体系（2018—2020年） 行动计划的通知

皖政办〔2018〕6号

各市、县人民政府，省政府各部门、各直属机构：

《安徽省构建多层次养老服务体系（2018—2020年）行动计划》已经省政府同意，现印发给你们，请认真贯彻实施。



安徽省人民政府办公厅

2018年3月1日

（此件公开发布）




为加快构建多层次养老服务体系，根据《 安徽省人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》 （ 皖政〔2014〕60号）、《安徽省人民政府办公厅关于印发“十三五”安徽省老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》（皖政办〔2017〕61号）等精神，制定本行动计划。

一、总体要求

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大精神，践行以人民为中心的发展思想，积极应对人口老龄化，加快老龄事业和产业发展，聚焦养老服务发展不平衡不充分，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，不断优化以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务供给，着力补齐城市居家养老和农村养老服务短板，大力推动养老机构提质增效和医养结合深入发展，积极发展智慧养老和养老产业，加快完善多层次养老服务体系。力争到2020年，全省多层次养老服务体系进一步完善，基本养老公共服务能力大幅提升，养老产业加快发展格局基本形成，全省老年人养老服务获得感明显增强。

二、重点任务

（一）建立健全基本养老“三项制度”。

1．建立基本养老公共服务清单发布制度。2018年，省、市、县（含市、区，下同）三级分别制定发布基本养老公共服务清单，明确基本养老公共服务项目、供给对象、供给方式和支出责任主体，做到清单之内项目以政府支出责任为主，清单之外项目以个人和家庭支出责任为主。市、县两级清单要涵盖省级清单项目，并结合当地实际，适当提高补贴标准、拓展服务项目。省、市、县三级综合考虑老年人需求、财力水平等因素，适时调整清单项目和保障水平。（牵头责任单位：省民政厅、省财政厅，配合单位：市、县人民政府）

2．建立老年人需求评估制度。2018年底前，省级制定安徽省老年人需求评估表，2019年底前，形成老年人需求评估地方标准。标准施行后，对特困供养人员和申请政府补助的老年人进行需求评估，对申请入住政府运营养老机构的老年人进行入住评估；其他老年群体依据其意愿进行需求评估，原则上每半年进行一次动态评估。2020年底前，全省城乡普遍建立老年人需求评估制度。整合养老、医疗、社会工作专业人才，培育和组建专业评估机构。强化评估结果应用，将评估结果与基本养老公共服务供给标准、优先顺序等挂钩。（牵头责任单位：省民政厅，配合单位：省卫生计生委、省质监局、省财政厅）

3．健全老年人补贴制度。全面落实80周岁以上老年人高龄津贴制度，对纳入最低生活保障、建档立卡贫困对象范围的老年人给予养老服务补贴。经评估确定为轻、中、重度的失能失智老年人，分档提高补贴标准，用于护理支出。支出责任以市、县为主，补贴形式以政府购买服务为主，服务网络不健全的农村地区可通过惠农“一卡通”方式支付，确保到2020年底前补贴覆盖面达到50%以上。（牵头责任单位：省民政厅、省财政厅，配合单位：市、县人民政府）

（二）全力提升城市居家养老服务水平。

1．建设居家养老服务三级中心。严格落实城市社区养老服务设施配建要求，新建住宅小区配建任务列入土地出让合同，与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用。依托配建设施，建立县级养老服务指导中心、街道养老服务指导中心、社区养老服务站（简称“三级中心”），形成兼具行业监管、资源整合、直接服务功能的城市社区居家养老服务网络，打造20分钟居家养老服务圈。2018年、2019年、2020年，“三级中心”覆盖率分别达到20%、60% 、100%。（牵头责任单位：省民政厅、省住房城乡建设厅，配合单位：省国土资源厅，市、县人民政府）

2．优化“三级中心”运营管理。2018年底前，省级研究出台“三级中心”建设标准、功能设置标准。县级养老服务指导中心主要承担行业监管、服务企业（社会组织）培育、老年人需求评估等职能，人员配备可通过成立行业协会、购买公益性岗位、公办养老机构改革改制后编制调剂等途径解决；街道养老服务指导中心主要承担辖区内养老服务资源整合链接等职能，社区养老服务站直接为老年人提供就餐、康复等服务，街道、社区两级中心原则上无偿或低偿交由社会力量运营管理。大力培育专业运营主体，鼓励以县为单位，将辖区内的社区养老服务站打包交由居家养老服务企业（社会组织）运营管理，2020年底前全省打造10家以上专业化的品牌居家养老服务企业（社会组织）。推广社区居家养老服务项目化运作，大力发展为老年人提供就近照护服务的“社区示范长者之家”项目和提供就餐送餐服务的“社区助餐工程”项目。（牵头责任单位：省民政厅，配合单位：省住房城乡建设厅、省质监局，市、县人民政府）

3．创新居家养老支持手段。2018年起，对照顾失能失智老年人的家庭成员提供每年不少于1次的养老护理技能培训，列入当地基本养老公共服务清单。鼓励养老机构和社区养老服务站为失能失智老年人家庭提供暂托服务，为经济困难失能失智老年人提供服务的，列入当地基本养老公共服务清单。鼓励有条件的县级人民政府对经济困难的高龄、失能失智、重度残疾人等特殊困难老年人家庭进行适老化改造，配备基本生活辅助器具或给予一定改造补贴。2018年起，全省每年选择不少于1000户特殊困难家庭进行适老化改造示范，其中，合肥、马鞍山、芜湖、铜陵、安庆市每年各不少于100户。（牵头责任单位：省民政厅，配合单位：省住房城乡建设厅、省人力资源社会保障厅、省财政厅，市、县人民政府）

（三）着力补齐农村养老服务短板。

1．构建农村养老服务网络。在每个乡镇设置1个具备养老服务和政策指导功能的养老服务中心，人员配备通过成立基层老年协会、特困人员供养机构人员整合等渠道解决。利用现有设施资源，在行政村设置养老服务站，通过开展自助互助服务、无偿低偿交由社会力量运营等方式，为农村老年人提供助餐、日托、文化娱乐等服务。2018年，在全省20%以上的乡镇设置养老服务中心，并在其辖区内试点建设2－3个村级养老服务站；2019年和2020年，全省乡镇养老服务中心覆盖率分别达到60%和100%，并同步在其辖区内设置3－5个村级养老服务站。（牵头责任单位：省民政厅，配合单位：省卫生计生委，市、县人民政府）

2．开展老年人联系走访。乡镇人民政府依托乡镇养老服务中心、基层老年协会等，对辖区内的农村户籍老年人开展联络人登记，建立应急处置和评估帮扶机制，2018年底前全面完成登记。组织并依托计生、民政专干和村医等力量，对农村高龄、空巢、留守等老年人进行定期探视走访。鼓励通过政府购买服务的方式，引导社会组织等专业力量开展定期探视走访。2019年底前，全省农村地区探视走访工作全面展开。（牵头责任单位：省民政厅，配合单位：省卫生计生委、省老龄办，市、县人民政府）

3．发展居家养老自助互助服务。鼓励农村自理老人居家养老，2018年起在全省范围内推行签订家庭赡养协议，督促子女履行赡养义务，夯实农村居家养老基础。发挥乡镇养老服务中心作用，组织农村留守妇女、低龄健康老年人等群体照护农村高龄、失能失智老年人，培育农村互助服务队伍。鼓励各地因地制宜，发展子女众筹资金开展互助养老、老年人集中居住互助养老等农村居家养老互助模式。鼓励各类为老服务组织（企业）参与发展农村居家养老服务。村级养老服务站为发展农村居家养老互助服务提供设施支持。（牵头责任单位：省民政厅，配合单位：省司法厅、省农委、省老龄办，市、县人民政府）

4．增强老年人集中照护服务能力。在保障特困人员集中住养需求的前提下，统筹整合资源，将农村特困人员供养服务机构转型为农村养老机构，利用闲置床位，重点向农村高龄、失能失智等老年群体提供养老服务。在村级养老服务站中合理设置短期托养床位，为有需求的农村老年人提供短期托养、照护等服务，农村特困人员供养服务机构为其提供服务支持；鼓励社会力量运营管理村级养老服务站。（牵头责任单位：省民政厅，配合单位：省民政厅、省卫生计生委，市、县人民政府）

（四）持续提高机构养老服务供给水平。

1．发挥公办养老机构托底保障作用。优化特困人员供养服务机构区域布局，裁并管护力量不足、供养人员少的机构，重点推进特困人员养护院或特护区建设。发挥市、县公办养老机构在标准研制、人员培训、质量建设等方面的示范引领作用，2020年前遴选10家市、县公办养老机构，将其培育发展成为全省养老服务标准研制、人员实训、成果展示基地。（牵头责任单位：省民政厅，配合单位：省财政厅、省卫生计生委，市、县人民政府）

2．支持社会力量兴办养老机构。鼓励社会力量通过独资、参股、合资、合作、联营、租赁等方式，参与公办养老机构改革改制；推行公建民营、委托管理，2018年制定养老机构公建民营实施细则，规范程序、明晰权责。特困人员供养服务机构裁并后空置设施等闲置资源，优先用于支持社会力量兴办社区嵌入式连锁型小微养老机构和具备照护功能的护理型养老机构。（牵头责任单位：省民政厅、省财政厅，配合单位：省卫生计生委、省国资委、省公安厅、省商务厅）

3．提高养老机构服务质量。推进养老机构服务质量建设专项行动，2018年开展养老机构等级评定，建立省、市、县三级养老机构服务质量公开机制；2019年完善社会办养老机构扶持政策。严格养老机构安全管理，规范消防、食品经营等许可程序，加强日常安全监管和风险防控。健全养老机构质量标准和评价体系，服务质量评价结果与相关补贴、评先、奖励扶持政策挂钩。加强养老机构服务质量监管，建立奖优罚劣机制。（牵头责任单位：省民政厅，配合单位：省财政厅、省公安厅、省卫生计生委、省质监局、省食品药品监督管理局、省老龄办）

（五）深入推进医养结合。

1．做强医养服务供给主体。简化医养结合服务机构许可程序，民政、卫生计生部门按照首接负责制的原则办理审批。150张以上床位的养老机构、入住50人以上的特困人员供养服务机构必须内设医务室或护理站。推进各类养老机构与各级医疗机构建立协议合作关系，2020年底前全省医养签约率达到100%。支持部分闲置床位较多的一、二级医院和专科医院转型为老年人护理院。支持医疗机构举办养老机构，享受与民办养老机构同等扶持政策。加强医养结合试点示范，推进合肥、芜湖、池州市国家级医养结合试点工作。适时启动安宁疗护试点。2020年底前，全省建立6个省级医养结合综合示范区、20个医养结合示范基地（园区）、100个医养结合示范项目、300个社区医养结合示范中心。（牵头责任单位：省卫生计生委，配合单位：省民政厅、省财政厅）

2．加强老年人健康管理。对65周岁以上老年人和60周岁以上的计生特困家庭老人，每年免费提供一次健康管理服务，2020年底前，全省65周岁以上老年人健康管理率达到80%以上。推行家庭医生签约服务，为辖区内自愿签约的高龄、重病、失能失智居家老年人提供家庭出诊、家庭护理等上门服务。规范居家老年人医疗、护理服务项目，符合规定的医疗费用纳入医保支付范围。将老年人健康管理服务纳入政府购买基本公共卫生服务范围。（牵头责任单位：省卫生计生委，配合单位：省民政厅、省财政厅）

3．完善基本医疗和长期照护保险制度。养老机构内设的医疗机构，经向统筹地区医疗保险经办机构提出申请，按规定通过评估后，可与医疗保险经办机构签订服务协议。参加基本医疗保险的老年人，在协议养老机构内设医疗机构发生的符合规定的医疗费用，纳入基本医疗保险支付范围。推进安庆市长期护理保险试点，加强与经济困难老年人养老服务补贴政策衔接，做好试点工作督导、经验总结推广。（牵头责任单位：省人力资源社会保障厅，配合单位：省卫生计生委、省民政厅，相关市人民政府）

（六）创新发展智慧养老。

1．实施智慧养老机构创建工程。提高养老机构智慧化服务水平，推广配置安全监控、健康护理、生活服务等智能设备，为老年人提供入院能力评估、无线定位救助、活动监测、行为智能分析、亲情视频沟通、门禁系统联动等智慧养老服务；在入住老年人中推广应用适老化智能产品、健康监测可穿戴设备、移动应用软件（APP）等；鼓励研发应用为老年人提供亲情陪护、康复理疗等服务的人工智能产品和设备。修订完善智慧养老机构建设规范，实施智慧养老院创建工程，力争在全国率先建成智慧养老机构。到2020年，全省打造50家以上全国一流的智慧养老院。（牵头责任单位：省民政厅，配合单位：省经济和信息化委、省卫生计生委、省科技厅、省商务厅、省老龄办，相关市人民政府）

2．推进居家养老服务智慧化。统筹整合各级养老服务信息平台，实现基础数据、服务渠道、服务终端等资源共享，对接餐饮、家政、健康等为老服务主体，提供助餐助医助急等服务。鼓励社会力量建立远程居家照护服务系统，开发多元、精准私人定制服务。总结推广合肥市居家养老物联网应用试点成果，2018年起，全省每年选择不少于1000户经济困难的空巢、高龄等老年人家庭，为其安装智能安防设备，合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、安庆市每年各不少于100户。（牵头责任单位：省民政厅，配合单位：省经济和信息化委、省卫生计生委、省科技厅、省老龄办，市、县人民政府）

（七）大力发展养老产业。

1．拓展养老服务业态。结合皖南国际文化旅游示范区、环巢湖国家旅游休闲区、大别山红色旅游胜地建设，兴建一批集生活居住、文化娱乐、医疗保健等为一体的养老综合体。在城镇建设、旧城改造、社区建设和美丽乡村建设中，合理配置老年人文体活动场所和设施，开展各类面向老年人的文化娱乐和体育健身活动。创新老年教育体制机制，支持社会力量、院校、养老机构等开办老年大学。鼓励创作老年题材的文艺作品，支持广播电视等媒体积极开设老年人文艺类栏目。（牵头责任单位：省民政厅、省发展改革委，配合单位：省旅游发展委、省文化厅、省卫生计生委、省体育局、省住房城乡建设厅、省教育厅、省新闻出版广电局、省老龄办）

2．延伸养老服务产业链条。鼓励企业、高等院校和研究机构在养老领域开展技术改造和科技创新，重点发展适老化的康复辅具、智能穿戴设备、服务型机器人与无障碍科技产品，提升产品品质，打造安徽适老工业精品。建设老年用品产品研发中心、检测中心，争取建设国家级康复辅具科研和生产基地。依托合芜蚌国家自主创新示范区，建设“合肥—芜湖—蚌埠”基地式、园区式、集聚式养老服务设施示范带。促进养老企业连锁化、集团化发展，形成一批产业链长、覆盖领域广、经济社会效益显著的产业集群和集聚区；培育市场竞争力强、企业成长性好的养老企业上市。到2020年，全省建成10个养老服务业发展园区（基地）、50家骨干企业，打造10家养老服务领域“安徽名牌”。（牵头责任单位：省民政厅、省经济和信息化委，配合单位：省发展改革委、省科技厅、省卫生计生委、省质监局）

三、保障措施

（一）强化人才支撑。开展养老人才培养培训“十百千万”工程。遴选10所省内院校培养养老服务专业人才，培养、引进100名医养结合、科技助老领域管理、运营人才，符合条件的享受人才引进政策。修订《安徽省养老服务从业人员培训实施方案》，统筹利用相关培训资金资源，在全省培训1000名中级管理人员、护理师资人员和中级社工师，10000名养老护理员、居家养老从业人员、初级社工师和照护老年人的家庭成员。2020年底前，市、县两级出台本地养老服务从业人员待遇保障实施意见，落实大中专毕业生从事养老服务学费补偿、入职奖补有关规定，明确养老服务从业人员尤其是特困人员供养服务机构从业人员最低工资保障标准和社会保险参保要求，落实员工制养老服务企业的社会保险补贴。（牵头责任单位：省人力资源社会保障厅，配合单位：省教育厅、省民政厅、省财政厅、省卫生计生委，市、县人民政府）

（二）健全标准体系。从老年人自理能力、养老服务形式、服务、管理等方面，加快我省养老服务地方标准的研制。2018年，重点开展老年人需求评估、居家养老服务设施配置标准和功能设置标准的研制。成立省级养老服务标准技术委员会，依托为老服务主体、高等院校、行业协会等设立1－2个养老服务标准研制中心。将已发布实施的养老服务领域国家标准、行业标准、我省地方标准列入各级养老服务培训内容。（牵头责任单位：省民政厅、省质监局，配合单位：省人力资源社会保障厅、省卫生计生委）

（三）优化财政支持。优化财政供给方式，加大政府购买服务力度。各级养老服务体系建设资金对发展居家养老服务和农村养老服务给予重点倾斜。创新财政性资金补贴方式，逐步实现“补床头”与“补人头”相衔接、补助标准与评估结果相衔接、机构服务补贴与居家服务补贴相衔接。充分发挥养老产业基金作用，重点扶持养老机构规模化、品牌化、智慧化发展。（牵头责任单位：省财政厅、省民政厅，配合单位：市、县人民政府）

（四）强化考核监督。将养老服务体系规划建设纳入各级政府的重要议事日程，列入政府目标管理绩效考核范围。采取社会第三方评估等方式，开展年度政策落实和相关规划阶段性评估检查。加强工作协调，推动土地供应、税费减免等政策落到实处。（牵头责任单位：省民政厅、省政府督查室，配合单位：省财政厅、省卫生计生委、省国土资源厅、省国税局、省地税局，市、县人民政府）

附件：具体任务分解表

附件

具体任务分解表

一、背景依据

2014年，省政府颁布实施《关于加快发展养老服务业的实施意见》 （ 皖政〔2014〕60号），以下简称《实施意见》），实施三年多来，我省在困难老年群体兜底保障、养老机构建设发展、养老行业监管、财政扶持政策落实等方面，取得了一定的成绩。但总体上看，《实施意见》中的很多政策规定在实施过程中还存在不落地、不到位的情况，我省养老服务体系建设中仍然存在一些短板和问题。2017年，省政协将构建多层次养老服务体系建设列入常委会议题和专题协商会议题，通过多轮调研和座谈，形成了《构建多层次养老服务体系的建议案》（以下简称《建议案》），建议省政府抓紧出台构建多层次养老服务体系建设的行动方案，针对养老服务体系建设中存在的突出问题明确措施、采取行动，并提出9个方面的具体建议。

行动计划认真梳理当前我省养老服务体系建设中的突出问题，尤其是《实施意见》发布以来在政策落地中遇到的主要问题，在此基础上，依据省政协《建议案》提出的建议进行政策设定，对于补齐我省养老服务体系建设短板、推动现行政策实化细化具有积极作用。
二、体例和主要内容

《行动计划》针对当前存在的突出问题，吸收《建议案》建议，有重点、有针对性地提出7项行动任务、4项保障措施。

七项行动任务：一是建立健全基本养老三项制度。针对当前养老服务有效供给不足的情况，提出三项措施：省、市、县三级制定基本养老服务公共服务清单，明确基本养老公共服务项目、供给对象、供给方式和支出责任主体；开展老年人需求评估，这是养老服务体系建设中的基础性工作，便于各级主管部门掌握老年人底数、明确工作对象；完善养老服务补贴制度，聚焦经济困难老年群体居家养老和照护服务需求。

二是提升城市居家养老服务水平。着力补齐城市居家养老服务短板，从建设城市居家养老三级中心、优化三级中心运营管理、创新家庭养老支持手段三个方面提出具体措施，明确推进时限和指标要求。

三是着力补齐农村养老服务短板。对省政府《关于加快发展养老服务业的实施意见》 （ 皖政〔2014〕60号）、省委省政府《关于加强基层基本公共服务功能建设的意见》（皖发〔2017〕39号）、以及近期全面放开养老服务市场文件中关于农村养老服务的规定具体化，提出构建农村养老服务网络、开展农村老年人联系走访、发展农村居家养老自助互助服务、提升老年人集中照护服务能力四项措施。开展联系走访旨在保障农村老年人基本生活权益，对留守高龄失智等老年人做到定期探视，做到其患病或有其他突发情况时，能够及时联络到家人并及时处置，防止“老人死亡在家无人知晓”等冲击道德底线的事件发生；发展居家养老互助服务，旨在发挥农村留守妇女、低龄老年人作用，因地制宜开展居家养老互助服务，同时强化子女赡养义务，推行签订家庭赡养协议；发展集中照护服务旨在解决农村失能失智老年群体照护需求，重点依托现有服务设施资源，完善养老服务站点建设。

四是持续提高机构养老服务水平。针对当前养老床位结构不合理的现状，逐步扩大面向社会开放、面向失能失智群体、面向农村老年人、面向社区居家老年人的四类床位占比。一方面强化公办养老机构托底保障作用，另一方面发展市场化社会办养老机构；同时无论公办还是社会办养老机构，均须提高服务质量，开展养老院服务质量建设专项行动，持续提高行业监管水平。

五是深入发展医养结合。提出三个方面的发展措施：做强医养结合主体，明确简化医养结合服务机构许可程序；加强老年人健康管理，推行家庭医生签约服务；完善基本医疗保险和长期照护保险制度。

六是创新发展智慧养老。智慧养老是优化养老服务供给方式的有效途径。提出开展智慧养老院创建工程、推进居家养老服务智慧化两条具体措施。

七是大力发展养老产业。具体提出拓展养老服务业态、延伸养老服务产业链条两个方面的措施。

四项保障措施：从加强人才支撑、健全标准体系、优化财政政策、强化考核监督四个方面提出具体要求。

三、主要特点

一是聚焦短板，解决突出矛盾。针对城市社区居家养老服务、农村养老服务、养老机构服务质量等突出短板，专门列为一项行动任务予以推进，明确发展目标、发展措施、实施主体、实施时限等。

二是细化措施，便于操作执行。《行动计划》所列行动任务中，大多对国家和省现行的原则性的一些政策表述，进行了细化和实化。如对老年人需求评估，明确了评估标准制定时限、评估实施步骤、评估对象群体和评估结果应用等；对经济困难老年人养老服务补贴，首次明确界定了补贴对象、补贴发放形式、补贴推进进度；对城市居家养老服务，对三级中心建设运营提出了具体细化的要求；对农村养老服务，明确了四项重点工作，并明确了具体思路、实施主体、实施时限。

三是明确规定，提高政策刚性。目前养老服务体系建设的一些政策规定多以部委、部门名义印发，刚性不强、落地不力。《行动计划》以省政府办公厅名义发布，将“民政、卫生计生部门对医养结合服务机构设立许可实行首接负责制”、“养老从业人员薪资待遇保障规定，明确养老服务从业人员尤其是特困人员供养服务机构从业人员最低工资保障标准和社会保险参保要求”等写入其中，提高政策刚性。对于城市社区配建的养老服务设施，首次提出，“新建住宅小区配建任务列入土地出让合同，与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用”，以此确保配建任务落到实处、移交后的设施用在实处。

四是总结经验，推广有益做法。《行动计划》将部分地区在养老服务体系建设中的有益经验写入，关于城市社区配建，同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用，是对合肥、宣城等地类似做法的推广；推行农村地区签订家庭赡养协议，是对铜陵市经验的复制。