广东省人民政府关于印发广东省深化公立医院综合改革行动方案的通知

各地级以上市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构：

  现将《广东省深化公立医院综合改革行动方案》印发给你们，请认真组织实施。实施过程中遇到的问题，请径向省卫生计生委反映。

广东省人民政府

2018年6月28日


  为深入学习贯彻习近平总书记重要讲话精神，进一步深化公立医院综合改革，提高医疗卫生服务质量，加快构建现代医院管理制度，下大力气解决群众看病就医难题，特制定本行动方案。
  一、总体要求                        

  （一）指导思想。全面贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平总书记重要讲话精神，坚持以人民健康为中心，坚持党的卫生与健康工作方针，加强党的领导，落实政府责任，完善服务体系，创新体制机制，以医疗、医保、医药联动（以下简称“三医联动”）改革为抓手，在公立医院医疗价格、人事薪酬、药品流通、医保支付等重点领域率先取得重大突破，加快构建优质高效的医疗卫生服务体系，按照“强基层、建高地、登高峰”的总体思路，打造“顶天立地”广东医疗卫生大格局，为广东奋力实现“四个走在全国前列”提供有力支撑。
  （二）工作目标。到2020年，全省布局合理、分工协作的医疗卫生服务体系和分级诊疗格局基本形成，以健康为中心的医疗卫生服务模式基本实现，科学合理的补偿机制和维护公益性、调动积极性、保障可持续的公立医院运行机制全面建立，医疗卫生服务发展不平衡不充分问题明显缓解，人民群众基本医疗卫生服务保障能力显著提高、健康水平明显提升。全省公立医院门诊、住院次均费用年度增幅低于常住居民人均可支配收入增幅，区域医疗费用增长控制在10%以下；基本医保政策范围内报销比例稳定在75%左右，个人卫生支出占卫生总费用的比重下降到25%以下；二级以上公立医院和政府办基层医疗卫生机构全部参与医联体，县域内住院率提高到90%左右。
  （三）基本路径。以“三医联动”改革为着力点，进一步整合政府办医职能，优化运行制度，增强改革合力，提升公立医院管理水平和运行效率。以紧密型医联体建设为抓手，推进医疗卫生资源横向整合、上下联动，构建整合型医疗卫生服务体系。以财政补助机制、医保支付方式和人事薪酬制度改革为经济杠杆，形成对公立医院的激励约束机制，增强公立医院控制医疗费用、提高医疗质量的内生动力。以健全医药采购制度和强化监管为手段，挤压药品、医用耗材虚高价格，规范诊疗行为，为医疗服务价格改革和薪酬制度改革腾出空间。
  二、主要任务                        

  （一）加快建立现代医院管理制度，健全公立医院运行新机制。
  1．落实公立医院自主权。推进公立医院政事分开、管办分开。创新编制管理方式，合理确定公立医院编制总量或人员总额，逐步探索实行编制备案制、员额制管理。积极推动公立医院实行全员聘用，编制备案制和员额制管理人员均属于事业单位工作人员，执行一体化事业单位人事管理政策，缴纳事业单位养老保险，实现同岗同酬同待遇。从2018年起，新设公立医院可实行员额制管理。逐步取消公立医院行政级别。落实公立医院经营管理自主权，公立医院按规定自主行使人员管理、内设机构设置、中层管理人员聘任、内部绩效考核与分配、年度预算执行等经营管理权限。推进医院自主开展卫生系列高级职称评审试点工作，创新评价机制，分层分类科学制定评审标准，突出职业素养、临床能力和业绩等。（省编办，省人力资源社会保障厅、卫生计生委、财政厅、中医药局负责。排在第一位的为牵头单位，下同）
  2．规范完善医院管理制度。2018年底前，各级各类医院要制定章程，以章程规范内部治理结构。健全院长选拔任用机制，实行院长任期目标责任制、年薪制和考核问责制，推行院长职业化、专业化。健全医疗质量和安全管理制度、人员管理和人才培养制度、财务资产管理制度、绩效考核制度、信息管理制度等。全面加强医院党的建设工作，公立医院党委要切实加强对医院工作的政治、思想和组织领导，发挥好把方向、管大局、作决策、促改革、保落实的领导作用，确保党的卫生与健康工作方针和政策部署在医院落到实处。（省卫生计生委、财政厅、人力资源社会保障厅、中医药局负责）
  （二）实施高水平医院建设“登峰计划”，构建强基创优建高地的医疗服务引领机制。
  3．实施高水平医院建设“登峰计划”。2018年，分两批推出20家左右“登峰计划”重点建设医院，对标国际国内先进水平，着力发展前沿医疗技术、建设高水平临床科研平台、集聚拔尖医学人才、打造一流医学学科、建设现代医院管理制度，发挥示范引领作用，推动若干家高水平医院建成国内一流、世界领先的医院，争创国家医学中心和国家区域医疗中心，带动提升全省整体医疗服务水平。（省卫生计生委、财政厅、发展改革委、教育厅、科技厅、人力资源社会保障厅、中医药局负责）
  4．推动珠三角地区医院“建高地”。支持珠三角地区有较强实力的医院以“建高地”为目标，对标国内同类知名医院，在医疗技术、临床人才、科研创新、学科发展、医院管理等关键环节加快发展，进一步提升临床、科研、教学、服务能力水平，实现高质量发展。建成一批与区域经济社会发展相匹配，在国内有一定影响力的医院。（省卫生计生委、发展改革委、科技厅、人力资源社会保障厅、中医药局负责）
  5．创建粤东西北区域医疗中心。根据“一核一带一区”区域发展新格局，在粤东西北地区设置区域医疗中心。区域医疗中心负责区域内急危重症救治和疑难复杂疾病诊疗，辐射、引领区域医学发展和医疗服务能力提升，培养县域及基层学科带头人和骨干人才。（省卫生计生委、发展改革委、财政厅、教育厅、人力资源社会保障厅、中医药局负责）
  6．发展多元化办医格局。鼓励公立医院以“托管”等形式支持民营医疗机构发展，允许公立医院和社会力量合作办医提供高端医疗服务，探索建立多种形式的国际医疗健康中心，鼓励“登峰计划”重点建设医院率先创办高水平中外合作办医项目，充分满足多层次就医需求。加快推进粤港澳大湾区医疗卫生合作。鼓励公立医院在职和退休医生到基层医疗卫生机构多点执业或兼职开办诊所。（省卫生计生委、发展改革委、商务厅、港澳办、中医药局负责）
  7．加强医疗卫生人才队伍建设。加大力度培养和引进高层次医学人才。实施高层次人才引进战略，完善高层次人才选拔机制。深化医教协同，创新人才培养开发、使用评价、流动配置、激励保障机制。强化基层医疗卫生人才队伍建设，落实加强基层医疗卫生人才队伍建设政策措施，大力培养引进急需紧缺的专业人才，加大全科、儿科、麻醉、急诊、妇产、精神科等急需紧缺人才的培养力度。对博士或副高以上高层级人才可采取组织考察的方式进行公开招聘。对急需紧缺类人才可采取实操、直接面试等方式组织公开招聘。实施基层人才专项公开招聘，建立完善住院医生、全科医生规范化培训制度。鼓励二级及以上医院专科医师（含退休）参加全科医生转岗（岗位）培训。加大全科医生特设岗位招聘力度，扩大订单定向招生培养数量。（省卫生计生委、教育厅、科技厅、财政厅、人力资源社会保障厅、中医药局负责）
  （三）以紧密型医联体为抓手，建立促进分级诊疗的分工协作机制。
  8．全面推进紧密型医联体建设。2018年底前，每个地级以上市至少选择一个县（市、区）为试点，推广深圳罗湖医院集团以“强基层、促健康”为运营核心目标，以医保基金总额预付为主要利益导向机制，以家庭医生为居民健康“守门人”的经验。在农村地区重点探索医共体模式，实行以县级医院为龙头、镇卫生院为枢纽、村卫生站为基础的县镇一体化管理。鼓励将社会办医疗机构纳入医联体。从2018年起，率先在省财政支持的15个县域医共体试点县探索建立区域医联体编制统筹使用机制，医联体内人员流动不受编制性质限制，由牵头医院统筹使用一类和二类事业编制，经验成熟后逐步推开。（省卫生计生委、人力资源社会保障厅、财政厅，省编办负责）
  9．完善资源和利益共享机制。各地级以上市要按照“人员编制、运行管理、医疗服务一体化”的原则，完善区域医疗资源整合与共享机制、权责一致的引导机制、利益分配机制和双向转诊机制，推动医联体形成管理共同体、责任共同体、利益共同体、服务共同体，促进人财物等资源的统一管理，建立统一的药品目录、信息平台和质控标准。医疗集团和医共体可成立理事会，负责医联体所属医疗机构的功能定位和职责任务落实、资源统筹调配、内部分配机制调整等重大事项决策与协调。对医联体内部因双向转诊、远程医疗服务等互有参与业务产生的业务收入、医保基金的结余留用，可按协议约定在牵头单位和成员单位之间进行分配。（省卫生计生委、人力资源社会保障厅、财政厅，省编办负责）
  10．落实基层首诊和双向转诊。医联体内医疗机构要引导常见病、多发病患者到基层就诊，对于超出基层医疗卫生机构功能定位和服务能力的疾病，由基层医疗卫生机构上转到医联体上级医院，上级医院对上转患者要优先诊疗、优先检查、优先住院。选取佛山、惠州、东莞市作为双向转诊信息全面网络管理试点城市，所有双向转诊病例均通过网络平台操作。到2020年，三级医院C、D型病例（复杂疑难、复杂危重病例）比例和三级、四级手术占比争取达到50%。（省卫生计生委、人力资源社会保障厅、中医药局负责）
  （四）全面落实政府投入责任，建立维护公益性的长效投入机制。
  11．全面落实政府投入责任。研究制定公立医院财政投入保障办法，科学界定政府投入责任。将符合政府保障范围、符合区域卫生发展规划的公立医院基本建设及设备购置、重点学科发展、人才培养、符合国家规定的离退休人员费用、政策性亏损、承担公共卫生任务，以及保障政府指定的紧急救治、救灾、援外、支农、支边任务和城乡医院对口支援等经费纳入财政预算。落实对中医医院（民族医院）、传染病医院、精神病医院、职业病防治院、妇产医院、儿童医院以及康复医院等专科医院的投入倾斜政策。按照有关规定，逐步偿还和化解符合规定的公立医院长期债务。（省财政厅、卫生计生委、中医药局负责）
  12．改革财政补助方式。逐步建立与公立医院工作量、绩效评价结果等挂钩的财政补助机制。推广深圳市“以事定费、购买服务、专项补助”的做法。探索优化医联体内部的资金管理体制，促进财政资金在医联体内部统筹使用。对医联体中公立医院开展资源下沉、人才培养、信息化建设等予以专项补助。在有条件的地区积极推进将社会办医疗机构提供的基本医疗服务纳入财政购买服务范围。（省财政厅、卫生计生委、人力资源社会保障厅、中医药局负责）
  13．巩固完善公立医院补偿新机制。各地要对落实全面取消药品加成政策情况进行阶段性总结评估，对公立医院因取消药品加成减少的合理收入，严格执行当地公立医院综合改革实施方案确定的补偿途径和比例，落实不到位的地区要限期整改，并于2018年8月底前把整改措施落实到位，确保公立医院有序运行。2018年底前全省全面取消医用耗材加成，由此减少的合理收入，全部通过调整医疗服务价格予以补偿。（省发展改革委、财政厅、人力资源社会保障厅、卫生计生委、中医药局负责）
  （五）深化医保制度改革，建立高效运行的全民医疗保障机制。
  14．深化医保支付方式改革。全面实施按病种分值付费，各地级以上市实施按病种分值付费病种数不少于1000个，有条件的地区可在此基础上进一步扩大病种范围。完善按病种分值付费的结算办法，着重提高创新技术的病种分值标准，将日间手术和符合条件的门诊术前检查纳入按病种分值付费范围，对同病同效的中医治疗病例给予相同支付标准。推动深圳开展按疾病诊断相关分组付费试点工作。推动医疗集团等紧密型医联体参照罗湖医院集团做法，建立医保“总额预付、结余留用、合理超支分担”的激励约束机制，确保优质资源有效下沉到基层，不断提高定点医疗机构加强管理、控制成本和提高质量的积极性和主动性。在松散型医联体内转诊住院的患者，可连续计算起付线，不降低相应级别医疗机构医保政策规定住院医疗费用报销比例。逐步扩大医疗保险基金支付范围，将符合条件的医疗机构中药制剂、针灸及治疗性推拿等中医非药物诊疗技术纳入基本医疗保险支付范围。（省人力资源社会保障厅、卫生计生委、财政厅、发展改革委、中医药局负责）
  15．进一步健全医疗保险管理体系。完善省异地就医结算系统，推动全省二级以上医疗机构及部分有需求的一级医疗机构接入国家和省异地就医结算系统，全面实现跨省和省内异地就医直接结算。加强医保基金监管，加大对骗保、公立医院及医保医师违反法规或服务协议侵占医保基金等违法违规行为的打击查处力度。健全多层次医疗保险体系，鼓励商业保险机构开发与基本医疗保险相衔接的补充医疗保险，支持职工医保参保人使用个人账户资金购买商业健康保险。（省人力资源社会保障厅、卫生计生委、财政厅，广东保监局负责）
  16．逐步实行基本医保省级统筹。逐步提高基本医疗保险统筹层次。在实现覆盖范围、筹资政策、保障待遇、医保目录、定点管理、基金管理“六统一”的基础上，逐步实行基金“统收、统支、统管”的省级统筹模式。建立完善城乡居民医保筹资水平与经济社会发展水平相适应的科学调整机制，逐步提高居民医保的补助水平，个人缴费与居民可支配收入相挂钩。（省人力资源社会保障厅、财政厅负责）
  （六）加快理顺医疗服务比价关系，建立科学医疗服务价格形成机制。
  17．改进医疗服务价格管理方式。进一步推行分级分类医疗服务价格管理方式，对人力消耗占主要成本的基本医疗服务项目，加快探索推进由政府主导、利益相关方谈判形成价格机制。完善医疗服务价格项目管理，加快新增医疗服务价格项目受理审核，根据临床诊疗技术发展和患者需求情况，及时放开竞争充分、个性化需求强的项目价格，实行市场调节价。推进按病种收费方式改革，扩大按病种、按服务单元收费范围，逐步缩小按项目收费的数量。研究制订远程医疗收费政策。加强临床路径管理，提高公立医院临床路径管理水平和覆盖面。对于主诊断相同、中医和西医治疗方式均可以达到同等治疗效果的病种，力争实行相同的病种收费标准。对于质量差异小、价格相近的同种高值医用耗材，探索实行纳入医疗服务打包收费，制定统一的医疗服务价格。探索设立药事服务费，充分发挥药师在合理用药、控费节流等方面的作用。（省发展改革委、卫生计生委、财政厅、人力资源社会保障厅、中医药局负责）
  18．建立医疗服务价格动态调整机制。按照总量控制、结构调整、有升有降、逐步到位的原则，通过降低药品、医用耗材等费用腾出空间，进一步优化调整医疗服务价格的结构，分批提高体现医务人员技术劳务价值的医疗服务项目价格，降低大型设备检查和检验项目价格，理顺医疗服务项目比价关系，做好与医保支付、医疗控费、分级诊疗等政策的相互衔接。2018年至2019年，各地每年要至少调整一次医疗服务价格，确保取消药品和医用耗材加成后，医疗服务价格实际补偿水平达到政策规定的补偿比例，并逐步建立价格动态调整机制。中医服务项目价格调整不受调价总量限制，落实对儿科等倾斜支持政策。（省发展改革委、卫生计生委、财政厅、人力资源社会保障厅、中医药局负责）
  （七）加快推进公立医院薪酬制度改革试点，建立符合行业特点的薪酬分配机制。
  19．扩大公立医院薪酬制度改革试点范围。2018年，深圳、珠海、惠州、佛山、东莞市要按照国家和省的部署，深入开展公立医院薪酬制度专项改革试点，其他地级以上市要各选择1家以上公立医院开展试点。各试点单位重点在优化公立医院薪酬结构、合理确定薪酬水平、改革主要负责人薪酬制度、完善内部薪酬分配办法、拓宽薪酬经费保障渠道等方面进行积极探索，加快构建以绩效考核为依托、更好强化公益性导向、体现知识与技术价值的薪酬分配制度。（省人力资源社会保障厅、卫生计生委、财政厅负责）
  20．完善公立医院薪酬水平与绩效工资总量核定办法。按照“允许医疗机构突破现行事业单位工资调控水平，允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励”，以及“公立医院人员支出占业务支出比例达到40%以上”的要求，结合当地经济发展、财政状况、在岗职工工资平均水平及医疗行业特点、公立医院职责定位与运行现状，在现有水平基础上合理确定公立医院薪酬水平和绩效工资总量，并建立与绩效考核结果相结合的动态调整机制。对高层次人才聚集、公益目标任务繁重、承担教学科研任务以及需要重点建设的公立医院可适当核增绩效工资总量，对符合规定的高层次人才或急需紧缺人才可单列申报绩效工资。（省人力资源社会保障厅、卫生计生委、财政厅负责）
  21．落实公立医院内部分配自主权。公立医院可自主确定基础性与奖励性绩效工资比例，自主确定奖励性绩效工资发放项目，自主确定科研创新收入分配办法，自主确定高层次人才年薪制、协议工资、项目工资等分配方式。公立医院应注重内部各类人员收入统筹平衡，推动编制内外人员同岗同酬同待遇。（省人力资源社会保障厅、卫生计生委、财政厅负责）
  22．推行公立医院主要负责人目标年薪制。2018年，深圳、珠海、惠州、东莞市率先试行公立医院主要负责人年薪制；2019年，总结试点经验并逐步向全省推开，合理确定公立医院主要负责人薪酬水平。公立医院主要负责人年薪在单位绩效工资总量外单列核定，薪酬水平根据主管部门对公立医院及主要负责人的绩效考核结果确定，有条件的地区可将公立医院主要负责人年薪列入财政单独保障。实行年薪制的公立医院主要负责人不再参与公立医院的其他分配，不再从单位领取年薪制以外的薪酬，严禁与所在医院的经济收入直接挂钩。（省人力资源社会保障厅、卫生计生委、财政厅负责）
  23．探索与医联体建设相适应的薪酬分配机制。赋予牵头医院薪酬分配统筹权限，纳入医联体的医疗机构奖励性绩效工资可由牵头医院统筹确定分配办法，并切实加大