滨州市人民政府关于深化市级预算管理改革的实施意见

各县(市、区)人民政府,各市属开发区管委会,市政府各部门、各直属事业单位,市属各大企业,各高等院校,中央、省驻滨各单位:

为加快建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施预算绩效管理,根据《山东省人民政府关于深化省级预算管理改革的意见》（鲁政发〔2019〕1号),现就深化市级预算管理改革提出以下意见。

一、总体要求

(一)指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神,坚决落实习近平总书记视察山东重要讲话、重要指示批示精神,按照建立现代财政制度要求,坚持问题导向,创新制度供给,完善预算管理机制,明确预算管理权责,健全预算管理体系,加大专项资金清理整合力度,优化预算编制执行监督流程,加快构建权责清晰、协同高效、运行规范的预算管理新格局,为加快建设“富强滨州”提供有力保障。

(二)基本原则

———总体设计。针对预算管理中存在的薄弱环节,对症施策,补齐短板,构建完善预算编制、执行、监督“全链条”管理机制,强化宏观调控和管理,更好地发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。

———厘清职责。推进预算管理领域“放管服”改革,凝聚工作合力,提高行政管理效能和体制运行效率。市财政部门主要聚焦预算编制、放开预算执行、强化绩效管理;市业务主管部门全面负责本部门预算的编制、执行和评价,切实加强与部门职责相关的专项资金的清理整合和使用管理。

———强化统筹。从财政收支两端全面强化预算统筹,实行“全口径、一体化”预算编制。加大专项资金清理整合力度,设立综合性专项资金,切实增强政府综合财力运筹能力。围绕市委、市政府重大决策部署,优化资金配置,调整支出结构,集中财力办大事。引导更多资金投向新旧动能转换和高质量发展,投向重点民生项目和经济社会发展的薄弱环节。

———提升绩效。全面引入绩效理念,更加注重结果导向,强调成本效益分析,加快构建“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系。健全完善预算公开、审计、问责等监管措施,倒逼预算管理更加规范高效,不断提升财政资金使用效益。

二、主要措施

(一)深化预算管理“放管服”改革

1.厘清部门预算管理权责。落实预算法定职责,科学划分预算编制、执行、监督等各环节权责,进一步压实各方责任。市财政部门负责预算编制、支出政策审核和预算绩效管理,牵头制定综合性资金管理制度和专项资金管理办法,原则上不参与专项资金的项目申报、审批、验收等具体事务。市业务主管部门全面负责本部门预算编制和具体执行,制定专项资金分配使用方案,对资金的支出进度、使用绩效以及安全性、规范性负责。

2.增强县(市、区)资金使用自主权。今后凡直接面向县(市、区)并由其实施更为便捷有效的资金,市业务主管部门要按照“应放尽放”的原则,主要采取因素法或县(市、区)整体竞争立项的方式切块分配下达。县(市、区)政府(管委会)结合当地实际,在规定权限内自主安排使用资金,并对项目安排和资金使用的真实性、合规性及有效性负责。市级确需保留审批权的项目,市业务主管部门应从严控制、制定清单,并严格按相关管理办法配比资金,报分管市领导同意后实施。

(二)增强政府预算统筹调控能力

3.健全“全口径、一体化”预算编制体系。建立健全一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算定位清晰、分工明确、有机衔接、相互补充的政府预算体系,用足用好地方政府债务限额,做到“四本预算”与政府债务预算(计划)一体编报、同步审核。改变按资金渠道分类核定预算、确定用途的管理模式,将市级各类预算资金(含有专项用途的非税收入),连同中央、省转移支付资金以及清理盘活的存量资金等,全部纳入支出预算“盘子”,统筹研究预算安排意见,从源头上优化财政资源配置。

4.早编细编预算。市业务主管部门根据部门职责,提前谋划、统筹编制本部门中期财政规划和年度预算草案,确保预算申请与中央、省和市委、市政府重大决策部署充分衔接。市业务主管部门提前做好项目申报、评估论证、工程招标、分年度资金需求测算、绩效目标设定等基础性工作,已确定的项目及时入库管理,注重发挥项目库对预算的约束和支撑作用,所有申请预算的项目都应在预算年度开始之前列入项目库,并按轻重缓急排序,实现定期更新和滚动管理,未入库项目原则上不予安排预算。坚持适度超前、压茬进行的原则,探索推进市级政府投资项目提前开展前期论证和事前绩效评估,规范政府投资项目决策、预算编制相关程序。

5.规范市级支出责任。进一步明确市级财政事权和支出责任,市直部门提出预算申请必须以部门承担的财政事权为基础,非市直部门承担的财政事权不得安排预算资金。市直各部门研究提出新增财政支出事项时,事前必须征求市财政局的意见,充分考虑市财政承受能力,不得超越财力可能盲目出台政策、扩大政策执行范围、提高支出标准,坚决防止靠举债过日子、搞过度福利化。新增财政支出事项涉及对下转移支付的,必须合理划分市与县(市、区)财政事权和支出责任,并与该领域既有财政事权和支出责任划分情况相衔接。

6.实行零基预算管理。为提高预算安排的科学性和精准性,改变“先有资金、后定项目”以及“基数+增长”的预算编制方式,按照保证基本公共服务、优化安排重点支出原则,科学配置财政资源。基本支出预算按照政策规定、支出标准范围等编准编细编实,项目支出预算以项目库建设为基础,全面实行零基预算管理。市业务主管部门按要求逐项编制项目资金预算,确保市委、市政府确定的重大改革、重要政策和重点项目不留“硬缺口”。市财政部门按照政策要求,对部门提报的支出预算进行全面审核,综合考虑支出政策、资金需求、财力可能等因素,科学合理地提出年度预算安排建议,按程序报送市人大审议批准。

7.推进预算标准化建设。市财政部门加快完善公用经费定额标准、通用项目分类支出定额标准和资产配置标准,市业务主管部门按照资金管理权限,制定部门项目支出定额标准,严格按标准编制预算、配置资产。合理确定民生支出保障标准,使民生改善与经济发展相协调、民生支出与财力状况相匹配。进一步夯实财政供养人员实名制管理,完善组织、机构编制、人力资源社会保障、财政等部门人员信息共管共享机制,提高预算管理信息化水平。

(三)加大专项资金清理整合力度

8.规范专项资金设置管理。专项资金根据全市经济社会发展需要、市以下财政事权与支出责任划分以及市委、市政府决策部署和特定政策调控要求统一设置。规范专项资金设立程序,今后部门提议新设专项资金,要同步提出包括政策依据、测算标准、绩效目标、支出计划等的评估报告,并报市委常委会会议或市政府常务会议批准。建立专项资金定期评估和退出机制,执行期限原则上不超过3年。确需延长的,应当在执行期满3个月前,按照新设立专项资金的程序审批。市财政部门和市业务主管部门要分别编制专项资金目录清单和资金使用总体计划,纳入预算草案一并报批。

9.推进中央、省和市级资金统筹使用。统筹中央、省和市级资金使用,对中央、省切块下达资金,在符合上级规定前提下,与市级同领域专项资金相结合,一并研究预算安排和资金使用,形成资金合力;对中央和省按项目法分配的资金,要择优遴选上报市委、市政府确定实施的重点项目,避免资金和项目两头安排。

10.实施“大专项+任务清单”管理模式。结合实施党政机构改革,深入推进专项资金清理整合工作,归并设立综合性的“大专项”。根据工作职责和目标任务,每个业务主管部门原则上只管理一个专项。市业务主管部门研究制定专项资金任务清单,明确专项资金的支出方向,报分管市领导同意后,与资金同步下达。加强对县(市、区)和用款单位的指导培训,允许县(市、区)在完成任务清单中的约束性任务后,将剩余资金在专项内统筹使用。

11.改变财政对市场主体的支持方式。改变过去财政对企业等市场主体的直接补助方式,相关支持主要通过税费政策优惠、政府引导基金、以奖代补等市场化普惠性方式实现,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用。

12.完善资金分配决策程序。对采取因素法分配的资金,市业务主管部门要依据资金管理办法,科学遴选确定分配因素和权重,研究制定资金分配方案。对采取项目法分配的资金,市业务主管部门要认真组织项目申报、评审、公示等,主要采取竞争择优、以奖代补等方式遴选项目,确保项目安排合理合法。项目安排及资金分配方案,须按照“三重一大”要求,由市业务主管部门党组(委)会议集体研究,在规定时限内以正式文件报送市财政部门。市财政部门进行合规性审核后拨付资金。大额资金分配和重要项目安排,应报市业务主管部门分管市领导同意,并按程序提报市级政府投资项目审核领导小组审议。

(四)加强预算执行管理

13.压实预算执行责任。各部门要切实履行预算执行主体责任,年初要提报预算执行计划书,明确预算执行的时间节点和工作措施。基层预算单位要加快用款进度,实行限时办结制。市财政部门建立健全预算执行动态监控机制,实施预警核实处置和支出预警反馈,定期通报各部门专项资金分配进度和本级预算支出进度。建立预算执行进度与预算安排挂钩机制,对支出进度慢、存量资金规模大的部门,相应压减下年度预算。

14.提高财政资金支付效率。深化国库集中支付改革,将市级预算单位资金支付方式逐步改为授权支付,建立“大额支付报备制度”,取消市财政部门用款计划审批。深化支付电子化改革,建立“支付一个口子、核算一张凭证、管理一个平台”的支付新机制,完善市级国库支付全业务电子化管理。

15.加大存量资金盘活力度。除据实结算项目或突发事件外,对超出预算法规定时限未分配的市级专项资金,原则上由市财政部门报市政府批准后予以收回。对市级各部门、单位当年未实现支出的财政拨款,原则上年底全部调减指标收回市财政统筹使用。对已进入政

府采购或招投标阶段的支出和当年下达的上级转移支付,经审核后可纳入市级部门次年预算,最多延续一次。各县(市、区)收到上级专项资金,尚未分配且结转两年以上的,应交回上级财政统筹使用;未满两年的,可在不改变资金类级用途的基础上,按程序调整用于同一类级科目下的其他项目。各县(市、区)已分配到部门并结转两年以上的预算资金,由同级财政收回统筹使用。

16.深化政府采购管理改革。加大政府采购“放管服”改革力度,简化审核事项,优化采购流程,发挥信息化便捷优势,打造“一次办好”服务体系。减少程序性监管,取消政府采购计划审核,探索政府采购预算调整电子化办理,实现从采购预算到采购活动的“直通车”。全面实施“预采购”机制,推行合同续签、统采分签等简易采购模式,积极推行“互联网+政府采购”的网上商城模式,提升政府采购效率和用户满意度。

17.硬化预算执行约束。严格执行市人大批准的预算,未经法定程序不得调整。严禁超预算支出或无预算支出。应列未列年度预算以及年度执行中新出台的支出事项,原则上列入以后年度预算安排;确需当年安排的,优先通过本部门主管专项资金统筹解决。严格控制不同预算科目、预算级次或项目间的预算资金调剂,确需调剂使用的,按照市财政部门的规定办理。属于预算法规定调整事项的,市财政部门要及时组织编制预算调整方案,经市政府同意后,按程序报市人大常委会审批。

(五)健全预算监管机制

18.全面实施预算绩效管理。认真落实《中共中央国务院关于全面实施预算绩效