广州市人民政府关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见

各区人民政府，市政府各部门、各直属机构：
为贯彻落实《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》 （ 国发〔2014〕60号）、《 广东省人民政府关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》 （ 粤府〔2016〕12号）精神，推进我市供给侧结构性改革，切实转变政府职能，促进“十三五”重点领域建设，促进形成有效投资，结合本市实际，现提出以下实施意见：

一、总体要求和主要目标

（一）总体要求。

按照中央和省的部署，围绕建设国家中心城市目标，着眼于强化中心城市核心功能，聚焦补短板、调结构，鼓励社会资本特别是民间资本有序参与，扩大重点领域投资，推动重大生产力布局取得突破，增加公共产品有效供给，提高政府公共治理能力，提高资源配置方式和水平，持续增强经济发展活力和动力。

（二）主要目标。

——建立公平开放透明的市场规则。打破行业垄断和市场壁垒，依法放开重点领域相关项目的建设和运营市场，推出一批前期工作扎实、实施条件成熟、投资回报渠道明确、运营公开透明的项目，公平择优选择投资人，为各类资本创造权利平等、机会平等、规则公平的投资环境。

——突出企业投融资主体地位。着力在交通运输、市政设施、城市更新、能源设施、信息基础设施、社会事业、重点功能区开发等7大重点领域分类率先突破，强化项目策划和储备，突出企业投融资主体地位，在重点领域形成多元主体和适度竞争的格局。

——优化政府投资使用方向和方式。创新投资运营机制，探索更多政府投资途径，实现政府投资从“补建设”向“补运营”转变，以服务绩效评价作为财政资金支付依据，提高财政资金使用效益，防范和化解政府性债务风险。

——形成可复制推广的投融资机制。坚持市场化运作、多元化投资、专业化建设的方向，主推增量、盘活存量，出台落实配套政策，拓展项目融资渠道，完善价格形成机制和社会资本退出机制，以示范项目的带动效应促进投融资体制机制创新。

二、重点投资领域

（一）交通运输。

1．城市轨道交通（含新型有轨电车）。

——在新一轮轨道交通建设中，选择部分线路，试点引进具有较强投融资能力和丰富经验的行业内骨干企业与广州地铁集团合作组建项目公司，承担轨道交通投资、建设、运营任务。

——贯彻落实《广州市人民政府办公厅关于印发推进广州市轨道交通沿线物业综合开发的实施意见的通知》（穗府办函〔2015〕55号），落实“地铁＋物业”的开发模式。做好新一轮轨道交通站点、车辆段上盖、出入口、风井风亭、连接隧道及地下空间一体化规划设计、一体化开发建设方案。将土地划拨、协议出让、公开出让、作价出资或租赁给轨道交通建设运营主体，综合体开发收益用于轨道交通建设和运营补亏。

——加强城市轨道交通沿线及站场周边地块的综合开发。由市土地开发中心统一进行土地收储，通过公开招标，吸引社会资本参与土地综合开发和基础设施建设，通过土地公开出让和开发筹集轨道建设资金。

——大力发展轨道交通车辆、设备的融资租赁。加快组建专业性的轨道交通融资租赁机构。对新建项目的车辆、机电设备和信号系统，积极采用直接租赁方式，所获得融资由企业经营性资金偿还。对已建成项目，鼓励通过售后回租方式盘活存量资产。鼓励社会资本通过股权投资等方式投资轨道交通融资租赁产业。

——已建成的城市轨道交通线路，通过售后回租、资产证券化等方式盘活存量资产。

2．国铁、城际轨道交通。

——筹建我市轨道交通企业投资主体，承担国铁、城际轨道交通项目的投融资、建设、运营与管理任务。

——开展以国铁、城际轨道交通功能为主的综合交通枢纽的改造、建设与综合开发，完善城际轨道交通零换乘枢纽体一体化规划、设计、开发方案，由轨道交通投资主体统一开发建设，筹措城际轨道交通建设与运营补亏资金。

——国铁、城际轨道交通枢纽周边地块由市土地开发中心统一储备，通过公开招标，吸引社会资本参与土地综合开发和基础设施建设，通过土地公开出让和开发筹措国铁、城际轨道交通建设资金。

——积极开展国铁、城际轨道交通车辆、设备融资租赁，所获得融资由企业经营性资金偿还。

——已建成的国铁、城际轨道交通线路，通过售后回租、资产证券化等方式盘活存量资产。

3．航空。

——鼓励社会资本参与通用航空项目投资建设，在税费优惠、财政补贴等方面享有与国有资本同等待遇。

——探索实行“主体运营＋经营性配套资源＋特许经营权”的土地综合开发模式，鼓励社会资本参与南沙新区商务机场、机场配套服务设施以及通用航空固定运营基地建设。

——设立广州空港经济区基础设施投资基金，参与空港经济区土地综合开发和基础设施建设。

——设立广州航空产业基金，促进广州航空产业资源和金融资本对接融合。

4．港口。

——鼓励社会资本参与南沙江海联运码头、汽车物流码头等功能性码头和配套产业园区的投资建设。

——鼓励社会资本投资南沙国际邮轮码头、长洲岛新担涌游艇码头工程，通过物业综合开发、航线、票务收入依法获取投资回报。

——鼓励社会资本投资建设港口基础设施、物流园区及临港产业项目。

——吸纳社会资本设立航运产业基金和航运担保基金，积极开展航运物流、股权投资和商业并购。

5．高速公路。

——鼓励社会资本投资建设经营性高速公路。积极争取省、市、区财政对高速公路建设资本金的补助扶持。

——将车辆通行费收费权、高速公路红线范围内加油站和服务区经营权、广告经营权，高速公路出入口TOD（公共交通导向）开发权等各项权益与高速公路特许经营权结合，增强项目对社会资本的吸引力。

（二）市政设施。

6．水处理设施。

——自来水厂，发挥市属国有企业的积极作用，坚持“供水一城一网”，统一整合和优化配置城市供水资源。

——新建污水处理厂、再生水厂、中水厂，鼓励社会资本参与投资、建设、运营。

——在建和已建成的污水处理厂，探索采用委托经营（OM）、转让—经营—移交（TOT）等方式引进市场主体。

——污泥处理项目探索采用EPC（设计、采购、施工）总承包模式，经生产运行考核合格后确定投资主体。

——完善污水处理费价格调整机制，综合考虑厂区、管网的建设和运营成本合理定价。

——以重点产业园区工业废水治理为突破口，探索环境污染第三方治理和环境服务试点，为社会资本创造更多的市场化条件。

7．垃圾资源化利用和处理。

——新建生活垃圾、餐厨垃圾、建筑垃圾、工业垃圾、医疗垃圾、污泥垃圾、电子垃圾处理设施和垃圾资源物流中心，鼓励采用特许经营、政府购买服务、运营补助的方式引入社会投资。

——优化垃圾处理物流调配机制和异地处理补偿机制，完善各环节成本分担与定价核算，促进垃圾处理与收运一体化。

——探索采用PPP（政府和社会资本合作）模式提供城市环卫保洁和垃圾收运一体化服务。

8．水利工程、河涌综合整治。

——盘活现有水利工程国有资产，通过股权出让、委托运营、整合改制等方式吸引社会资本，筹集资金用于新开工项目建设。

——鼓励社会资本投资广州市生态调蓄湖工程、湿地工程，将特许经营权与旅游、游乐等经营性配套资源相结合，增强项目盈利能力。

——在广佛跨界河涌、南粤水更清行动计划河涌整治、车陂涌综合整治工程中积极推广第三方治理和PPP模式。

——推进项目管养、维护社会化。

9．地下综合管廊。

——结合新建改建道路、城市更新、功能区开发、大型地下空间开发、城市轨道交通、河道治理同步规划、设计、建设综合管廊。

——制订入廊管线单位的入廊费标准和运营维护费标准。通过管线单位缴纳入廊费、运营维护费、维修基金，政府可行性缺口补助、配套设施租售收益等方式提高项目运营收入，吸引社会资本参与投资。

——鼓励综合管廊投资主体发行城市地下综合管廊建设专项债券、企业债券、项目收益债券、可续期债券等专项债券，募集资金用于地下综合管廊建设。

10．海绵城市。

——采取与经营性资源整体打包，财政补贴、申请国家资本金专项建设基金等方式，支持社会资本参与海绵城市项目投资、建设、运营。

——鼓励设计单位、施工企业、制造企业与金融资本结合，组建具备综合业务能力的联合体，通过施工总承包等方式，发挥海绵城市项目建设整体效益。

——做好全国海绵城市试点申报工作。

11．停车场。

——制订广州市停车场建设专项规划。结合大型综合交通枢纽地下空间开发及配套设施工程，城市轨道交通外围P＋R站点，医院、学校、广场、公园建设，提高公共停车设施配建供应比例。

——出台《广州市停车场建设和管理规定》，逐步形成配建为主、公共为辅、道路停车为补充的停车供给格局。

——建立合理的停车土地供应、收费、管理、投融资机制，吸引社会资本投资公共停车场，推动停车发展社会化、产业化。

12．市政道路。

——推动市政道路运营维护按规定实行PPP模式和政府购买服务，所需资金通过原渠道在财政预算中统筹解决。

——推动市政设施管理事业单位向独立核算、自主经营的企业化方向转变。

13．园林绿化。

——在保障生态效益、保护森林资源的前提下，支持符合条件的农民合作社、林业企业投资森林公园、生态景观林带、森林碳汇工程，发展林下经济、森林旅游等生态产业。

——结合文化旅游、地下停车场、地下商铺、地下人防工程整体实施城市公园建设，形成文化、休闲、交通、商业配套于一体的综合服务功能。

——鼓励社会资本以认建、认养林木绿地等多种方式参与公共绿地景点改造、维护。

14．地下空间开发。

——在符合规划的前提下，鼓励社会资本参与各类民用建筑、公共建筑地下空间开发。

——研究地下空间工程投资、开发、建设、运营一体化方案，研究规划设计条件和土地出让方式。

——明确地下空间工程和人防工程所有权、使用权等权属关系，保障社会投资人的合法权益。

15．公交站场。

——建设包括公交集散、公交调度、公共停车、商业服务功能于一体的新型综合性公交站场。

——鼓励产权单位对已投入使用的公交站场进行升级改造，完善公交站场功能，提高土地综合利用水平。

——制订公交站场用地综合开发政策，从供地、规划、建设、资金等多个环节给予支持。

16．其他项目。

——供冷、供热、供气等具备一定收费机制的市政基础设施项目，在政府加强规划主导的前提下，通过公开招标、竞争性谈判等方式择优选择特许经营者。对项目的收费标准进行动态调整，保障项目合理收益。

——鼓励采用政府购买服务方式，对道路清扫保洁、公厕管理、市政照明、道路桥梁维护、园林绿化养护等市政公用设施管养项目实行社会化管理。

（三）城市更新。

17．全面改造、微改造与危破旧房改造。

——调动旧城镇、旧厂房、旧村庄原土地使用权人的积极性，鼓励以项目预期收益和功能置换、功能调整收益进行项目融资。

——加强与金融机构的合作，探索设立城市更新基金，推广采用政府购买服务的方式，充分利用国家开发银行棚改资金贷款、建设银行城镇化贷款等中长期政策性贷款。

——吸引有实力、信誉好的房地产开发企业和其他社会力量参与城市全面改造、微改造与危破旧房改造。引导金融机构创新贷款投放和担保方式，促进人居环境改善和岭南文化保护。

18．土地综合开发与基础设施建设。

——扩大“三规合一”成果应用，在规划对城市空间布局的引领下，发挥政府主导作用，科学规划、化零为整，统筹实施土地综合开发项目。

——创新土地综合开发方式，通过运营征转、社会存量房屋收购、土地置换、政府购买服务等多种渠道实现项目市场化运作。

——结合土地综合开发，一并实施土地平整、地下空间开发、安置房建设、市政设施、景观绿化工程、公共服务设施工程，提高土地利用效率，促进土地价值、城市建设水平和区域开发水平的整体提升。

——根据区域产业规划和产业发展实际情况，结合土地综合开发安置区建设，推动关联产业集聚发展。

19．特色小镇。

——在美丽乡村经验基础上，加强政府引导、借助市场化运作，鼓励各类社会资本参与打造生产、生活、生态融合发展，产业特色鲜明的广州特色小镇。

——提高特色小镇在产业发展、商业配套、交通设施、公共服务等方面的投入水平。

——形成归属明晰、权责明确、监管有效的产权制度，保障社会投资人的合法权益。

20．城市棚户区。

——在城市棚户区改造中大力推广政府购买服务模式。

——鼓励企、事业单位使用自有资金筹建公共租赁住房、拆迁安置房。

——以广州列入国家新型城镇化综合试点地区为契机，各区根据实际需要建设来穗人员公寓，支持社会资本将符合条件的商品住房改造为城市棚户区安置房和公共租赁住房房源。

——按照国家规定，落实城市棚户区安置房、公共租赁住房建设、运营、管理涉及的各项行政事业性收费和政府性基金免缴政策以及税收减免政策。

（四）能源设施。

21．能源项目。

——鼓励社会资本参与天然气分布式能源站、加油加气站、太阳能分布式光伏发电、生物质能开发利用、新能源汽车公共充电设施等能源项目建设。

——社会资本投资建设太阳能分布式光伏发电项目且已纳入规模管理的，实行与国有资本统一的补贴标准。

22．合同能源管理。

——以公共机构、大型公共建筑和用能大户为重点，大力推行项目合同能源管理，对采用新技术、新装备实施重大示范项目的节能服务机构，通过节约的能源费用给予投资补助和节能量奖励。

23．充电设施。

——优先在大型商场、超市、文体场馆等建筑物的停车场以及交通枢纽、驻车换乘（P＋R）公共停车场建设机械式、立体式停车充电一体化设施。

——引导社会资本参与充电设施建设运营，形成适度超前、车桩相随、智能高效的充电设施体系。

——设立融资担保基金，推广融资租赁、发行企业债券、项目收益权质押等多渠道融资方式。

（五）信息基础设施。

24．智慧城市。

——支持国有通讯、电信企业引入战略投资者，加快光纤、电缆、数据中心、基站等信息基础设施建设，布局基于互联网、云技术、大数据的智慧城市产业，

25．三网融合。

——支持社会投资者投资建设与电信网、广播电视网、互联网“三网融合”有关的公共服务平台。

26．云服务。

——支持社会投资者投资北斗卫星导航与位置服务产业公共平台、高分专项数据与应用公共服务平台、卫星遥感公众云服务平台。

（六）社会事业。

27．教育设施。

——根据《广州市人民政府关于促进民办教育发展的意见》（穗府〔2014〕12号），鼓励社会力量兴办教育。

——市区两级财政部门加大教育发展预算资金安排力度，推动民办教育规范、优质发展。

——保障民办教育机构在用水、用电、用气等方面与公办教育机构享有同等待遇。

——鼓励社会资本与广州教育城投资公司合作，参与广州教育城基础设施建设。

28．医疗卫生设施。

——根据《 广州市人民政府办公厅关于印发进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构实施办法的通知》 （ 穗府办〔2013〕27号），鼓励社会资本举办医疗机构，实施品牌发展战略。

——逐步放开区域卫生规划、医疗机构设置规划对社会办医的限制。规划调整和新增医疗资源时优先考虑引进社会资本。

——将符合条件的社会办医疗机构纳入医疗保险定点范围。

29．养老设施。

——积极抓好全国养老服务业综合改革试点工作，引导社会资本以老年人养老服务需求为导向投资社会养老服务市场，支持社会资本兴办养老机构。

——探索将公办养老院、农村敬老院交由社会力量承接运营。

——支持社会资本参与社区居家养老服务，承接政府举办的社区养老服务设施，提供社区居家养老服务。

30．文化设施。

——采取公建民营、委托管理等方式引进社会力量参与公共文化服务设施建设，配置特许经营权、广告权、冠名权等经营性资源。

——鼓励社会资本在经营性公共文化场所实行连锁经营、联盟合作。

（七）重点功能区。

31．中国（广东）自贸试验区南沙片区。

——开展PPP模式先行先试，积极吸引各类社会资本参与自贸区南沙新区片区海港区块、明珠湾区块、庆盛枢纽区块、万顷沙保税港加工制造业区块等土地综合开发和基础设施建设项目。

——加大自贸区南沙新区片区金融开放创新力度。开展内外资融资租赁改革试点、跨境电子商务改革试点。探索跨境人民币创新业务，推动自贸区南沙新区片区与港澳地区开展双向人民币融资。

——在自贸区南沙新区片区试点发行多币种的产业投资基金，引导各类创业投资、产业投资、股权投资基金参与，推动自贸区南沙新区片区现代产业发展。

32．空港经济区。

——通过PPP模式加快空港经济区起步区土地综合开发与基础设施建设。

——积极吸引各类社会资本参与空港经济区航空装备制造业和航空维修、航运物流、航空金融等航空服务业。符合产业发展方向的，可获得广州市战略性新兴产业发展资金扶持。

33．广州开发区、增城开发区。

——开展PPP模式先行先试，鼓励社会资本参与广州开发区、增城开发区重点产业园区投资建设。

——创新产业园区开发建设模式，引入金融资本、产业资本进行专业园区的整体开发运营。

——针对产业园区发展特点，灵活采取政府管理、企业管理、混合管理等多种建设运营管理模式。

——鼓励社会资本参与广州开发区、增城开发区土地综合开发和基础设施建设。

三、政策支持

（一）建立项目生成和评估论证机制。

1．对重点领域项目的必要性、可行性、经济性、组织实施要求进行充分研究论证，挖掘项目运营的商业价值，提高项目收益、形成投资回报。

2．对于拟由政府投资安排的经营性、准经营性项目，在立项阶段，同时提出政府投资和引进社会投资两套方案进行比选论证。

3．对于适合投资、开发、建设、运营一体化的项目，研究规划设计条件和土地出让方案。

（二）土地供应。

4．符合《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）等相关文件规定的，轨道交通项目中的车站、轨道线路，驻车换乘停车场及其他公益性公共停车场，非营利性的医疗、养老、教育、文化、体育设施等属于可按划拨方式供地的项目，经社会投资人申请可按协议出让方式供地。

5．轨道交通综合利用部分按程序采取划拨、协议出让、公开出让、土地作价出资或租赁等方式供地。依据轨道交通综合利用部分的主用途确定供地方式。主用途可依据建筑面积占比确定，也可依据功能的重要性确定，确