潍坊市人民政府办公室关于印发《县级公立医院综合改革实施方案》的通知

USHUI.NET^®提示：根据《 潍坊市人民政府关于公布市政府文件集中清理结果的决定》 （ 潍政发〔2018〕14号）规定，继续有效，有效期至2023.08.29

USHUI.NET^®提示：根据《 潍坊市人民政府关于公布市政府文件集中清理结果的通知》 （ 潍政发〔2023〕5号）规定，继续有效，不再设定有效期，施行过程中需要修改或废止的，由实施部门按程序自行处理。

各县市区人民政府，市属各开发区管委会，市政府各部门、单位，各重点企业，各高等院校，各人民团体：
《县级公立医院综合改革实施方案》已经市政府第34次常务会议审议通过，现印发给你们，请结合各自实际，认真组织实施。


潍坊市人民政府办公室
2014年9月28日   




公立医院改革是深化医药卫生体制改革的一项重点任务，县级公立医院（含中医医院、妇幼保健院，下同）改革是全面推进公立医院改革的重要内容，是解决群众“看病难、看病贵”问题的关键环节。为贯彻落实中央关于全面深化改革的总体部署，进一步推进全市医药卫生体制改革，指导各县（市）加快县级公立医院综合改革步伐，根据国家卫生计生委等5部委《关于印发推进县级公立医院综合改革意见的通知》（国卫体改发〔2014〕12号）、山东省人民政府办公厅《关于推进县级公立医院综合改革的实施意见》（鲁政办发〔2014〕30号）和《潍坊市人民政府关于印发潍坊市“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案的通知》（潍政发〔2012〕24号）要求，现就县级公立医院综合改革制定实施方案如下：

一、总体要求

坚持县级公立医院公益性质，围绕保基本、强基层、建机制和患者总体负担不增加、医疗合理收入不减少、政府和医保可承受的改革总要求，以破除“以药补医”机制为关键环节，坚持医疗、医药、医保“三医”联动，更加注重改革的系统性、整体性和协同性，更加注重体制机制创新和治理体系与能力建设，更加注重治本与治标、整体推进与重点突破的统一，全面深化县级公立医院管理体制、补偿机制、价格机制、药品采购、人事编制、收入分配、医保制度、监管机制等综合改革，建立起维护公益性、调动积极性、保障可持续的运行新机制。   

二、改革管理体制

（一）明确县级公立医院功能定位。县级公立医院是公益二类事业单位，是县域内的医疗卫生服务中心、农村三级医疗卫生服务网络的龙头和城乡医疗卫生服务体系的纽带，是政府向县域居民提供基本医疗卫生服务的重要载体。主要承担县域居民基本医疗服务，推广应用适宜技术，开展县域居民的常见病、多发病诊疗，危急重症抢救与疑难病转诊，实施基层医疗卫生机构人员培训指导，以及部分公共卫生服务、自然灾害和突发公共卫生事件应急处置等工作。   

（二）建立和完善法人治理结构。加快政府职能转变，推进政事、管办分开。合理界定政府和公立医院在资产、人事、财务等方面的责权关系，建立决策、执行、监督之间相互分工、相互制衡的运行机制。推进县级公立医院去行政化，全部取消医院的行政级别。县级卫生计生行政部门负责人不得兼任县级公立医院领导职务；已经兼任的，要在2014年12月31日前辞去公立医院或卫生计生行政部门职务。落实县级公立医院独立法人地位和自主经营管理权，建立健全公立医院管理委员会等法人治理结构，进一步明晰管理层级架构，明确各管理层级职能，理顺管理关系。建立院长后备人才库，采取公开选拔、社会招聘等方式遴选院长，实行院长聘用制、职级制和任职资格管理制。

（三）合理配置医疗卫生资源。各县（市）要依据国家、省确定的医疗卫生资源配置标准和潍坊市区域卫生规划，调整完善本区域内卫生服务体系与医疗机构设置，优化医疗卫生资源配置，科学规划设计区域内各级医疗卫生资源的布局、规模和标准，防止无序发展，避免优质资源过度集中，推动形成合理就医秩序。每个县（市）重点办好1-2所县级公立医院（含中医医院），至少有1所医院达到二级甲等及以上水平；各县（市）必须办好1所中医医院，并加强综合医院中医科、中药房建设。到2015年底，各县级综合医院中医床位数不低于总床位数的5%。   

（四）严格控制床位规模和建设标准。对各类公立医院2015年年底前的床位规模，由医院提出申请，经同级卫生计生、机构编制、财政等部门根据区域卫生规划、服务范围和社会发展实际需要确定。县域内常住人口每千人配置床位数已达到4张的，原则上不再扩大公立医院规模。合理把控单体医院的规模和建设标准，禁止超标准扩张，医院自行增加的床位数不作为核定编制的依据。严禁举债建设和举债购置大型医用设备，对超规模、超标准和举债建设的，严肃追究政府和医疗机构负责人的相关责任。   

（五）推进国有企业所办医院改革。研究制定国有企业所办医院的改革政策措施，鼓励国有企业所办医院通过整体移交、资源重组、股份制改革等方式进行改革。改革过程中要严格审计，防止国有资产流失。优先选择并支持具有办医经验、社会信誉好的社会资本通过合作、兼并、收购等多种形式参与国有企业所办医院改制重组。   

三、建立科学补偿机制

（一）取消药品加成政策。县级公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和政府补助3个渠道改为服务收费和政府补助2个渠道，取消药品加成政策（中草药、中药饮片除外）。医院由此减少的收入，通过调整医疗技术服务价格和增加政府投入，以及医院加强核算、节约成本等多方共担。要合理测算医院取消药品加成后减少的收入，制定县级公立医院综合改革多渠道补偿办法。试点期间，对医院因取消药品加成所减少收入的20%部分，政府补偿不低于10%，其余部分通过医院加强核算、节约成本解决。落实对中医医院的投入倾斜政策，各县（市）可根据实际情况，适当增加财政资金对中医医院取消药品加成后的补偿。   

（二）落实政府办医责任。县级政府是举办县级公立医院的主体，要在严格控制公立医院建设规模、标准的基础上，全面落实对县级公立医院符合规划的基本建设及大型设备购置、重点学科发展、人才培养、符合国家规定的离退休人员费用、政策性亏损、承担公共卫生任务和紧急救治、支边、支农公共服务等政府投入政策。市、县级财政要结合中央、省级财政支持情况，按照实际情况调整支出结构，切实加大投入，并纳入财政预算、及时拨付到位。   

（三）合理调整医疗服务价格。按照“总量控制、结构调整、有升有降、逐步到位”的原则，注重体现医务人员技术劳务价值，综合考虑取消药品加成、医保支付能力、群众就医负担以及当地经济社会发展水平等因素合理调整价格，逐步理顺医疗服务比价关系。提高诊疗、手术、护理、床位和中医服务等项目价格。降低药品和高值医用耗材价格，降低大型医用设备检查、治疗价格。已贷款或集资购买的大型设备原则上由政府回购，回购有困难的2015年前限期降低价格。服务价格调整要综合考虑医院正常运转、群众就医负担、医保基金安全、医务人员服务价值等各方面因素，精准测算、合理确定。试点期间，调整价格总量原则上不超过上年度医院药品价差总量的80%，由县级价格主管部门会同卫生计生、人力资源社会保障部门制定方案，经市级价格、卫生计生、人力资源社会保障部门综合平衡审定后实施，并报省级价格、卫生计生、人力资源社会保障部门备案。2014年9月30日前，医疗服务项目和价格要调整到位。   

（四）调整医保补偿政策。县级公立医院要提供与基本医保保障范围相适应的适宜技术服务，控制基本医保保障范围外的医药服务。充分发挥医疗保险补偿作用，医保基金通过购买服务对医院提供的基本医疗服务予以及时补偿。医疗服务价格调整政策与医保支付政策相衔接，调整增加的医疗服务收费按规定纳入医保支付范围，缩小医保基金政策内报销比例与实际报销比例的差距。   

（五）加强县级公立医院债务管理。按照“制止新债、锁定旧债、明确责任、分类处理”的要求，各县（市）要建立新债责任追究制，并在严格制止发生新债基础上，对符合规划要求的县级公立医院，按照国家规定举借的用于基本建设和购置大型医用设备等与其发展建设直接相关的长期历史债务，纳入政府债务平台管理，逐步清理化解。   

四、完善药品供应保障制度

（一）改革药品集中采购办法。进一步完善和规范县级公立医院药品集中采购办法，增强医疗机构在药品招标采购中的参与度，实行阳光采购，强化社会监督。县级公立医院所用基本药物和常用药品，按照质量优先、价格合理原则，采取招采合一、量价挂钩、双信封制等措施，纳入省级集中采购，减少药品流通环节，合理控制药品价格。完善低价药品供应保障机制，对纳入低价药品清单的药品，由省级药品集中采购机构将具备相应资质条件的生产企业直接挂网，备医疗机构网上采购交易；对临床必需但用量小、市场供应短缺的药物，通过招标采取定点生产等方式确保供应。县级公立医院高值医用耗材，必须通过集中采购平台统一采购，压缩采购中间环节和费用，着力降低虚高价格。在保证质量的前提下，鼓励采购国产高值医用耗材。   

（二）保障药品供应。药品配送原则上由中标企业自行委托药品经营企业配送或直接配送，减少流通环节，规范流通秩序。合理引导药品配送关系建立，优先选择规模大、网络广、服务优、信誉好且具备现代物流能力的企业。加强药品配送行为监管，防止独家配送、垄断经营，严禁网下采购配送药品。推进建立县级公立医院基本药物和常用药品市级集中付款制度，无正当理由未能按时付款的，采购机构要向企业支付违约金。县级卫生计生部门负责监督货款支付情况，严厉查处拖延付款行为。   

（三）建立诚信记录和市场清退制度。加强药品集中采购及配送工作的监督管理，建立不良记录。对采购中提供虚假证明文件，蓄意抬高价格或恶意压低价格，中标后拒不签订合同，供应质量不达标药品，未按合同规定及时配送供货，向采购机构、医院和个人进行贿赂或变相贿赂的，一律记录在案并进行处理，由省级卫生计生行政部门将违法违规企业、法定代表人名单及违法违规情况向社会公布，并在公布后1个月内报送国家卫生计生委，该企业及其法定代表人2年内不得参与省内任何药品的招标采购或配送。对违反相关法律法规的，要依法惩处。   

五、改革医保支付制度

（一）深化支付方式改革。在实行医保付费总额控制的同时，加快推进按病种、按人头付费等付费方式改革，因地制宜选择与当地医疗保险和卫生管理现状相匹配的付费方式，综合控制医疗费用不合理增长。推动省内异地就医联网结算，逐步建立跨省异地就医即时结算合作机制。建立医疗保险经办机构与定点医疗机构之间谈判协商制度，形成风险分担和激励约束机制，促进医疗机构和医务人员严格临床路径管理，合理控制医疗费用。医保经办机构要提高结算效率，根据协议约定及时向医疗机构拨付医疗费用。   

（二）加强医保对医疗服务的监督和制约。充分发挥医疗保险对医疗服务行为和费用的调控引导与监督制约作用，加大对医疗机构服务行为的实时监控力度。强化对定点医疗机构总医疗费用、次均（病种）医疗费用、个人负担医疗费用等指标的考核，考核结果与基金支付挂钩，鼓励定点医疗机构严格控制医疗费用。利用信息化手段，逐步健全医保对医务人员用药、检查等医疗服务行为的监督。加强对基本医保目录外药品使用率、药占比、次均费用、参保人员负担水平、住院率、平均住院日、复诊率、转诊转院率、手术和择期手术率等指标的监控。   

六、深化人事、分配制度改革

（一）创新编制和人事管理。在不突破编制总量的原则下，对县级公立医院编制实行动态管理，鼓励有条件的县（市）探索实行编制备案制，实行全员聘用制。县级公立医院按国家和省关于岗位管理相关规定，自主拟定岗位设置方案，并按规定备案。落实县级公立医院用人自主权，新进人员实行公开招聘。优化人员结构，按标准合理配置医师、护士、药师和其他专业技术人员、管理人员以及必要的后勤保障人员。建立竞争性用人机制，全面推行聘用制度和岗位管理制度，坚持按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理，实行定编定岗不固定人员，变身份管理为岗位管理，建立能进能出、能上能下的灵活用人机制。结合实际妥善安置未聘人员。县级公立医院医务人员按规定参加社会保险，为促进人才合理流动创造条件。

（二）建立科学的绩效考核体系。制定科学、客观、公正的绩效考核办法，进一步完善医务人员分配激励机制。按照有利于深化改革需要、满足人民群众卫生需求、充分调动医务人员积极性的原则，进一步建立完善县级公立医院绩效考核机制，科学设置考核指标体系，将医院的履职效能和公众满意度等作为考核的主要内容，考核结果与医保支付、院长履职评价、财政补助、奖惩及绩效工资总量核定等挂钩。  

（三）建立适应行业特点的薪酬制度。结合医疗行业特点，建立公立医院薪酬制度，完善收入分配激励约束机制，合理确定医务人员绩效工资水平，并适当拉开收入差距。根据绩效考核结果，做到多劳多得、优绩优酬，绩效工资分配重点向临床一线、关键岗位、业务骨干和作出突出贡献的人员倾斜。建立法人治理结构、实行院长聘任制的县级公立医院，在绩效工资政策框架内，可探索实行院长年薪制。提高县级公立医院人员经费支出占业务支出的比例。放开医师多点执业，允许公立医院医生通过多点执业获取合规报酬。严禁给医务人员设定创收指标，严禁将医务人员收入与医院的药品、检查、治疗等收入挂钩。   

七、加强医院管理

（一）实行院长负责制。落实院长用人自主权、分配权。院长是医院的法定代表人，负责组织实施决策层决议，按规定拟定医院内部机构设置方案和医院人事、财务、分配、职称聘任等管理制度，保证医院日常运行。实行院长任期制和目标责任考核制，完善激励和约束机制，严格兑现奖惩，严禁将院长收入与医院经济收入直接挂钩。加强院长职业化建设，分批次开展管理能力培训。   

（二）完善内部管理制度。建立以成本和质量控制为中心的管理模式。严格执行医院财务会计制度，实行总会计师制。健全财务分析和报告制度，医院年度财务报告按规定实行注册会计师审计，对医院经济运行和财务活动实施会计监督，加强经济运行分析与监测、国有资产管理等工作。建立健全医院财务审计和院长经济责任审计制度。鼓励推行后勤服务外包。实行院务公开，发挥职工代表大会作用，加强民主决策，建立科学民主的议事决策程序，重大决策、项目投资、大额资金使用、中层以上人事任免等事项要民主审议决策。建立完善医务人员管理信息系统和考核档案，记录医务人员各项基本信息、年度考核结果以及违规情况等。   

（三）规范医疗服务行为。探索医药分开的多种形式。深入推进医疗惠民行动，普及医疗惠民措施。鼓励患者自主选择在医院门诊药房或凭处方到零售药店购药。严格落实公立医院用药管理、处方审核和点评制度，加强抗菌素、激素类、抗肿瘤、心血管等药物临床应用管理，促进合理用药，保障临床用药安全、经济、有效。县级公立医院基本药物与常用药品销售额占全部药品总销售额的比例不低于80%。建立健全医疗质量控制体系，加强临床路径和诊疗规范管理，严格控制高值医用耗材的不合理使用。加强医疗行风建设，促进依法执业、廉洁行医。强化问责制，严肃查处工作严重不负责任或失职渎职行为。   

八、提升服务能力