行政单位国有资产管理暂行办法【2019年修订版】

2006年5月30日 财政部令第35号

USHUI.NET^®提示：根据《财政部关于修改《注册会计师注册办法》等6部规章的决定》（中华人民共和国财政部令第90号）规定，第五十条修改为：“各级财政部门、行政单位及其工作人员在行政单位国有资产配置、使用、处置等管理工作中，存在违反本办法规定的行为，以及其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等违法违纪行为的，依照《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国行政监察法》《财政违法行为处罚处分条例》等国家有关规定追究相应责任；涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理”。

USHUI.NET^®提示：根据《财政部现行有效规章目录》（财政部公告2020年第7号）规定，现行有效。

第一章总则

第一条为了规范和加强行政单位国有资产管理，维护国有资产的安全和完整，合理配置国有资产，提高国有资产使用效益，保障行政单位履行职能，根据国务院有关规定，制定本办法。
第二条本办法适用于各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关和各民主党派机关(以下统称行政单位)的国有资产管理行为。
第三条本办法所称的行政单位国有资产，是指由各级行政单位占有、使用的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总称，即行政单位的国有（公共）财产。
行政单位国有资产包括行政单位用国家财政性资金形成的资产、国家调拨给行政单位的资产、行政单位按照国家规定组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产，其表现形式为固定资产、流动资产和无形资产等。
第四条行政单位国有资产管理的主要任务是：
（一）建立和健全各项规章制度；
（二）推动国有资产的合理配置和有效使用；
（三）保障国有资产的安全和完整；
（四）监管尚未脱钩的经济实体的国有资产，实现国有资产的保值增值。
第五条行政单位国有资产管理的内容包括：资产配置、资产使用、资产处置、资产评估、产权界定、产权纠纷调处、产权登记、资产清查、资产统计报告和监督检查等。
第六条行政单位国有资产管理活动，应当遵循以下原则：
（一）资产管理与预算管理相结合；
（二）资产管理与财务管理相结合；
（三）实物管理与价值管理相结合。
第七条行政单位国有资产管理，实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制。

第二章管理机构及职责

第八条各级财政部门是政府负责行政单位国有资产管理的职能部门，对行政单位国有资产实行综合管理。其主要职责是：
（一）贯彻执行国家有关国有资产管理的法律、法规和政策；
（二）根据国家国有资产管理的有关规定，制定行政单位国有资产管理的规章制度，并对执行情况进行监督检查；
（三）负责会同有关部门研究制定本级行政单位国有资产配置标准，负责资产配置事项的审批，按规定进行资产处置和产权变动事项的审批，负责组织产权界定、产权纠纷调处、资产统计报告、资产评估、资产清查等工作；
（四）负责本级行政单位出租、出借国有资产的审批，负责与行政单位尚未脱钩的经济实体的国有资产的监督管理；
（五）负责本级行政单位国有资产收益的监督、管理；
（六）对本级行政单位和下级财政部门的国有资产管理工作进行监督、检查；
（七）向本级政府和上级财政部门报告有关国有资产管理工作。
第九条行政单位对本单位占有、使用的国有资产实施具体管理。其主要职责是：
（一）根据行政单位国有资产管理的规定，负责制定本单位国有资产管理具体办法并组织实施；
（二）负责本单位国有资产的账卡管理、清查登记、统计报告及日常监督检查等工作；
（三）负责本单位国有资产的采购、验收、维修和保养等日常管理工作，保障国有资产的安全完整；
（四）负责办理本单位国有资产的配置、处置、出租、出借等事项的报批手续；
（五）负责与行政单位尚未脱钩的经济实体的国有资产的具体监督管理工作并承担保值增值的责任；
（六）接受财政部门的指导和监督，报告本单位国有资产管理情况。
第十条财政部门根据工作需要，可以将国有资产管理的部分工作交由有关单位完成。有关单位应当完成所交给的国有资产管理工作，向财政部门负责，并报告工作的完成情况。
第十一条各级财政部门和行政单位应当明确国有资产管理的机构和人员，加强行政单位国有资产管理工作。

第三章资产配置

第十二条行政单位国有资产配置应当遵循以下原则：
（一）严格执行法律、法规和有关规章制度；
（二）与行政单位履行职能需要相适应；
（三）科学合理，优化资产结构；
（四）勤俭节约，从严控制。
第十三条对有规定配备标准的资产，应当按照标准进行配备；对没有规定配备标准的资产，应当从实际需要出发，从严控制，合理配备。
财政部门对要求配置的资产，能通过调剂解决的，原则上不重新购置。
第十四条购置有规定配备标准的资产，除国家另有规定外，应当按下列程序报批：
（一）行政单位的资产管理部门会同财务部门审核资产存量，提出拟购置资产的品目、数量，测算经费额度，经单位负责人审核同意后报同级财政部门审批，并按照同级财政部门要求提交相关材料；
（二）同级财政部门根据单位资产状况对行政单位提出的资产购置项目进行审批；
（三）经同级财政部门审批同意，各单位可以将资产购置项目列入单位年度部门预算，并在编制年度部门预算时将批复文件和相关材料一并报同级财政部门，作为审批部门预算的依据。未经批准，不得列入部门预算，也不得列入单位经费支出。
第十五条经批准召开重大会议、举办大型活动等需要购置资产的，由会议或者活动主办单位按照本办法规定程序报批。
第十六条行政单位购置纳入政府采购范围的资产，依法实施政府采购。
第十七条行政单位资产管理部门应当对购置的资产进行验收、登记，并及时进行账务处理。

第四章资产使用

第十八条行政单位应当建立健全国有资产使用管理制度，规范国有资产使用行为。
第十九条行政单位应当认真做好国有资产的使用管理工作，做到物尽其用，充分发挥国有资产的使用效益；保障国有资产的安全完整，防止国有资产使用中的不当损失和浪费。
第二十条行政单位对所占有、使用的国有资产应当定期清查盘点，做到家底清楚，账、卡、实相符，防止国有资产流失。
第二十一条行政单位应当建立严格的国有资产管理责任制，将国有资产管理责任落实到人。
第二十二条行政单位不得用国有资产对外担保，法律另有规定的除外。
第二十三条行政单位不得以任何形式用占有、使用的国有资产举办经济实体。在本办法颁布前已经用占有、使用的国有资产举办经济实体的，应当按照国家关于党政机关与所办经济实体脱钩的规定进行脱钩。脱钩之前，行政单位应当按照国家有关规定对其经济实体的经济效益、收益分配及使用情况等进行严格监管。
财政部门应当对其经济效益、收益分配及使用情况进行监督检查。
第二十四条行政单位拟将占有、使用的国有资产对外出租、出借的，必须事先上报同级财政部门审核批准。未经批准，不得对外出租、出借。
同级财政部门应当根据实际情况对行政单位国有资产对外出租、出借事项严格控制，从严审批。
第二十五条行政单位出租、出借的国有资产，其所有权性质不变，仍归国家所有；所形成的收入，按照政府非税收入管理的规定，实行“收支两条线”管理。
第二十六条对行政单位中超标配置、低效运转或者长期闲置的国有资产，同级财政部门有权调剂使用或者处置。

第五章资产处置

第二十七条行政单位国有资产处置，是指行政单位国有资产产权的转移及核销，包括各类国有资产的无偿转让、出售、置换、报损、报废等。
第二十八条行政单位需处置的国有资产范围包括：
（一）闲置资产；
（二）因技术原因并经过科学论证，确需报废、淘汰的资产；
（三）因单位分立、撤销、合并、改制、隶属关系改变等原因发生的产权或者使用权转移的资产；
（四）盘亏、呆账及非正常损失的资产；
（五）已超过使用年限无法使用的资产；
（六）依照国家有关规定需要进行资产处置的其他情形。
第二十九条行政单位处置国有资产应当严格履行审批手续，未经批准不得处置。
第三十条资产处置应当由行政单位资产管理部门会同财务部门、技术部门审核鉴定，提出意见，按审批权限报送审批。
第三十一条行政单位国有资产处置的审批权限和处置办法，除国家另有规定外，由财政部门根据本办法规定。
第三十二条行政单位国有资产处置应当按照公开、公正、公平的原则进行。资产的出售与置换应当采取拍卖、招投标、协议转让及国家法律、行政法规规定的其他方式进行。
第三十三条行政单位国有资产处置的变价收入和残值收入，按照政府非税收入管理的规定，实行“收支两条线”管理。
第三十四条行政单位分立、撤销、合并、改制及隶属关系发生改变时，应当对其占有、使用的国有资产进行清查登记，编制清册，报送财政部门审核、处置，并及时办理资产转移手续。
第三十五条行政单位联合召开重大会议、举办大型活动等而临时购置的国有资产，由主办单位在会议、活动结束时按照本办法规定报批后处置。

第六章资产评估

第三十六条行政单位有下列情形之一的，应当对相关资产进行评估：
（一）行政单位取得的没有原始价格凭证的资产；
（二）拍卖、有偿转让、置换国有资产；
（三）依照国家有关规定需要进行资产评估的其他情形。
第三十七条行政单位国有资产评估项目实行核准制和备案制。实行核准制和备案制的项目范围、权限由财政部门另行规定。
第三十八条行政单位国有资产评估工作应当委托具有资产评估资质的资产评估机构进行。
第三十九条进行资产评估的行政单位，应当如实提供有关情况和资料，并对所提供的情况和资料的客观性、真实性和合法性负责，不得以任何形式干预评估机构独立执业。

第七章产权纠纷调处

第四十条产权纠纷是指由于财产所有权、经营权、使用权等产权归属不清而发生的争议。
第四十一条行政单位之间的产权纠纷，由当事人协商解决。协商不能解决的，由财政部门或者同级政府调解、裁定。
第四十二条行政单位与非行政单位、组织或者个人之间发生产权纠纷，由行政单位提出处理意见，并报经财政部门同意后，与对方当事人协商解决。协商不能解决的，依照司法程序处理。

第八章资产统计报告

第四十三条行政单位应当建立资产登记档案，并严格按照财政部门的要求做出报告。
财政部门、行政单位应当建立和完善资产管理信息系统，对国有资产实行动态管理。
第四十四条行政单位报送资产统计报告，应当做到真实、准确、及时、完整，并对国有资产占有、使用、变动、处置等情况做出文字分析说明。
财政部门与行政单位应当对国有资产实行绩效管理，监督资产使用的有效性。
第四十五条财政部门应当对行政单位资产统计报告进行审核批复，必要时可以委托有关单位进行审计。
经财政部门审核批复的统计报告，应当作为预算管理和资产管理的依据和基础。
第四十六条财政部门可以根据工作需要，组织开展资产清查工作。进行资产清查的实施办法，由县级以上人民政府财政部门另行制定。
第四十七条财政部门可以根据国有资产统计工作的需要，开展行政单位国有资产产权登记工作。产权登记办法，由开展产权登记的财政部门制定并负责组织实施。

第九章监督检查和法律责任

第四十八条财政部门、行政单位及其工作人员，应当认真履行国有资产管理职责，依法维护国有资产的安全、完整。
第四十九条财政部门、行政单位应当加强国有资产管理和监督，坚持单位内部监督与财政监督、审计监督、社会监督相结合，事前监督、事中监督、事后监督相结合，日常监督与专项检查相结合。
【2019年修订】第五十条各级财政部门、行政单位及其工作人员在行政单位国有资产配置、使用、处置等管理工作中，存在违反本办法规定的行为，以及其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等违法违纪行为的，依照《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国行政监察法》《财政违法行为处罚处分条例》等国家有关规定追究相应责任；涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。

第十章附则

第五十一条参照公务员制度管理的事业单位和社会团体的国有资产管理依照本办法执行。
第五十二条行政单位所属独立核算的非公务员管理的事业单位执行事业单位国有资产管理的有关规定，独立核算的企业执行企业国有资产管理的有关规定，不执行本办法。
第五十三条地方财政部门可以根据本办法及上级财政部门有关国有资产管理的规定，制定本地区和本级行政单位国有资产管理的规章制度，并报上一级财政部门备案。
第五十四条行政单位境外国有资产管理办法由财政部另行制定。
中央级行政单位的国有资产管理实施办法，由财政部会同有关部门根据本办法制定。
第五十五条中国人民解放军等特定单位占有、使用的国有资产的管理办法，由解放军总后勤部等有关部门会同财政部另行制定。

第五十六条本办法自2006年7月1日起施行。此前颁布的有关行政单位国有资产管理的规章制度，凡与本办法相抵触的，以本办法为准。

来源：财政部网站

《行政单位国有资产管理暂行办法解读》第一章

1995年，原国家国有资产管理局、财政部制定了《行政事业单位国有资产管理办法》，对行政单位开展国有资产管理工作起到了重要作用。十多年来，各级财政部门、主管部门和行政单位在国有资产管理方面做了大量的工作，取得了一定的成效。但随着国民经济和社会发展，以及部门预算、国库集中支付、政府采购、“收支两条线”等财政改革的不断深入，原有的制度规定已不能满足新的需求，迫切需要出台新的管理办法以规范和加强行政单位国有资产管理工作。财政部在广泛听取各方面意见和反复研究的基础上，起草了《行政单位国有资产管理暂行办法》，力求全面规范行政单位国有资产管理工作，维护国有资产的安全和完整，合理配置国有资产，提高国有资产使用效益，保障行政单位履行职能。经财政部党组2006年4月25日审议通过，本办法以财政部令第35号颁布，自2006年7月1日起正式施行。本办法共十章、五十六条，对行政单位国有资产管理的范围、管理机构及职责、资产配置、资产使用、资产处置、资产评估、产权纠纷调处、资产统计报告、监督检查和法律责任等作了全面规定。

第一章总则

本章共七条，对本办法的制定依据和适用范围，行政单位国有资产的管理任务、管理内容、管理原则和管理体制等作了规定。
第一条为了规范和加强行政单位国有资产管理，维护国有资产的安全和完整，合理配置国有资产，提高国有资产使用效益，保障行政单位履行职能，根据国务院有关规定，制定本办法。
[解读] 本条是关于制定本办法的宗旨和依据的规定。
一、制定本办法的必要性
（一）行政单位国有资产管理工作亟待加强
行政单位国有资产是行政单位开展公务活动的物质基础，是国有资产的重要组成部分。近年来，各级财政部门、主管部门和行政单位在资产管理方面做了大量的工作，取得了比较显著成效，但由于规章制度滞后，管理体制未理顺等原因，仍然存在不少问题，主要表现在：基础工作比较薄弱，家底不清；资产配置不公平，普遍存在超编、超标现象；资产使用缺乏评估和监督；资产使用效率较低，还存在资产闲置浪费现象；资产处置不规范，对非经营性资产投入生产经营活动的管理弱化，资产流失情况严重等。这些问题几乎覆盖了资产管理的每个环节，行政单位国有资产管理工作亟待加强，迫切需要尽快出台新的、更为有效的管理办法加以规范。
（二）原有制度已不适应实际管理工作的需要
本办法出台以前，行政单位国有资产管理依据的仍然是原国家国有资产管理局、财政部1995年制定的《行政事业单位国有资产管理办法》、《行政事业单位国有资产产权登记实施办法》、《行政事业单位国有资产处置管理实施办法》等规章制度。这些办法在许多方面已经不能适应实际管理工作的需要：①从体制上看，这些办法规定，由归口财政部管理的国家国有资产管理局负责履行行政单位国有资产管理的职责。1998年国务院机构改革时，原国家国有资产管理局已经撤销，行政单位国有资产管理的职责划归财政部。为理顺行政单位国有资产管理体制，必须制定新的管理办法，进一步明确财政部门管理行政单位国有资产的职责。②从管理内容看，这些办法的具体规定已经不能满足当前行政单位国有资产管理工作的需要，如在资产配置环节，没有对资产配置标准和审批制度作出相应的规定；在资产使用环节，没有对提高资产利用率、资产调剂使用作出相应的规定，对非经营性资产投入生产经营活动的管理不够严格；在资产处置环节，没有对资产处置程序、处置方式、收入管理作出严格的规定，等等。为全面加强行政单位国有资产配置、使用、处置等环节的管理，必须制定新的管理办法统一进行规范。③近年来，随着我国社会主义市场经济体制的进一步完善，政府职能逐步转变，在公共财政理论指导下，财政管理进行了部门预算、国库集中收付、政府采购、“收支两条线”等多项改革，这些都对行政单位国有资产管理提出了新的、更高的要求。按照部门预算改革要求，资产管理必须与预算管理相结合，以提高预算编制的科学性；按照政府采购制度要求，资产配置必须坚持公开、公正、公平的原则，按照政府采购法律法规的规定进行；资产处置必须严格按照规定程序报批；按照“收支两条线”管理改革要求，国有资产有偿使用收入、处置收入等必须纳入财政专户实行“收支两条线”管理。因此，必须制定新的管理办法，将上述要求落实到行政单位国有资产管理工作中去。
二、制定本办法的宗旨
（一）规范和加强行政单位国有资产管理工作
1998年以后，各级国有资产管理局陆续撤销，行政单位国有资产管理职责划归财政部门，这是国有资产管理体制的一个重大变化，但制度上未作相应调整，由此引发了行政单位国有资产管理分工不清、体制不顺的问题，这是行政单位国有资产管理弱化的一个重要原因。因此，理顺体制，明确行政单位国有资产的管理机构及职责，是本办法的核心内容之一。为此，必须按照“国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用”的管理体制，建立全国统一的行政单位国有资产管理体系。由财政部制定全国统一的行政单位国有资产管理制度，并对执行情况进行监督检查。地方各级财政部门根据财政部制定的全国办法和上级财政部门有关国有资产管理的规定，制定本地区和本级的具体实施办法，对行政单位国有资产实施综合管理。
除管理机构及职责外，行政单位国有资产管理涉及资产配置、资产使用、资产处置、资产评估、产权纠纷调处、资产统计报告、监督检查和法律责任等多个环节。本办法针对行政单位国有资产管理各个环节中存在的问题，进一步细化了管理办法，全面进行了规范，明确了各个环节的管理程序和管理责任。
（二）维护国有资产的安全和完整
行政单位的资产，必须做到管理有序，卡片齐全，做到数量清、质量清、规格清，管理责任明确，确保总账与明细账相符、账与卡片相符、账与实物相符。在使用过程中，应当防止不当损失和浪费。行政单位国有资产出租、出借、处置，应按照有关规定，向财政部门提出申请，经批准后进行出租、出借、处置，并进行相应的账务处理。资产出租、出借、处置收入，属于政府非税收入，是财政收入的重要组成部分，由财政部门负责收缴和监管，实行“收支两条线”管理，收入必须上缴同级财政专户，支出由同级财政按批准的计划和用途从财政专户中拨付。
（三）提高国有资产使用效益
行政单位配置资产时，对有规定配备标准的，应当按照标准进行配备；没有规定配备标准的，在保证工作正常需要的前提下，各地区、各部门、各单位应当根据实际需要，从严控制，合理配备。不同单位以及单位内部各部门之间能够调剂使用、共享共用的资产，就不要重复配置。对临时需要而且能够通过市场租用的资产，就不要重新配置。对单位占有、使用的资产，要加强使用管理，提高资产利用率，使其发挥最大的使用效益。
（四）保障行政单位履行职能
行政单位国有资产是行政单位开展公务活动、履行社会管理和公共服务职能的物质基础，通过规范和加强行政单位国有资产管理工作，维护国有资产的安全和完整，提高国有资产使用效益，才能更好地保障行政单位充分履行职能，维护社会稳定，促进国民经济和社会发展。
三、制定本办法的依据
（一）制定政府公共财产管理制度是国务院赋予财政部的职责
1998年，根据第九届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案，原国家国有资产管理局撤销。1998年7月4日，经国务院批准，国务院办公厅印发了《财政部职能配置、内设机构和人员编制规定》（国办发[1998]101号），明确将原国家国有资产管理局承担的制定政府公共财产管理规章制度的职能划入财政部。在财政部“三定”方案中，具体表述为：“拟定政府公共财产管理的规章制度并对执行情况进行监督”。
（二）党中央、国务院要求财政部门加强行政单位国有资产管理
党中央、国务院一直重视国有资产管理工作，多次下发文件，要求加强国有资产管理，防止国有资产流失。比如，在党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确提出：“要建立健全国有资产管理和监督体制。积极探索国有资产监管和经营的有效形式，完善授权经营制度。建立健全国有金融资产、非经营性资产和自然资源资产等的监管制度”。在党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》和第十届全国人民代表大会第四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中又进一步重申：“建立健全国有金融资产、非经营性资产和自然资源资产等的监管体制，防止国有资产流失”。
在中共中央办公厅、国务院办公厅转发中央纪委、中央组织部、监察部、财政部、人事部、审计署《关于做好清理规范津贴补贴工作的意见》（中办发[2005]21号）中明确提出：“加强行政事业单位国有资产管理。各级财政及有关部门要进一步加强行政事业单位国有资产管理，切实提高资产使用效率，研究探索行政事业单位国有资产管理改革措施。”
为了从根本上切断各单位自行发放津贴补贴的资金来源，实现个人收入与单位占有的国有资产和掌握的行政权力脱钩，根据中央有关文件，对各项政府非税收入，要坚决按照国家有关规定上缴国库或财政专户，由财政部门统筹安排。同时，由财政部门对行政事业单位国有资产实行统一管理，按规定发放的津贴补贴由财政预算统一安排。有条件的地方可以一步到位；暂不具备条件的地方可以分步实施，在3年内到位。
四、行政单位国有资产在国有资产管理体系中所处地位
（一）国有资产的概念和分类
国有资产，是指属于国家所有的一切财产和财产权利，即国家以各种形式进行的投资及其收益、拨款、接收的馈赠、凭借国家权力取得或者依据法律认定的各种类型的财产和财产权利。国有资产分为三大类：经营性国有资产、行政事业单位国有资产和资源性国有资产。
1.经营性国有资产
经营性国有资产，是指从事产品生产、流通、经营等服务活动，以营利为目的，依法经营和使用的，产权属于国家所有的一切财产。经营性国有资产是国有资产中最重要、最活跃的部分，是国有资产收益不断增长的源泉，是国有资产增量不断扩大的基础，也是国有资产管理的重点对象。
经营性国有资产主要有以下特征：
（1）效益性。经营性国有资产具有资本的一般属性，即逐利性，追求利润的最大化；但国有资本的逐利性受社会主义国家职能制约，不能唯利是图。既要讲究微观效益，更要讲究宏观效益，而且微观效益要服从于宏观利益。总体上讲要有效益，但根据国家意志，为了给其他企业或行业的盈利创造条件，有的企业或资本也可能微利、无利甚至亏损。
（2）流动性。资本的增值只能在资本的不断运动中实现。资本的流动有两个层次，一个是企业内部流动，另一个是资本的社会性流动。深圳、上海两个股票交易所的股票交易、企业的兼并转让、新企业的设立和老企业的破产等都是资本的社会性流动。
（3）经营方式的多样性。由于行业特点、技术基础、企业管理水平、生产规模、区域环境等方面的差别，经营性国有资产的经营方式不可能整齐划一，而是多样性的。当前，经营性国有资产的主要经营方式有独立经营、委托经营、承包经营、租赁经营、股份经营、联合经营等等。
2.行政事业单位国有资产
行政事业单位国有资产是指由行政事业单位占有、使用的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总称。包括行政单位用国家财政性资金形成的资产、国家调拨给行政单位的资产、行政单位按照国家规定组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产。
行政事业单位国有资产主要配置于社会的非生产领域，其使用不应以营利为目的，而只能以服务为根本目标。行政事业单位国有资产一般由财政的基本建设、行政、事业费等支出形成，单位在使用期间不计提折旧。在行政事业单位国有资产的使用过程中，要加强管理，厉行节约，高效服务，减少不必要的资产残损、流失，保障国有资产的安全完整。
3.资源性国有资产
资源性国有资产是指在人们现有的知识、科技水平条件下，通过开发使用能带来一定经济价值的国有自然资源。资源性国有资产的范围是随着科学技术的发展而不断变化的。当一种国有资源由于科技水平较低，人们对其尚未认识，也不能带来一定经济价值的时候，这种自然资源还不能称为资源性资产。自然资源转变为资源性国有资产一般要具备以下条件：一是处于自然界的某一存置空间；二是能用货币计量；三是能为人们所拥有和控制；四是能为人类带来经济效益；五是能够用现代技术取得。
资源性国有资产主要有以下特征：
（1）品种的稀缺性。如我国已发现的矿产资源仅168种左右，有些重要的矿种，如铬铁矿、金刚石、铂矿等，比较少见或者短缺。
（2）数量的有限性。如我国耕地面积只占世界耕地总面积的7%，林地面积和森林蓄积量及淡水资源占世界资源总量的比例也明显偏小。
（3）分布的失衡性。我国的资源分布很不均衡，比如水利资源大部分集中在西南，煤炭资源大部分蕴藏于华北等。从总的情况看，经济欠发达地区资源比较丰富，而经济发达地区资源特别是矿产资源比较匮乏。
（二）行政单位国有资产管理办法在国有资产管理制度体系中所处地位
1993年在第八届全国人民代表大会第二次会议上，卢振远等32位代表建议，尽快制定“国有资产管理法”，以规范和加强国有资产的管理。根据八届全国人大常委会制定的立法规划，由全国人大财经委员会牵头与国务院有关部门共同组成了《国有资产法》起草组，开展《国有资产法》的起草工作。在研究起草《国有资产法》的过程中，对《国有资产法》的调整范围一直就有不同的看法。截止目前，共有四种观点。第一种观点认为，应该将经营性国有资产、行政事业性国有资产与资源性国有资产、国防资产都列入《国有资产法》的调整范围。第二种观点认为，可以将上述国有资产都包括，但应当侧重和突出经营性国有资产。第三种观点认为，调整范围应该是经营性国有资产和行政性国有资产。第四种观点认为，调整范围应该着重于经营性国有资本，即国有经营性净资产。
《行政单位国有资产管理暂行办法》作为财政部令，是迄今为止在现行行政单位国有资产管理方面具有较高法律效力的制度文件。由于行政单位国有资产是国有资产的重要组成部分，行政单位国有资产管理办法也构成国有资产管理法规体系的重要组成部分。它的出台，为下一步制定国有资产的有关法律创造了有利条件。这个办法的发布实施，将会对建立、健全我国行政单位国有资产管理法律制度，进一步改革国有资产管理方式，依法维护国有资产的安全完整、合理配置、有效利用发挥积极作用。同时，本办法也是当前切实推动财政部门依法行政、依法理财工作的一项具体举措，也是推进法制财政建设的重要措施。
第二条本办法适用于各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关和各民主党派机关(以下统称行政单位)的国有资产管理行为。
[解读] 本条是关于本办法适用范围的规定。
一、行政单位的概念和范围
行政单位，狭义的概念是指行使国家权力、管理国家事务的各级国家机关。包括：国家权力机关，即全国人民代表大会和地方各级人民代表大会及其常务委员会；国家行政机关，即国务院和地方各级人民政府及其所属工作机构；国家审判机关，即各级人民法院；国家检察机关，即各级人民检察院。
政党组织的中央和地方各级常设工作机构，从一般意义上讲，不属于国家机关，但由于其业务活动的方式和财务活动的特点与国家机关类似，因此，作为行政单位管理。政党组织包括：中国共产党、中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国民主建国会、中国民主促进会、中国农工民主党、中国致公党、九三学社、台湾民主自治同盟等。此外，中国人民政治协商会议各级常设工作机构也作为行政单位管理。
行政单位依法设立，工作人员一般列为国家行政编制，活动经费由国家财政供给，均是全额拨款单位。
二、行政单位财务管理的特点
（一）经费来源的单一性
行政单位是国家为满足社会公共需要而设立的，主要行使国家社会管理和公共服务职能，没有社会生产职能。因此，行政单位在履行职能过程中的资金耗费，主要依靠国家财政拨款，不可能象企业那样通过生产经营成果的销售，实现价值补偿并取得利润，进而实现简单再生产和扩大再生产。
（二）经费保障的优先性
公共财政通常有资源配置职能、收入分配职能、稳定经济职能等三个方面的职能，其中资源配置职能，就是运用财政税收等手段，将一部分国民生产总值或国民收入集中起来，通过财政资金的再分配，为各种社会公共需要提供资金保障。行政单位属于典型的社会公共需要，因此，行政单位在公共支出中位于优先保障地位。
（三）财务管理的统一性
行政单位财务管理的统一性主要表现在：一是有统一的财务管理工作方针。各级行政单位在财务管理工作中，都必须贯彻执行“勤俭建国、厉行节约”的方针。二是有统一的机构、编制。各级行政单位的机构设置和人员编制，都必须按照国家的统一规定执行。三是有统一的财务管理制度。行政单位财务管理和会计核算，必须执行统一的《行政单位财务规则》和《行政单位会计制度》。四是有统一的经费开支标准。行政单位的各项经费开支，如工资津贴补贴、福利费提取、会议费差旅费开支等，都必须执行统一规定的开支标准。
三、与行政单位相关的概念：行政人员、行政编制、行政经费
从目前机构、人员、编制、经费等各方面管理的实际情况看，行政单位、行政人员、行政编制、行政经费口径并不一致，行政单位的工作人员并不一定都是行政人员，行政人员并不一定都有行政编制，行政单位、行政人员或行政编制开支的经费并不一定都是行政经费。
（一）行政人员
行政人员是指依法从事国家行政机关的组织管理活动的工作人员。根据2005年颁布的《公务员法》，从一般意义上讲，我国的行政人员应当等同于公务员。但由于机构改革还没有完全到位，有些机关存在大量的行政、事业混编的现象，即行政人员占用事业编制，还有些事业单位在履行行政职能，所以目前行政人员大于公务员的范畴。
1.公务员的定义
根据《公务员法》规定，公务员是指依法履行公职，纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员。根据这一规定，应当从以下三个方面理解公务员的定义：
一是必须是依法履行公职。公务员必须是从事公务活动的人员，他不是为自己工作，也不是为某个私人的企业或者组织工作或者服务，而是按照法律规定履行公职。
二是纳入国家行政编制。履行公职只是公务员定义的一个方面，如有些在国家举办的事业单位工作的人员，他们所从事的活动，也可以说是公务活动。但这部分人员由于没有纳入国家的行政编制序列，因而也不能认定为公务员。所以公务员必须是纳入国家行政编制序列的履行公职的人员。
三是由国家财政负担工资福利。公务员属于国家财政供养的人员，但并不是所有财政供养的人员都是公务员，如公立学校的老师、科研院所的科研人员等，虽然由国家负担其工资福利，但也不属于公务员，因为他们不是依法履行公职、没有纳入国家行政编制。
2.公务员的范围
根据公务员法草案说明以及全国人大法律委员会关于公务员法草案审议结果的报告，我国公务员主要包括以下七类机关的工作人员：
一是中国共产党机关的工作人员。包括中央和地方各级党委、纪委的专职领导成员；中央和地方各级党委工作部门和纪检机关的工作人员以及街道、乡、镇党委机关的工作人员。
二是人大机关的工作人员。包括全国人大常委会委员长、专职副委员长、秘书长、专职常委，地方各级人大常委会主任、专职副主任、秘书长，乡镇人大专职主席、副主席；各级人大常委会工作人员；各级人大专门委员会办事机构工作人员。
三是行政机关的工作人员。包括各级人民政府的组成人员，各级人民政府工作部门及派出机构的工作人员。
四是政协机关的工作人员。包括政协各级委员会主席、专职副主席、秘书长；政协各级委员会工作机构的工作人员；政协专门委员会办事机构的工作人员。
五是审判机关的工作人员。包括最高人民法院、地方各级人民法院的法官、审判辅助人员和行政管理人员。
六是监察机关的工作人员。包括最高人民检察院、地方各级人民检察院的检察官、检察辅助人员和行政管理人员。
七是民主党派机关的工作人员。包括八个民主党派和地方各级委员会主席（主委）、专职（驻会）副主席（副主委）、秘书长；中央和地方各级委员会职能部门和办事机构的工作人员。
3.机关工勤人员不属于公务员范围
《公务员法》未将机关工勤人员纳入公务员范围，主要原因是：第一，工勤人员的工作属机关后勤服务性质，不属于依法履行公职，而且使用的是事业编制，工资福利也不完全由财政承担。第二，工勤人员过去也不属于机关干部范畴，对他们是按劳动法规进行管理的，没有按照公务员的管理办法对他们进行管理，如不是通过公开考试等办法录用，不必接受公务员的培训等。第三，通过改革，机关后勤工作将逐步社会化，从这方面说，工勤人员也不宜列入公务员队伍。
（二）行政编制
行政编制是国家按照行政单位的机构设置和工作任务、所在区域大小、人口多少规定的人员配置标准。行政编制按单位类型，可分为国家权力机关编制、国家行政机关编制、国家审判机关编制、国家检察机关编制、政党组织机关编制、政治协商会议各级常设工作机构编制和部分群众社团机关编制以及依照公务员制度管理的事业单位编制。对中央国家机关而言，按管理方式，一般可分为机关行政编制、派出机构编制、垂直管理机构行政编制和专项行政编制。其中，专项行政编制包括驻外编制、驻外储备编制、离退休工作人员编制、临时编制、两委编制、援派编制及其他单列编制。根据中央机构编制委员会办公室负责人（人民网2005年06月08日）介绍，2004年底行政编制统计数字为640万。但据了解，全国实际上的行政人员数远远大于行政编制数。
（三）行政经费
行政经费一般是指国家预算支出中用于行政单位的各项经费。按照现行政府预算收支科目的划分，行政经费主要包括行政管理费、公检法司支出、外交外事支出等项目。根据2007年政府收支分类改革方案，行政经费列支科目进行了调整，行政管理费主要体现在“一般公共服务”和其他类款的“行政运行”等各项支出中，公检法司支出主要体现在“公共安全”支出中，外交外事支出主要体现在“外交”支出中。
从目前行政单位预算管理的实际情况看，由于行政单位内部存在部分参照公务员管理等形式的、开支事业经费的事业单位，由事业经费列支的专项工作经费，以及客观上存在的行政经费挤占事业经费的实际情况，行政单位的经费开支并不全都是行政经费。
四、有些事业单位改革后将转为行政单位
建国五十多年来，我国教育、科技、文化、卫生等各项事业不断发展壮大，取得了举世瞩目的成就。事业单位作为经济社会发展的重要力量，在促进经济发展、推动社会进步等方面发挥了重要作用，但由于事业单位改革比较滞后，存在着政事不分，事企不分，功能定位不清，政府的公益服务职能不明晰，事业单位的外部监管和内部约束机制不健全等问题。随着我国经济体制改革的逐步深入和行政体制改革的不断推进，事业单位分类改革也提上了日程。
根据现有事业单位的社会功能，可将其分为承担行政职能的、从事公益服务的和从事生产经营活动三个类别。根据初步的方案，事业单位改革分类进行：
（一）承担行政职能的事业单位
这类单位目前从事行政决策、行政监督等行政管理工作，按照行政机构方式运行，工作人员的工资福利由国家财政负担。这类单位下一步的改革方向是，结合深化行政体制改革和政府机构改革，对完全行使行政职能的事业单位，根据具体情况，进行相应调整，具备条件的转为行政机构；对承担部分行政职能的事业单位，将其行政职能和公益服务职能与有关单位的职能和机构进行整合。这部分事业单位转为行政单位后，属于本办法管理的范围，其国有资产管理工作依照本办法执行。
（二）从事公益服务的事业单位
这类单位指面向社会提供公益服务和为政府行使职能提供支持保障的事业单位。根据职责任务、服务对象和资源配置等方面的不同情况，初步划分为公益一类、公益二类、公益三类三个类别。公益一类事业单位从事关系国家安全、公共安全、公共卫生、经济社会秩序和公民基本社会权利的公益服务，不能或不宜由市场配置资源。公益二类事业单位提供的公益服务主要面向全社会，涉及人民群众普遍需求和经济社会发展需要，可部分实现由市场配置资源。公益三类事业单位的业务活动具有公益属性，可实现由市场配置资源。这三类从事公益服务的事业单位实施相应的改革和管理。
（三）从事生产经营活动的事业单位
这类单位目前从事生产经营活动，已经实现或经过相应调整后可以实现由市场配置资源。这类单位下一步的改革方向是逐步转为企业，依法进行企业注册，并注销事业单位，注销事业编制。
五、适用范围的具体界定
财政部在出台《行政单位国有资产管理暂行办法》的同时，也出台了《事业单位国有资产管理暂行办法》。在界定每个单位是执行行政单位，还是执行事业单位国有资产管理办法时，应当遵循以下原则：单位执行何种财务会计制度，就执行何种资产管理办法。具体来说，执行行政单位财务会计制度的单位，就应当执行行政单位的资产管理办法，具体包括各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关和各民主党派机关等；执行事业单位财务会计制度的单位，就执行事业单位的资产管理办法；有特殊情况的，由同级财政部门负责裁定适用何种资产管理办法。
第三条本办法所称的行政单位国有资产，是指由各级行政单位占有、使用的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总称，即行政单位的国有（公共）财产。
行政单位国有资产包括行政单位用国家财政性资金形成的资产、国家调拨给行政单位的资产、行政单位按照国家规定组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产，其表现形式为固定资产、流动资产和无形资产等。
[解读] 本条是关于行政单位国有资产的概念、特征和分类的规定
一、行政单位国有资产的概念和特征
行政单位国有资产，是指由各级行政单位占有、使用的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总称。
行政单位的资产具有以下特征：
（一）资产是一种经济资源
这种经济资源具有为行政单位正常运转提供或创造客观条件的某种经济权利或经济潜能。即这种经济资源必须具有使用价值，能够形成建立行政单位工作环境的物质基础和正常运转的条件保障。只有具备这种条件的经济资源，才能够作为资产存在和确认。
（二）资产能够用货币来计量
行政单位所拥有的各项经济资源，其实物形态各不相同，所采用的计量方式多种多样。但是，由于在市场经济条件下，货币作为商品一般等价物，是衡量商品价值的共同尺度，货币计量便成为会计核算的一个基本前提。如果一种经济资源不能用货币来计量，行政单位就难以确认和计量其价值，这种不能确认和计量价值的经济资源则不能被确认为资产。
（三）资产为行政单位所占有或者使用
一项资产如果被确认为是某一行政单位的资产，这个行政单位必须对其拥有占有权或者使用权。一项资产如果不为一个特定的行政单位所占有或者使用，便不能为该行政单位的运转提供保障，就不能被确认为是这个行政单位的资产。
（四）行政单位从国家取得资产具有无偿性
国家无偿拨付给行政单位的资产在其使用过程中逐渐消耗或磨损，具有纯消耗性，国家不要求行政单位偿还。
（五）行政单位的资产具有非经营性
行政单位使用资产的目的是为了能够顺利行使其职能、圆满完成各项工作任务，而不是为了从事经营活动，无需进行成本核算，也不需计提折旧。
二、行政单位国有资产的形成渠道
（一）行政单位利用财政性资金购置
为保障履行职能的需要，行政单位用国家财政预算安排的各项经费，购置各项房屋建筑物、专用设备、交通工具等固定资产，和各种专用材料、物资、低值易耗品等流动资产。
（二）国家调拨
国家无偿调拨给行政单位的资产，主要包括划拨土地、划拨房产、划拨设备等。
（三）单位按照国家政策规定组织收入购置
根据现行财务制度规定，除国家财政预算拨款外，行政单位还存在其他一些收入，用这部分资金购买的资产，属于行政单位的国有资产。
（四）接受捐赠
行政单位以政府名义开展公务活动和对外交往过程中，依法接受捐赠形成的资产，也属于国有资产的范畴。
三、行政单位国有资产的表现形式
（一）固定资产
《行政单位财务规则》规定：固定资产是指单位价值在规定标准以上，使用期限在一年以上，并且在使用过程中基本保持原有物质形态的资产，包括房屋及建筑物、一般设备、专用设备、文物和陈列品、图书、其他固定资产。一般设备单位价值在500元以上，专用设备单位价值在800元以上，为固定资产。单位价值虽未达到规定标准，但是使用时间在一年以上的大批同类物资，按固定资产管理。
固定资产这一概念包括三层含义：一是有明确的单位价值标准，一般设备单位价值在500元以上，专用设备单位价值在800元以上；二是使用年限在一年以上；三是原有的物质形态在使用过程中基本保持不变。
（二）流动资产
《行政单位财务规则》规定：流动资产是指可以在一年以内变现或者耗用的资产，包括现金、银行存款、库存材料、暂付款等。
现金指单位的库存现金。
银行存款是指单位存入或转入开户银行的各种款项，单位日常收入的现金，除保存不超过审批的现金库存限额外，其余都必须及时交存开户银行。
库存材料是指行政单位大宗购入进库并陆续耗用的物资材料，包括专用材料、燃料、消耗性物资、低值易耗品等。
暂付款是行政单位在日常业务活动中与其他单位、所属单位或本单位职工发生的临时性结算款项，它体现为行政单位对有关单位或个人的一种债权。
（三）无形资产
无形资产是指行政单位持有的、没有实物形态、能提供某种权力的非货币性长期资产，包括著作权、土地使用权以及其他财产权力等。
著作权，亦称“版权”。作者依法对其创作的作品享有的权利。知识产权的一种。包括以下人身权和财产权：发表权，署名权，修改权，保护作品完整权，使用权和获得报酬权。
土地使用权是指土地所有权人以外的土地使用者依法对国家或者集体所有的土地享有的占有、使用、收益和依法处分的权利。1986年颁布的《中华人民共和国民法通则》明确地规定了土地使用权，该法第80条规定，国家所有的土地，可以依法由全民所有制单位使用，也可以依法确定由集体所有制单位使用，国家保护其使用、收益的权利。随后颁布的《中华人民共和国土地管理法》的规定更为明确，该法第7条规定，国有土地可以依法确定给全民所有制单位或者集体所有制单位使用，国有土地和集体所有的土地可以依法确定给个人使用。
四、行政单位国有资产不能进行长期投资
一般意义上的长期投资是指不准备在一年内变现的投资，包括长期债券投资、长期股权投资和其他投资。
单位进行长期投资的目的，不仅在于获取投资收益，而且是为了保障本单位持久的原材料供应或产品销路，或增加附属企业的营运资金、积累具有特定用途的大笔基金，并准备长期持有。
长期投资通常都不准备在短期内转让出去，作为调剂资金余缺的手段，也不仅仅在于获取投资收益，而是借助于投资的长期持有，以影响乃至控制受资企业的重大经营决策，保障本单位长期发展的需要。
根据中共中央办公厅、国务院办公厅转发原国家经贸委《关于党政机关与所办经济实体脱钩的规定》（中办发[1993]17号）等文件规定，党政机关不得以任何形式经商办实体，不准进行投资经营，所以行政单位国有资产也就不应该存在长期投资的情况。
五、关于“资产”、“财产”等概念的内涵
根据有关文献资料，“财产”和“资产”的定义和内涵基本一致，均包括现金、物资、房屋、土地等各种形式的物质财富。在现实经济生活中，二者并未严格区分，只是内涵所指的侧重点有所不同。“财产”是侧重强调所有权的一种表述，如宪法中的“社会主义公共财产”和通常所讲的“国家财产”、“集体财产”、“个人财产”。“资产”是侧重服务、管理和经营的一种表述。从宏观管理角度和财务会计管理角度来看，行政事业单位“资产”的概念使用得更为普遍。多年来，中央有关文件一直使用“国有资产”的概念，如十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出要“建立健全国有金融资产、非经营性资产和自然资源资产等的监管制度”。现行行政事业单位财务会计制度中也一直使用“资产负债表”、“固定资产”、“流动资产”等概念。基于上述情况，本办法最后采用了“资产”的概念。
第四条行政单位国有资产管理的主要任务是：
（一）建立和健全各项规章制度；
（二）推动国有资产的合理配置和有效使用；
（三）保障国有资产的安全和完整；
（四）监管尚未脱钩的经济实体的国有资产，实现国有资产的保值增值。
[解读] 本条是关于行政单位国有资产管理工作任务的规定。
一、建立和健全各项规章制度
健全的规章制度是规范行政单位国有资产管理行为，使管理工作有法可依、有章可循的前提，也是管理工作系统化、规范化、法制化的重要保障。因此，建立健全各项规章制度，就成为加强行政单位国有资产管理的首要任务，这主要包括两个方面：
从宏观方面来说，是要建立全国各级行政单位国有资产管理的制度框架。在这个框架中，全国行政单位国有资产管理办法是一个纲领性文件，统驭整个国有资产的管理工作。在此基础上，财政部要制定中央级行政单位的国有资产管理实施办法，地方各级财政部门要制定本地区和本级行政单位国有资产管理的规章制度。同时，各级财政部门还要制定行政单位国有资产的配置、使用、处置、评估、统计报告等一系列配套制度，细化各个环节的具体管理，以求全面规范行政单位的国有资产管理工作。具体来说，配置环节主要制定《配置审批办法》，并完善资产的配置标准；使用环节主要制定《调剂使用审批办法》、《有偿使用审批办法》、《有偿使用收入管理办法》；处置环节主要制定《处置审批办法》和《处置收入管理办法》；评估环节制定《资产评估办法》；统计报告环节主要制定《资产清查实施方案》和《统计报告制度》；特殊资产管理方面主要制定《境外资产管理办法》、《无形资产管理办法》、《涉密资产管理办法》及《IT资产管理办法》等（见附表：行政单位国有资产管理制度框架）。
从微观方面来说，各主管部门和行政单位要建立健全单位内部国有资产管理的具体办法，完善国有资产管理责任制，加强内部管理和控制，以确保国有资产的安全和完整，防止资产流失。
二、推动国有资产的合理配置和有效使用
（一）合理配置资产
所谓合理配置，一是要按照国家行政工作的规律和要求，保证各项工作任务有充足的资源供给，尽量避免出现结构性失衡；二是要按照物尽其用的原则，对行政单位中长期闲置不用的资产积极进行调剂，加快资产的合理流动，实现优化配置，以充分发挥资产的最大效益。
国有资产在各行政单位之间配置不合理的现象，在各地区、各部门非常普遍，这是当前国有资产管理存在的比较突出的问题。据调查统计，在被调查的106家在京中央行政单位中，有59.4%的单位人均办公用房面积低于平均水平。而有些部门人均占用办公用房的面积却超出平均水平很多，有的部门人均办公用房面积高达100多平方米，是平均水平的3倍，苦乐不均现象十分严重。以湖北省某市为例，市直行政事业单位现有房产总面积141.46万平方米，人均占用房产面积77平方米，办公用房相当宽裕。但该市却有许多市直单位没有房产可用，办公用房只能由市财政拨款租借。还有一些单位人均占用办公用房面积却达到几百平方米，有闲置房产可供出租。其中一个部门，现有人数只有8人，办公用房居然有2591平方米，人均占用办公用房面积高达324平方米；除办公用房外，还有闲置房产227平方米，经营出租房产面积185平方米，每年经营收益达几十万元。不仅办公用房存在配置不公平的问题，公务用车的配置也存在同样问题。仍以在京中央行政单位为例，各单位百人平均实际占用车辆18.6台，但却有18%的单位百人平均实际占用车辆超过30台，个别部门甚至超过40台。与此同时，有的部门百人平均占用车辆低于10台。
资产配置不公平直接影响着行政单位工作人员的积极性，还导致了单位之间的盲目攀比，大大增加了财政的负担。而一些资产配置较多的部门，利用闲置资产取得收益，向职工发放政策外津贴补贴，又造成部门之间收入分配的不均衡。造成资产配置不公的主要原因是资产配置审批不严或没有审批规定，缺乏全面的资产配置标准。因此，必须加强国有资产配置管理，建立切实可行的资产配置标准和资产审批制度，通过增量调节存量，逐渐改变资产配置不公的现状。
（二）推动资产有效使用
所谓有效使用，就是指国有资产在使用期内充分发挥其功能，在使用过程中力求避免无计划、轻管理、不维修、提前报废、任意处理或限制等不良现象。
资产使用效率不高是行政单位国有资产管理的另一个严重问题，许多单位存在着大量闲置资产，是国有资产的使用效率低下的主要原因。以在京中央行政单位房产使用状况为例，在被调查的106个单位拥有的2056.6万平方米房产中，有0.4%处于闲置状态，面积达9.1万平方米。在车辆使用上，一些单位的车辆每天除了接送通勤，其余时间都停在单位，而这些车辆的保险费、维修费和司机的工资福利等费用却必须照常开支。除了房产、车辆等主要资产外，一些办公设备也存在类似问题。有些单位盲目求全、求新，购置了许多不经常使用的设备，淘汰了许多还能够使用的设备。
资产使用效率不高一方面使有限的资源不能发挥最大的效能，浪费了宝贵的财政资金；另一方面，也助长了一些单位中存在的奢靡之风，许多单位对国有资产不珍惜、不爱护，甚至大手大脚、毫无节制。因此，必须加强行政单位国有资产的使用管理，提高资产的使用效率。
三、保障国有资产的安全和完整
行政单位的职能是进行社会管理、提供公共服务，不以营利为目的，行政单位的国有资产是行政单位开展行政工作的物质保障，保障国有资产的安全和完整，防止国有资产流失，是行政单位国有资产管理工作中的一项基本任务。行政单位必须建立完整的账卡，以全面反映国有资产的存量状况；要严格的管理制度，健全各项手续，明确使用责任，落实各项措施，使国有资产管理做到制度化、程序化；要建立统计报告制度，及时掌握资产的使用及增减变动情况。对管理中发现的问题，要及时解决，以确保行政单位国有资产的安全完整。
四、监管尚未脱钩的经济实体的国有资产，实现国有资产的保值增值
行政单位用非经营性资产投入生产经营活动是在特殊历史条件下产生的一种行为，随着市场经济体制的建立和完善、政府职能的转变和财政改革的深入，行政单位的经营性活动将逐渐被取消。由于目前实际工作中客观上有一些行政单位还不同程度地拥有一定数量的经营性资产，这部分资产不能置于管理制度之外。财政部门和行政单位必须加强对未脱钩经济实体的国有资产的监管工作，堵塞漏洞，防止国有资产流失。
第五条行政单位国有资产管理的内容包括：资产配置、资产使用、资产处置、资产评估，产权界定、产权纠纷调处，产权登记、资产清查、资产统计报告和监督检查等。
[解读] 本条是关于行政单位国有资产管理内容的规定。
行政单位国有资产管理内容包括从入口到出口全过程的监督管理。本办法针对行政单位国有资产管理各个环节中存在的问题，对管理进行了全面规范，主要包括以下几个方面：
一、资产配置方面
一是明确资产配置的原则；二是制定资产配置的标准；三是明确资产配置的审批程序；四是资产配置与部门预算相衔接。
二、资产使用方面
一是规范资产日常使用管理，提高资产使用效率；二是对闲置资产进行调剂使用；三是明确资产有偿使用的审批程序；四是对资产有偿使用收入实行“收支两条线”管理。
三、资产处置方面
一是明确资产处置的内容和要求；二是规定资产处置的审批程序；三是对资产处置收入实行“收支两条线”管理。
四、资产评估方面
一是规定应进行资产评估的情形；二是明确资产评估项目实行核准制和备案制；三是明确被评估单位的义务和责任。
五、资产统计报告、资产清查方面
一是规定行政单位应当建立资产登记档案；二是明确提出资产统计报告是预算管理和资产管理的依据和基础；三是提出了资产管理信息化的要求；三是对资产清查和产权登记工作做出了规定。
六、监督检查方面
一是对财政部门、行政单位及其工作人员应认真履行职能做出了规定；二是结合《财政违法行为处罚处分条例》，明确了相关管理机构和人员在行政单位国有资产管理活动中违法行为应承担的法律责任。
七、产权纠纷调处工作方面
一是明确了产权纠纷的定义；二是明确了产权纠纷调处程序。
第六条行政单位国有资产管理活动，应当遵循以下原则：
（一）资产管理与预算管理相结合；
（二）资产管理与财务管理相结合；
（三）实物管理与价值管理相结合。
[解读] 本条是关于行政单位国有资产管理原则的规定。
一、行政单位国有资产的管理原则
（一）资产管理与预算管理相结合
行政单位国有资产绝大部分是由财政预算资金形成的，财政预算资金安排的科学性、规范性，预算安排的资金量，直接决定了资产配置数量、质量，和不同单位之间资产配置的公平性、合理性。因此，预算管理是规范和加强资产管理，通过增量来调节、控制存量的最有效手段，只有将资产管理与预算管理紧密结合起来，才能真正抓好资产管理工作。同时，资产管理工作也是预算管理的一项基础性工作，有效开展资产管理工作，及时提供准确、完整的资产统计报告、资产清查和财务管理有关数据资料，作为财政部门编制部门预算、配置资产的依据，有利于深化部门预算管理改革，科学编制预算。因此，资产管理与预算管理相结合既是加强资产管理、从源头上控制资产形成的客观需要，也是细化预算编制、提高预算编制科学性的有效手段。
（二）资产管理与财务管理相结合
在会计要素中，“资产”占有非常重要的地位。资产管理是财务管理的有机组成部分，与财务管理是不可分割的。加强财务管理工作一项非常重要的内容，就是加强资产管理。同时，加强资产管理，有效开展资产管理工作，也有利于推动财务管理工作，提高财务管理水平。如果将二者割裂开来，将会导致资产管理与财务管理脱节，形成“两张皮”，既不能真正加强资产管理，也会影响财务管理工作。因此，资产管理与财务管理相结合既是加强资产管理、促进资产合理配置、有效使用的客观需要，也是加强财务管理、规范财务行为的有效手段。
（三）实物管理与价值管理相结合
实物管理与价值管理是资产管理工作的两个方面，实物管理主要侧重于保障实物资产的安全完整，价值管理主要侧重于账务管理。账务管理为实物管理提供了根据，实物管理是账务管理的基础。实物管理与价值管理相结合的基本要求，是账实相符、账账相符、账卡相符。因此，实物管理与价值管理相结合既是保障国有资产安全和完整的客观需要，也是加强资产的会计核算、保证账实相符的有效手段。
二、资产管理与预算管理脱节是以往资产管理弱化的重要原因之一
长期以来，行政单位国有资产管理弱化，监督管理不力，其中一个很重要的原因，就是资产管理与预算管理脱节。在资产配置、使用、处置等环节没有做到资产管理与预算管理相结合。资产统计报告等资产管理的基础数据资料没有作为财政部门编制部门预算、配置资产的依据，资产配置预算的审批往往存在较大的盲目性，进一步加剧了资产配置的不公平性。预算编制、审批等管理工作没有为资产管理提供强有力的支持，资产管理工作缺乏有效的调控手段，难以实现公平资产配置、提高资产利用率、规范国有资产收入管理等目标。
三、如何实现资产管理与预算管理相结合
在本办法以及今后的管理思路中，资产管理与预算管理相结合体现在方方面面：
（一）资产配置环节
本办法第十四条规定，行政单位购置有规定配备标准的资产，必须按照规定程序报经同级财政部门审批同意后，各单位才能将资产购置项目列入单位年度部门预算，未经批准，不得列入部门预算，也不得列入单位经费支出。上述规定，有利于用预算手段控制行政单位的资产配置，科学合理地配置资产，逐步实现资产存量的公平合理；有利于严格审核资产配置事项，减少不必要的配置项目，节约财政资金，提高预算编制的科学性。
（二）收入管理环节
资产有偿使用收入和处置收入，属于政府非税收入，是财政收入的重要组成部分，应当按照中共中央办公厅、国务院办公厅转发中央纪委、中央组织部、监察部、财政部、人事部、审计署《关于做好清理规范津贴补贴工作的意见》（中办发[2005]21号）、财政部、国家发改委、监察部、审计署《关于加强中央部门和单位行政事业性收费等收入“收支两条线”管理的通知》（财综[2003]29号）、财政部《关于加强政府非税收入管理的通知》（财综〔2004〕53号）的规定，实行“收支两条线”管理。基于此，本办法第二十五条规定，行政单位出租、出借的国有资产，其所有权性质不变，仍归国家所有；所形成的收入，按照政府非税收入管理的规定，实行“收支两条线”管理。第三十三条规定，行政单位国有资产处置的变价收入和残值收入，按照政府非税收入管理的规定，实行“收支两条线”管理。
（三）统计报告环节
本办法第四十五条规定，经财政部门审核批复的统计报告，应当作为预算管理和资产管理的依据和基础。
（四）积极探索采用实物费用定额编制相关经费预算
为了进一步深化部门预算改革，促进和加强中央部门实物资产高效管理，探索实现资产管理与预算管理相结合的新途径，从2004年开始，财政部开展了实物费用定额试点工作，根据各单位办公用房、车辆的实际占有数量，和按实物量平均计算的费用定额标准，计算考核这部分公用经费。
第七条行政单位国有资产管理，实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制。
[解读] 本条是关于行政单位国有资产管理体制的规定。
一、行政单位国有资产管理体制
行政单位国有资产管理，实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制。
（一）国家统一所有
国家统一所有，是指国有资产属于全民所有，也就是说，中华人民共和国是国有资产所有权的唯一主体，国务院代表国家行使国有资产的所有权，财政部代表国务院对行政单位国有资产实行综合管理。
（二）政府分级监管
政府分级监管，是指国家对行政单位国有资产实行分级分工管理和监督。国有资产分级分工管理主体的区分和变动不是国有资产所有权的分割和转移。根据我国的基本国情、行政区划和行政管理体制的客观要求，和国有资产规模庞大的实际情况，国有资产不可能都由中央政府统一管理，必须实行分级分工监管。在我国，共有五级政府，即中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级政府，只有实行分级分工监管，才能充分调动各级政府的积极性，把国有资产管理工作做好。
（三）单位占有、使用
单位对其占有、使用的国有资产拥有四项主要权利：一是拥有自主支配和使用的权利；二是依据国家有关规定，经批准可以将其拥有的资产出租、出借，并取得相应收益的权利。但其收益必须纳入财政专户管理；三是符合国家规定，经批准进行资产处置的权利；四是受国家法律保护，国有资产不受侵犯的权利。
二、全国行政单位国有资产管理体制的具体框架
按照统一领导、分级管理的原则，根据我国政府行政管理体制、财政管理体制的级次划分，全国行政单位国有资产管理相应划分为中央、省、市、县、乡五个级次。为充分调动主管部门和行政单位的积极性，根据我国现行预算管理体制、财务会计管理体制，对各级政府所属行政单位国有资产实行三级管理[见附表：行政单位国有资产管理框架]：第一级是各级财政部门。其作为政府负责行政单位国有资产管理的职能部门，对行政单位的国有资产实行综合管理。同时，上级财政部门对下级财政部门负有监督、检查和指导工作的责任；第二级是主管部门或接受委托的各相关部门。财政部门根据工作需要，可以将国有资产管理的部分工作交由有关单位完成。有关单位根据受托管理范围，对行政单位国有资产实行监督管理，并对财政部门负责；第三级是行政单位，对本单位占有、使用的国有资产实施具体管理。
在这种体制下，各级财政、主管部门和各单位可以各司其职、各负其责，有利于加强行政单位国有资产管理工作。同时，这一设计与现行行政管理体制、财政预算体制和财务会计体制基本相符，有利于行政单位国有资产管理工作的有效开展。与此相适应，资产清查、信息系统、统计报告等也将照此框架设计。

《行政单位国有资产管理暂行办法解读》第二章

发布日期：2007年02月27日

第二章管理机构及职责

本章共四条，对财政部门和行政单位的管理职责、财政部门委托有关单位完成部分国有资产管理工作、国有资产管理机构和人员等作了规定。
第八条各级财政部门是政府负责行政单位国有资产管理的职能部门，对行政单位国有资产实行综合管理。其主要职责是：
（一）贯彻执行国家有关国有资产管理的法律、法规和政策；
（二）根据国家国有资产管理的有关规定，制定行政单位国有资产管理的规章制度，并对执行情况进行监督检查；
（三）负责会同有关部门研究制定本级行政单位国有资产配置标准，负责资产配置事项的审批，按规定进行资产处置和产权变动事项的审批，负责组织产权界定、产权纠纷调处、资产统计报告、资产评估、资产清查等工作；
（四）负责本级行政单位出租、出借国有资产的审批，负责与行政单位尚未脱钩的经济实体的国有资产的监督管理；
（五）负责本级行政单位国有资产收益的监督、管理；
（六）对本级行政单位和下级财政部门的国有资产管理工作进行监督、检查；
（七）向本级政府和上级财政部门报告有关国有资产管理工作。
[解读] 本条是关于财政部门行使行政单位国有资产管理职责的规定。
一、行政单位国有资产管理职责的历史沿革
（一）1988年以前
1988年以前，行政单位经费预算由财政部门核定，行政单位财务管理工作在财政部门统一领导下实行分级管理，行政单位国有资产管理作为财务管理工作的一部分，同样是在财政部门统一领导下实行分级管理。
（二）1988年到1998年
1988年��国务院机构改革，成立了国家国有资产管理局。根据国务院《关于加强国有资产管理工作的通知》（国发[１９９０]３８号）第七条规定，按照统一领导、分级管理的原则，逐步建立和健全国有资产管理机构。国务院确定，由财政部和国家国有资产管理局行使国有资产所有者的管理职能，国家国有资产管理局专职进行相应工作，并由财政部归口管理。
（三）1998年以后
1998年，根据第九届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案，原国家国有资产管理局撤销。1998年7月4日，经国务院批准，国务院办公厅印发了《财政部职能配置、内设机构和人员编制规定》（国办发[1998]101号），明确将原国家国有资产管理局承担的制定政府公共财产管理规章制度的职能划入财政部。在财政部“三定”方案中，具体表述为：拟定政府公共财产管理的规章制度并对执行情况进行监督。
二、财政部门与国有资产监督管理委员会的职责划分
1998年机构改革后，全国及中央行政事业单位国有资产管理职能划归了财政部，大部分省份也明确将行政事业单位国有资产管理职能放在了财政部门，仅个别地区（上海和深圳）放在了国资委。从市（地）级的情况看，大部分市（地）将行政事业单位国有资产管理职能放在了财政部门，也有少部分市（地）放在了国资委。
为此，财政部曾下发《关于市（地）级行政事业单位国有资产管理职责划分问题的意见》（财办函[2005]7号），明确指出：国务院办公厅印发的《国务院国有资产监督管理委员会主要职责、内设机构和人员编制规定》（国办发[2003]28号），国资委的监管范围是中央所属企业（不含金融类企业）的国有资产。根据国务院办公厅印发的《财政部职能配置、内设机构和人员编制规定》（国办发[1998]101号），财政部负责拟定政府公共财产管理的规章制度并对执行情况进行监督。财政部和国资委之间的职能划分是十分明确的，不存在交叉。根据国务院办公厅转发国资委《关于设立市（地）级人民政府国有资产监督管理机构的指导意见》（国办发[2004]84号），市（地）级人民政府可设立国有资产监督管理机构，其根据授权，依法对企业国有资产进行监督管理，这已经明确了市（地）级人民政府国有资产监督管理机构的监管范围中不包括行政事业单位国有资产。为确保中央和地方在行政事业资产监管机构设置上的相对统一，更好地理顺行政事业单位国有资产管理体系，应当严格按照国务院确定的财政部和国资委职责划分原则及国办发[2004]84号文件规定，合理划分市（地）财政部门和国有资产监督管理机构对国有资产的监管职责和范围。
第九条行政单位对本单位占有、使用的国有资产实施具体管理。其主要职责是：
（一）根据行政单位国有资产管理的规定，负责制定本单位国有资产管理具体办法并组织实施；
（二）负责本单位国有资产的账卡管理、清查登记、统计报告及日常监督检查等工作；
（三）负责本单位国有资产的采购、验收、维修和保养等日常管理工作，保障国有资产的安全完整；
（四）负责办理本单位国有资产的配置、处置、出租、出借等事项的报批手续；
（五）负责与行政单位尚未脱钩的经济实体的国有资产的具体监督管理工作并承担保值增值的责任；
（六）接受财政部门的指导和监督，报告本单位国有资产管理情况。
[解读] 本条是关于行政单位行使国有资产管理职责的规定。
一、财务会计管理与资产管理的关系
在会计要素中，“资产”占有非常重要的地位。资产管理是财务管理的有机组成部分，与财务管理是不可分割的。现行行政单位会计制度中，对行政单位的资产管理工作提出了明确要求，主要有六个方面：配备专人管理；根据工作任务适量配置资产；调拨资产要报批，收入按规定使用；建立资产报废报损审批程序；定期盘点；建立固定资产登记簿或卡片。资产管理工作是财务会计管理的一项基础性工作，必须遵循财务会计制度的有关规定来进行。
二、实物管理与价值管理的关系
实物管理与价值管理是资产管理工作的两个方面，实物管理与价值管理相结合的基本要求，就是要做到账实相符、账账相符、账卡相符。行政单位购入资产后，资产管理人员应及时办理验收入库手续，严把数量、质量关。保管人员登记保管台账，并设置保管卡片。资产验收入库以后，财务人员根据资产入库单和发票才能登记资产明细分类账。年度终了，行政单位应对资产进行一次盘点，盘点过程中应坚持查对实物，核对账物卡。如有盘亏或盘盈，应及时查明原因分清责任，按规定处理并及时调整账目。
三、行政单位内部财务部门与资产管理部门的关系
行政单位内部财务部门与资产管理部门工作各有侧重，单位财务部门侧重于资产账目的管理，进行资产的价值核算；资产管理部门则是侧重于资产实物的管理，分类、分品种登记固定资产的增加、减少和实存的数量和金额。两个部门之间的配合对管好用好资产起关键作用，主要体现在四个方面：
1.财务部门配合资产管理部门和使用部门建立、健全并严格执行本单位资产管理制度。
2.资产的任何增减变动，财务部门和资产管理部门都应共同作出相应账目调整，全面掌握资产的增减变动情况，保证资产安全完整。
3.财务部门应协助资产管理部门做好资产管理的各项基础工作。
4.两个部门定期共同组织资产清查，正确核定资产存量和需要量，编制合理的固定资产更新改造计划等。
第十条财政部门根据工作需要，可以将国有资产管理的部分工作交由有关单位完成。有关单位应当完成所交给的国有资产管理工作，向财政部门负责，并报告工作的完成情况。
[解读] 本条是关于财政部门委托有关单位完成部分国有资产管理工作的规定。
一、现行行政单位国有资产管理方式
行政单位国有资产监督管理工作，在不同级次、不同地区、不同单位，因工作量、机构设置、工作分工等原因，具体管理方式不尽相同。从全国来看，概括起来，目前主要有三种方式：一是财政部门内部职能机构具体进行管理；二是委托主管部门分管部分工作；三是委托专门运营机构进行具体管理。
（一）财政部门内部职能机构分管
财政部门内部的职能机构具体实施行政单位国有资产管理工作，这是当前绝大多数地方采取的主流管理方式。也有的地方财政部门，成立专门机构负责资产管理的日常工作。例如：陕西省安康市，成立了安康市非经营性国有资产管理局，内设综合、产权管理、资产评价三个科室，作为行政单位国有资产管理的专门机构，归口市财政局，明确了非经营性国有资产的管理主体，实行“政府－财政局（非经营性国有资产管理局）－使用单位”三层管理模式。
（二）委托主管部门分管部分工作
国税、海关、质检、安全等垂直管理系统资产量大、情况复杂，主管部门对资产管理工作重视，有一套完整的资产管理机构和人员，管理制度比较健全，管理工作比较规范。在这种情况下，财政部可以委托垂直管理系统的主管部门对本系统行政单位的资产进行具体管理。
（三）委托专门运营机构进行具体管理
许多地方的财政部门成立了专门的运营机构，委托其对国有资产进行具体管理。如黑龙江省安达市在行政事业资产管理中，设立了“安达市资本投资运营有限责任公司”，由安达市财政局授权委托管理经营，运营公司拥有行政事业资产的所有权，使用单位与资本运营公司是承租和租赁关系。
二、委托中介机构完成具体事务性工作
在国有资产管理的具体工作中，部分具体事务性工作如资产评估、鉴定、审计、纠纷调处等，可以委托社会中介机构等中介组织完成。本办法规定，行政单位有下列情形之一的，应当对相关资产进行评估，资产评估工作应当委托具有资产评估资质的资产评估机构进行：1.行政单位取得的没有原始价格凭证的资产；2.拍卖、有偿转让、置换国有资产；3.依照国家有关规定需要进行资产评估的其他情形。本办法规定，当行政单位与非行政单位、组织或者个人之间发生产权纠纷时，协商不能解决的，依照司法程序处理。行政单位应当委托有资质的律师机构，按照法定程序完成诉讼。
三、财政部门与有关单位的关系
接受委托的有关单位应按照财政部门布置任务的具体要求正确行使委托权力，保质保量按时完成委托任务，向财政部门负责。
接受委托的有关单位应当报告工作的完成情况。接受财政部门的统一领导是有关单位的义务，应按照规定及时向财政部门报告工作完成情况。
第十一条各级财政部门和行政单位应当明确国有资产管理的机构和人员，加强行政单位国有资产管理工作。
[解读] 本条是关于行政单位国有资产管理机构和人员的规定。
一、省级财政部门国有资产管理机构的设置情况
据统计，截至目前，除了上海、深圳、四川以外，其余省份行政事业单位国有资产管理职能均在财政部门。并且，全国已有14个省份和3个单列市财政部门成立了负责行政事业单位国有资产管理的专门处室。具体有：北京市、山西省、内蒙古、吉林省、黑龙江省、江苏省、山东省、河南省、湖北省、湖南省、广东省、贵州省、陕西省、新疆等14个省份；大连市、宁波市、青岛市等3个计划单列市。其余省份由财政部门内部的职能部门负责行政事业单位国有资产管理工作。
二、省以下财政部门国有资产管理机构的设置情况
省以下各级财政部门，有的由内部职能部门负责行政事业单位国有资产管理工作，也有的地方财政部门设置专门机构负责行政事业单位国有资产管理工作。这里主要介绍湖北省和黑龙江省的情况。
湖北省按照“一级政府、一级产权”的原则，着手在全省建立 “四级构架”的行政事业资产管理体系。所谓“四级构架”，是指行政事业资产监管由“省－市（州）－县（市、区）－乡（镇）”四个层次构成。省财政厅成立了行政事业单位资产管理处，各市、州、县、乡（乡镇只设1名专管员）已全部组建行政事业单位资产管理机构，职能、机构、人员、编制全部到位，健全了行政事业资产管理体系。
黑龙江省财政厅成立了行政事业资产管理处，专门负责非经营性公共资产监督和管理工作。参照省里的做法，大部分地市也在财政部门内成立了行政事业资产管理处（科），全省行政事业国有资产管理工作能够比较顺畅地进行。
三、各部门、各单位资产管理机构设置的情况
以中央各部门为例，资产管理机构有三种情况：一是在财务司设资产处，专门负责本系统行政事业单位的资产管理。例如：教育部、外交部、商务部、安全部、民航总局均在财务司下设有资产处。二是在机关服务中心设有行政处，专门管理本机关的资产。三是在事业单位设有房产及物资设备管理机构，专门负责本单位资产管理。
四、建立健全国有资产管理的机构和人员
财政部门、各主管部门和行政单位应根据本办法规定，明确国有资产管理的机构和人员，负责国有资产管理工作。具备条件的，也可成立专门的管理机构，配备专门的管理人员，以更好地开展国有资产管理工作。不成立专门管理机构的部门、单位，必须明确国有资产管理的人员。

《行政单位国有资产管理暂行办法解读》第三章

发布日期：2007年02月27日

第三章资产配置

本章共六条，对行政单位国有资产配置原则、配置标准、报批程序、政府采购、账务处理等作了规定。
第十二条行政单位国有资产配置应当遵循以下原则：
（一）严格执行法律、法规和有关规章制度；
（二）与行政单位履行职能需要相适应；
（三）科学合理，优化资产结构；
（四）勤俭节约，从严控制。
[解读] 本条是关于行政单位国有资产配置原则的规定。
一、资产配置应当严格执行法律、法规和有关规章制度
行政单位资产配置，应当严格执行法律、法规和有关规章制度，主要包括四个方面：
（一）配置资产应当严格按照规定标准配置
目前，国家对行政单位房产、地产、车辆等国有资产规定了相应的配置标准，各地区、各部门、各单位也制定了本地区、本部门、本单位各自的配置标准。行政单位在配置资产时，对有配置标准的资产，应当严格按照标准进行配置；对没有配置标准的资产，应在满足工作需要的前提下，根据实际情况，从严配置。
（二）配置资产应当严格遵守部门预算和国库集中支付制度的规定
行政单位资产配置所需经费是部门预算的一个组成部分，必须按照部门预算的要求，细化其预算编制，在规定时间内报送财政部门，经财政部门批准后、严格按批准的经费及配置标准实施。实施国库集中支付制度以后，行政单位资产配置价款，应当严格按照国库集中支付制度的要求，原则上直接通过国库划拨到商品、劳务供应商。
（三）配置资产应当执行政府采购政策和基本建设程序
行政单位在配置资产时，应当根据《中华人民共和国政府采购法》规定：“对需要纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购；对未纳入集中采购目录的政府采购项目，可以自行采购，也可以委托集中采购机构在委托的范围内代理采购。”对于基建项目，应遵循基建程序和有关规定进行。
（四）配置资产应当严格执行财务会计制度的规定
行政单位配置资产，应当按照行政单位财务会计制度规定进行管理和核算。如，《行政单位会计制度》规定：“固定资产应当按照取得或构建使得实际成本记账。盘盈和接受捐赠的固定资产应当按照同类资产的市场价格或者有关凭据确定固定资产价值。对固定资产进行改建、扩建，其净增值部分，应当计入固定资产价值”。
二、资产配置应当与行政单位履行职能需要相适应
资产配置应当以满足本单位履行职能的基本需要为原则，与行政单位的机构编制人数、职能设置、业务发展规划等要求相适应。在制定资产配置计划时，应根据行政任务的需要，在充分考虑利用现有资产的基础上，同有关业务部门具体研究确定。在具体工作中，要反对两种倾向：一是盲目追求高标准、高档次，不计行政成本，盲目增加配置数量和提高配置档次，造成资产的闲置浪费。二是简单控制和压缩配置标准和配置数量，单纯强调节约支出，导致资产不能满足工作需要。
三、资产配置应当做到科学合理，优化结构，勤俭节约，从严控制
行政单位应当按照科学、合理、节约、效益的原则配置资产。根据工作需要，科学合理地编制配置规划或计划，充分发挥存量资产的作用，避免重复配置。推动不同单位以及单位内部各部门之间调剂使用、共享共用机制，对临时需要且能够通过市场租用的资产，就不要重新配置。在质量、性能可靠的前提下，应当尽可能降低采购成本。通过加强资产存量管理与增量配置管理，实现资产的优化配置，提高资产的使用效益。
第十三条对有规定配备标准的资产，应当按照标准进行配备；对没有规定配备标准的资产，应当从实际需要出发，从严控制，合理配备。
财政部门对要求配置的资产，能通过调剂解决的，原则上不重新购置。
[解读] 本条是关于行政单位国有资产配置标准的规定。
一、有规定配备标准的资产范围
目前从全国来说，在行政单位国有资产中，国家规定有统一配置标准的，主要是房屋、土地和车辆。
（一）房屋标准
房屋标准由国家发改委（国家计委）制定。根据原国家计委印发的《党政机关办公用房建设标准》（计投资[1999]2250号）。
（二）划拨用地范围
划拨用地目录由国土资源部制定。根据国土资源部第９号令《划拨用地目录》的规定，下列用地可以划拨方式供应：国家机关和军事用地，城市基础设施用地和公益事业用地，国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地，法律、行政法规规定的其他用地。
（三）车辆配备标准和车辆编制
车辆配备标准由中共中央办公厅、国务院办公厅制定的《关于调整党政机关汽车配备使用标准的通知》（厅字[1999] 5号）确定。中直机关和中央国家机关车辆编制分别由中直管理局和国管局核定。国管局印发的《中央国家机关公务用车编制和配备标准的规定》（国管财[2004]120号），对中央国家机关公务用车的车辆编制作了具体规定。
二、基本建设项目审批程序
（一）基本建设项目审批的一般程序
基本建设项目，情况复杂，根据其所需资金来源、所需资金数额、所处行业特征等多个因素，项目的审批分为多个级次，分别是国务院审批、国家发展改革委审批以及地方发展改革部门审批。具体根据《国家发展改革委核报国务院核准或审批的固定资产投资项目目录（试行）》（发改投资[2004]1927号附件）和地方其他相关法规文件，确定审批级次。
（二）党政机关办公楼和培训中心项目建设的审批程序
根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于继续从严控制党政机关办公楼和培训中心项目建设的通知》（中办发［2003］3号），“中央和地方省级党政机关新建办公楼，无论规模大小，一律报国务院审批。中央直属机关的办公楼建设项目，经中共中央直属机关事务管理局审核同意后报国家发展改革委，由国家发展改革委核报国务院审批。国务院各部门的办公楼建设项目，总投资在7000万元以下的，由国务院机关事务管理局征求国家发展改革委意见后报国务院审批，总投资在7000万元以上的，由国家发展改革委核报国务院审批。地方省级党政机关的办公楼建设项目，一律由国家发展改革委核报国务院审批。省级以下党政机关办公楼建设项目，由省级计划部门核报省级人民政府审批。”
“从严控制党政机关培训中心项目建设。除特殊情况外，原则上不再批准新建培训中心项目。同时，各地区、各部门对现有党政机关培训中心的改扩建要严格控制，严禁进行高档装修，防止变相扩大规模，提高建设标准。”
三、土地管理审批程序
根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。其中，中央国家机关使用的国有土地的登记发证，由国务院土地行政主管部门负责，具体登记发证办法由国务院土地行政主管部门会同国务院机关事务管理局等有关部门制定。”
划拨用地供应的一般程序是：建设单位提出申请；有权人民政府批准；市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书；市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书；办理土地登记，领取国有土地使用证，取得土地使用权。
四、控制社会集团购买力办公室的历史情况
社会集团购买力，是指机关、团体、学校、部队、企业、事业单位等社会集团用公款在市场上购买供集体消费的非生产性商品的资金。计划经济时期，各级政府设立了控制社会集团购买力办公室，其主要目的是控制社会集团购买小汽车、摩托车、大轿车、电视机、电冰箱等市场紧俏短缺的商品，努力保持社会总需求和社会总供给的基本平衡；贯彻勤俭节约的方针，引导、控制社会集团合理消费，杜绝浪费，节省财力物力，把有限的资金用到发展建设事业，增加生产和提高经济效益方面来。这个制度在短缺经济时代起到了巨大的调剂作用，同时为反腐倡廉做出了贡献。
专项控制商品的品目因经济发展阶段和市场供求状况，各个时期不尽相同。70年代有30种，80年代减少到10多种，1990年增加到32种，1992年调整为29种，1993年又减少到8种。
1998年全国控制社会集团购买力办公室撤销，地方各级控制社会集团购买力办公室也陆续撤销，也有部分地方的控制社会集团购买力办公室没有撤销。控制社会集团购买力办公室撤销后，由于相关的一些工作没有及时调整，有些地区出现了资产配置混乱，特别是车辆严重超标、超编的现象。例如：中纪委曾两次发出文件，通报某省车辆严重超编超标的问题。
五、建立资产调剂使用制度的必要性
目前，国有资产在各单位之间的配置很不平衡，资产闲置与紧缺并存。一方面许多单位高标准、大规模购置资产，豪华装修办公楼、超标配备小轿车、购买高档办公用具，造成财政资金的浪费，同时也造成资产利用率低，大量的国有资产处于闲置状态。另一方面，有些单位由于工作任务调整、人员增加或历史性的原因，缺乏必要的办公用房和办公设备，影响了正常工作的开展。在这种情况下，迫切需要建立国有资产调剂使用制度，调剂不同单位之间的余缺，逐步改善资产配置不公平的现象，提高闲置资产的使用效率，使现有资源得到充分利用。因此，本办法规定财政部门对要求配置的资产，能通过调剂解决的，原则上不重新购置。
六、国外政府资产配置方式的优先选择顺序：调 → 租 → 购 → 建
经过对许多市场经济发达国家的考察，政府对行政单位资产配置方式是有一个优先选择顺序的，即调→租→购→建。例如，巴西联邦政府各部门不动产的购置，均须报经联邦资产秘书处审核、批准。联邦资产秘书处对各部门资产购置的申请，一般是按照调剂--承租--购买的程序研究解决。一个部门要想购置房地产，首先向联邦资产秘书处发函提出需求，若在联邦资产秘书处掌握的资产中有空闲资产，则直接调拨给该部门使用；若无空闲资产，由联邦资产秘书处出具无法调剂的证明后，该部门可通过租赁或购买的方式解决。部门在购买房地产时，可先自己进行寻价，找到合适的，报联邦资产秘书处，由该处派出专业人员进行价值评估后，授权该部进行购买；购买后，交予联邦资产秘书处入账。购置房地产的预算原则上从各部正常预算中开支，若是购买大项资产，部门正常预算无法解决的，由总统报国会批准，额外安排预算。各部门动产的购置，由各部门在正常预算内自己决定和购买。
第十四条购置有规定配备标准的资产，除国家另有规定外，应当按下列程序报批：
（一）行政单位的资产管理部门会同财务部门审核资产存量，提出拟购置资产的品目、数量，测算经费额度，经单位负责人审核同意后报同级财政部门审批，并按照同级财政部门要求提交相关材料；
（二）同级财政部门根据单位资产状况对行政单位提出的资产购置项目进行审批；
（三）经同级财政部门审批同意，各单位可以将资产购置项目列入单位年度部门预算，并在编制年度部门预算时将批复文件和相关材料一并报同级财政部门，作为审批部门预算的依据。未经批准，不得列入部门预算，也不得列入单位经费支出。
[解读] 本条是关于行政单位国有资产配置报批程序的规定。
一、购置有配备标准的资产需要报财政部门审批
购置有规定配备标准的资产，除国家另有规定外，应当按下列程序报批：①行政单位的资产管理部门会同财务部门审核资产存量，提出拟购置资产的品目、数量，测算经费额度，经单位负责人审核同意后报同级财政部门审批，并按照同级财政部门要求提交相关材料；②同级财政部门根据单位资产状况对行政单位提出的资产购置项目进行审批；③经同级财政部门审批同意，各单位可以将资产购置项目列入单位年度部门预算，并在编制年度部门预算时将批复文件和相关材料一并报同级财政部门，作为审批部门预算的依据。未经批准，不得列入部门预算，也不得列入单位经费支出。
目前从全国来说，行政单位国有资产中国家规定有统一配置标准的主要是房屋、土地、车辆等。土地的划拨和出让，由国务院或省级人民政府审批。中央和地方省级党政机关新建办公楼项目，无论规模大小，一律报国务院审批。车辆购置项目，应当列入部门预算，报财政部门审批。
二、本办法规定的报批程序与专项控制商品审批手续的比较
本办法规定的程序与专项控制商品审批手续类似，但并非简单地重复，主要表现在两个方面：
从审批的品种来看，本办法应报批的资产种类远少于专项控制商品品目。专项控制商品品目种类繁多，大到小汽车、大轿车，小到烟、酒、布匹，控购商品品目最多时曾达到32种。在这种情况下，一方面手续烦琐，增加了单位的工作量，另一方面很难对单位所报批资料做到详细审查，更不用说科学管理。本办法在设计资产配置审批程序时，一个总的原则是抓大放小，仅审批有规定配置标准的资产（房屋、土地、车辆等）。
从审批的指导思想看，如前所述，控制社会集团购买力的主要目的，是努力保持社会总需求和社会总供给的基本平衡，引导、控制社会集团合理消费。本办法规定资产配置审批的目的，更主要的是要防止各单位超编超标配置资产，解决各单位之间资产配置不公平的问题。
三、逐步制定配备标准以加强行政单位国有资产管理
合理的国有资产配备标准是加强资产管理的基础。目前，行政单位很大一部分国有资产缺乏配备标准，现有的一些配备标准也存在不符合实际、约束力不强的问题，因此，必须尽快根据工作需要重新制定。
制定配备标准，应当按照“先大后小、先点后面”的次序，按照“合理可行、因地制宜”的原则进行。所谓“先大后小”，就是先制定大项资产的配置标准，再逐步制定其他资产的配置标准。所谓“先点后面”，就是先试点，取得经验后再全面推广。所谓“合理可行”，就是充分考虑现阶段资产使用中的实际情况及财力可能，从实际出发制定配备标准，以保证配备标准的可行性。所谓“因地制宜”，就是不同地区、不同部门、不同单位要区别对待，根据各地区、各部门、各单位的具体情况，制定不同的配备标准。
南京市人民政府制定了一套比较完整的办法--《南京市级机关办公用房装修和办公设备配备标准（试行）》（宁政办发〔2006〕20号），为切实加强机关党风廉政建设，构建资源节约型政府，优化资源配置，节约财政资金提供了制度保障。现将部分内容摘录如下，以供大家参考。
第十五条经批准召开重大会议、举办大型活动等需要购置资产的，由会议或者活动主办单位按照本办法规定程序报批。
[解读] 本条是关于行政单位召开重大会议、举办大型活动而购置国有资产的规定。
一、制定本条的目的
随着政务活动的不断增加和国际交流的日益频繁，我国召开重大会议、举办大型活动逐渐增多。一些单位在召开重大会议、举办大型活动时，临时购置计算机、传真机、通讯工具等资产，有的甚至还购置了专用车辆等。但会议、活动结束后这些资产管理混乱，有的长期闲置、使用效率极低，有的甚至不知去向，造成了国有资产的流失和财政资金的巨大浪费。为了控制这种盲目购置的行为，加强对召开大型会议、举办大型活动而购置资产的管理，本办法规定购置这部分资产，必须按照第十四条规定的程序报批。
二、行政单位召开重大会议、举办大型活动等资产配置管理
为召开重大会议、举办大型活动而购置资产，大多是临时的、一次性的。因此，行政单位为召开重大会议、举办大型活动配置资产的原则应当是：尽量使用单位现有资产，如确有不足，能够调剂就不租赁，能够租赁就不购置。召开重大会议、举办大型活动需要购置的资产，必须编制详细的预算，报财政部门审批后进行配置。
三、地方加强召开重大会议、举办大型活动购置资产管理的具体做法
陕西省西安市财政局将召开重大会议、举办大型活动购置的资产进行统一管理，登记造册。该市举办 “欧亚论坛”时，部分设备就是从以前举办的国际古遗址理事大会时所购置的办公设备中调剂。在上海APEC会议和香港回归的庆典活动中，所有的防弹车和安检门均是租用的，为财政节约了大量的资金。
北京市通州区财政局也正在酝酿于今年开设一个政府公物仓，负责罚没物资、政府采购资产以及政府公共资产的保管工作。根据通州区财政局的思路，公物仓的功能之一就是为未来通州区召开重大会议、举办大型活动提供调剂资产。此外，北京市财政局也计划明年建立类似的资产库。
第十六条行政单位购置纳入政府采购范围的资产，依法实施政府采购。
[解读] 本条是关于行政单位资产购置过程中实施政府采购的规定。
一、政府采购的概念
根据《政府采购法》规定，政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。采购，是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇用等。货物，是指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等。工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。实施政府采购，意义重大，从微观方面看：一是降低了采购成本，节约了采购资金，提高财政资金的使用效率。二是规范了具体单个采购人的行为，强化了支出管理。从宏观方面看：一是政府可以通过政府采购政策的目的性和导向性，实现对社会生产和消费的宏观调控和示范作用。从社会方面看：一是加强系统的廉政建设；二是促进社会的持续发展；三是推动并实现政府消费行为市场化。
二、政府采购的形式
我国政府采购的组织实施实行集中采购和分散采购相结合。
（一）集中采购
从国际上看，集中采购通常具有特定含义，即指集中采购机构开展的采购活动，但考虑到中国国情，集中采购的含义得到了拓展。根据《政府采购法》的规定，我国的集中采购分为政府集中采购和部门集中采购两种形式。开展部门集中采购，可以避免过度集中，发挥部门对专业项目的采购优势，调动各部门开展政府采购的积极性。
（二）分散采购
根据《政府采购法》的规定，未纳入集中采购目录的采购项目，采购人可以自行采购。
三、集中采购的范围
集中采购的范围，按照《政府采购法》规定，由集中采购目录确定。集中采购目录由省级以上人民政府公布，但实行分级管理。属于中央预算的政府采购项目，其集中采购目录由国务院确定并颁布；属于地方预算的政府采购项目，其集中采购目录由省、自治区、直辖市人民政府或者其授权机构确定并颁布。具体制定方式是：由省级以上财政部门拟定集中采购目录，报同级人民政府批准。在省级地区，财政部门可以申请政府授权，直接制定并颁布集中采购目录。
纳入集中采购目录的政府采购项目，分为三种情况组织实施。第一类是通用政府采购项目，主要是跨部门的通用商品及日常服务项目等，必须由政府集中采购机构代理采购，部门和单位不许自行采购。第二类是涉及某些部门的特殊项目，由相关部门实行集中采购。第三类是属于个别单位的特殊需求，而且不具备批量特征，可以由该单位自行组织采购，但事前必须得到省级以上人民政府的批准。
四、集中采购机构
根据《政府采购法》规定，集中采购机构为代理采购机构。集中采购机构是非营利事业法人，根据采购人的委托办理采购事宜。其含义主要有三个方面：第一，集中采购机构为政府设立的事业单位。第二，集中采购机构为非营利事业单位。不以营利为目的，原则上应当是全额财政拨款的预算单位。第三，接受采购人的委托代理集中采购事务。
五、政府采购方式
政府采购采用以下方式：公开招标；邀请招标；竞争性谈判；单一来源采购；询价；国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。公开招标应作为政府采购的主要采购方式。
（一）公开招标采购
这种采购方式要求公开发布招标公告，邀请所有符合条件的供应商公平参与竞争。公开招标按照是否区分供应商国别条件，分为国内公开招标和国际公开招标。国内公开招标只限于邀请本国供应商参加竞争；国际公开招标则没有国别限制。按照法律规定，采用国际公开招标方式必须符合有关条件，主要是经政府采购监督管理部门批准后采购外国货物、工程和服务的，才允许采用这种采购方式。
（二）邀请招标采购
这种采购方式是公开招标采购方式的一种衍生形式。它要求采购人从符合资格条件的供应商中，以随机方式选择三家以上供应商，并向其发出投标邀请。按照法律规定，在我国还没有建立符合资格条件供应商库以前，必须通过公开招标方式开展资格预审，确定符合资格条件的供应商。在邀请招标采购方式中，以随机方式确定受邀请的供应商之后，下一步的程序与公开招标采购方式相同。
（三）竞争性谈判采购
这种采购方式要求采购人可就有关采购事宜，如价格、技术规格、设计方案、服务要求等，与不少于三家供应商进行谈判，最后按照预先规定的成交标准，确定成交供应商。有的国家和地区将这种采购方式称为两阶段招标，即第一阶段通过招标征集方案，第二阶段按照确定的方案通过招标确定承办供应商。按照《政府采购法》规定，竞争性谈判方式基本上与两阶段招标形式相似，先就有关事项进行谈判，然后就谈判确定的事项，要求供应商限时报价。最后，按照符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则，确定成交供应商。
（四）单一来源采购
即采购人向唯一供应商进行采购的一种采购方式。这种采购方式因不存在竞争，所以在应用上有严格条件限制。
（五）询价采购方式
这种采购方式仅考虑价格因素，要求采购人向三家以上供应商进行发出询价单，对各供应商一次性报出的价格进行比较，最后按照符合采购需求、质量和服务相等且报价最低原则，确定成交供应商。
（六）国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式
从历史上看，采购方式并非固定不变，而是随着形势的发展和科技的进步，不断进行创新和完善的。鉴于此，《政府采购法》为新的采购方式的应用预留了空间。按照法律规定，财政部负责对新的采购方式进行认定并加以规范。
根据本办法规定，行政单位购置纳入政府采购范围的资产，依法实施政府采购
第十七条行政单位资产管理部门应当对购置的资产进行验收、登记，并及时进行账务处理。
[解读] 本条是关于行政单位购置资产进行验收登记、账务处理的规定。
行政单位的资产，不论以什么方式取得，都应及时根据财务会计制度的有关规定和相关凭证，履行检验程序，并逐笔记入资产明细账。以固定资产为例，具体财务处理如下：
购入固定资产，行政单位资产管理部门应当组织验收；对于购置的贵重精密仪器，应当会同有关专业技术人员参加验收。经验收合格后，资产管理部门办理入库手续，并登记固定资产登记簿和固定资产卡片；财务部门填制记账凭单，记入固定资产总账。
基本建设项目竣工交付使用时，施工单位应当按照规定办理基本建设竣工决算，并编造完工清册，按照规定将有关技术文件交给建设单位。行政单位由单位资产管理部门组织验收。验收合格后，资产管理部门填制验收单。单位办理与购入固定资产相同的入账手续。
自制的固定资产，是指单位自行加工制作的固定资产。单位自行加工制作固定资产前应编制计划，自制的固定资产在完工后应当组织验收，合理定价。验收合格后，办理入账手续。
经主管部门和财政部门批准，行政单位取得的从其他单位无偿调入的固定资产，经验收合格后，登记入账。
行政单位接受捐赠的固定资产，应当按照规定，进行计价、验收，并登记入账。
行政单位的固定资产，依据财务制度规定，不计提折旧。

《行政单位国有资产管理暂行办法解读》第四章

第四章资产使用

本章共九条，对行政单位建立健全国有资产使用管理制度、建立国有资产管理责任制、国有资产对外担保、未脱钩经济实体监管、资产出租出借以及调剂使用等作了规定。
第十八条行政单位应当建立健全国有资产使用管理制度，规范国有资产使用行为。

[解读] 本条是关于行政单位建立健全资产使用管理制度的规定。

行政单位应当根据国有资产管理的规章制度，结合本单位的实际情况，制定本单位内部资产管理的具体办法，从制度上保证国有资产安全和完整、提高利用效率、防止国有资产流失。
一、建立资产购置审批制度
行政单位资产的购置，应当进行充分论证，资产管理部门会同财务部门编制资产购置计划，需要报批的项目报同级财政部门审批，列入部门预算后组织采购；对不需报批的资产购置项目，资产管理部门会同财务部门编制采购预算，经单位领导集体讨论通过后，列入部门预算组织采购。
二、建立资产采购制度
行政单位购置应当纳入政府采购范围的资产，应当依法实施政府采购。资产采购不能走政府采购程序的，单位内部要严格建立采购与付款程序，加强请购、审批、合同订立、采购、验收、付款等环节的内部控制。
三、建立资产入库登记制度
资产送达后，行政单位资产管理部门必须及时办理验收入库手续，严把数量、质量关，不合要求不能入库，严禁没有经过保管人员验收就直接送达使用部门。资产保管人员签字后，及时送达财务部门进行账务处理。
四、建立资产保管清查制度
行政单位资产管理部门要定期对实物资产进行清查盘点，库存物资分类存放，存放有序，卡片齐全，做到数量清、质量清、规格清。资产管理部门应定期与财务部门进行账目核对，做到账账相符、账实相符、账卡相符。
五、建立资产领用交回制度
资产的领用应经过主管领导的批准，资产出库，保管人员应及时进行账务处理，确保账账相符、账实相符。办公用资产应落实到人，人员离职，所用资产应当按规定交回。
六、建立资产处置和报废审批制度
行政单位资产处置，应由资产使用部门会同资产管理部门和财务部门提出书面申请，通过单位领导集体审批，报有关部门批准后执行。大型专业设备的处置，要经过专业人员论证，通过招标或公开拍卖的方式，获得最大收益。
七、建立健全资产管理岗位奖惩制度
行政单位对资产保管、使用相关人员，要进行考核和监督，对责任心不强、管理不善的人员，应按制度予以处罚，对资产管理有突出成效的，应予以奖励。
八、建立内部审计和考评制度
行政单位定期对本单位的财务以及资产管理进行审计，防止资产使用不当造成损失。建立单位法人代表和资产管理责任人调离、离任资产审计或检查制度，对审计中发现的问题，及时解决。
九、建立资产统计报告制度
资产统计报告是反映行政单位一定时期内国有资产使用状况和收支情况的书面文件。行政单位资产管理部门应定期向单位领导报送资产统计报告，反映本单位资产的使用情况和增减变动情况。针对专项大额资产，定期向单位领导报送专项资产统计报告，反映专项资产的使用情况和增减变动情况。接受单位领导的监督检查。
第十九条行政单位应当认真做好国有资产的使用管理工作，做到物尽其用，充分发挥国有资产的使用效益；保障国有资产的安全完整，防止国有资产使用中的不当损失和浪费。

[解读] 本条是关于行政单位提高资产使用效率、保障国有资产安全完整的规定。

行政单位应当加强资产使用的管理，制定维护保养制度，编制维修计划，检查并改善资产的使用状况，做好在用资产的清查、核对工作，按照规定做好资产增减、内部转移和报废清理工作。对精密贵重的资产，应当制定操作规程，并指定专人操作。资产由于使用的磨损、自然力的影响和意外事故等原因，会产生故障和毁损，为了保证资产在规定的使用年限内，能够正常发挥效用，延长其经济寿命，管理人员应当对资产及时进行保养和修理，减少资产的非正常损耗。由于科技进步造成的某些设备的无形损耗，则应根据财力的可能，适时予以更新改造，保证各项行政工作的正常开展。
第二十条行政单位对所占有、使用的国有资产应当定期清查盘点，做到家底清楚，账、卡、实相符，防止国有资产流失。

[解读] 本条是关于行政单位国有资产清查盘点的规定。

一、资产清查盘点的意义
行政单位对资产应当定期或者不定期进行清查盘点，尤其是在年度终了前，必须进行一次全面的清查盘点，包括查明资产的总账和明细账是否相符，实有数与账面结存数是否相符，账面数和卡片数是否相符，资产的保管、使用、维修等情况是否正常等。
通过清查盘点，可以起到以下作用：
（一）保证会计核算资料的真实可靠
通过资产的清查盘点，可以确定各项资产的实存数，及时调整账面记录，使账存数与实存数一致，从而确保会计核算资料的真实可靠。
（一）挖掘资产的潜力
通过资产的清查盘点，可以查明各项资产的储备和利用情况，既防止了储备不足而耽误工作开展，又可避免资产积压浪费，从而可以充分挖掘资产的潜力，避免损失浪费。
（二）健全资产的管理制度
通过资产的清查盘点，可以查明账实不符的原因，及时发现和堵塞管理中的漏洞，妥善处理和解决出现的各种问题，制定相应的改进措施，促使单位不断改进资产管理，健全行政单位资产管理制度，确保资产的安全和完整。
二、资产清查盘点的种类和方法
（一）资产清查盘点的种类
1.按照清查对象，可分为全面清查和局部清查
（1）全面清查
全面清查，是指行政单位对本单位的全部资产进行全面盘点和核对。全面清查内容多，范围广，需要投入的人力、物力多，花费的时间长。一般在以下几种情况下，才需要进行全面清查：
①年终决算之前，需要进行一次全面清查；
②单位撤销、合并或改变隶属关系需要进行一次全面清查，以明确经济责任；
③开展全面资产评估、资产清查等活动时，为了摸清家底需要全面清查。
（2）局部清查
局部清查，是指行政单位根据管理的需要或依据有关规定，只对部分资产进行盘点和核对。由于全面清查工作量大，不能经常进行，因此，平时可根据管理的需要进行局部清查。
2.按照清查时间，可分为定期清查和不定期清查
（1）定期清查
定期清查，是指行政单位按预先计划安排的时间对资产进行的清查，一般在年度、季度、月份决算时进行。定期清查可以是全面清查，也可以是局部清查。
（2）不定期清查
不定期清查，是指行政单位事先无计划安排，而是根据实际需要所进行的临时性清查。它一般在更换资产保管人、发生自然灾害和意外损失、会计主体发生改变等情况下进行。
（二）资产清查盘点的方法
1.准备工作
资产清查盘点是一项复杂而又细致的工作，它涉及面广，工作量大，因此在进行资产清查盘点前，必须有计划、有组织、有领导的进行各项准备工作。
（1）组织准备
成立清查盘点小组，具体负责资产清查盘点的领导工作，清查盘点小组由本单位负责人、会计、业务人员及仓库管理人员等组成。
（2）业务准备
各有关部门，特别是资产管理部门和会计部门应根据清查盘点小组下达的计划，布置好清查前的业务准备工作。会计部门在清查前，将有关账簿登记齐全，结出余额，核对清楚，做到账簿记录正确、完整、及时。资产管理部门应对保管的各种资产整理、排列清楚，将有关资产台账登记齐全，以便盘点核对。
2. 清查方法
行政单位资产清查盘点包括固定资产、库存材料等实物资产的清查盘点，也包括现金、银行存款和暂付款的清查盘点。行政单位现金、银行存款和暂付款数量少，清查盘点方法比较简单，此处主要介绍实物资产的清查盘点方法。
（1）实地盘点法
实地盘点法，是指通过对放置现场的资产进行逐一清点或用计量器具来确定各项资产实存数量的一种方法。这种方法适用范围广，要求严格，数字准确可靠，清查质量高，但工作量大。
（2）技术推算法
技术推算法，是指通过利用一定的技术方法，对资产的实存数进行推算的一种方法。这种方法适用于数量大、不便于逐一点数或用计量器具计量，价值低的资产，如露天堆放的砂石、煤等。
三、资产清查盘点结果的处理
清查中，盘盈的资产，应当及时入账。盘亏报损的资产，属于不可抗拒的原因造成的，应当按照国家规定和资产报废的审批权限，及时办理核销；属于过失的责任事故或者违法行为造成的，应当按照规定给当事人以经济处罚、行政处分；触犯刑律的，要移交司法部门依法惩处。单位闲置的资产，应当按照规定及时研究处理，使之合理流动，充分发挥其使用效益。
第二十一条行政单位应当建立严格的国有资产管理责任制，将国有资产管理责任落实到人。
[解读] 本条是关于行政单位国有资产管理责任制的规定。
为加强资产管理工作，明确管理责任，各行政单位应当建立资产使用管理责任制。行政单位国有资产管理责任制主要包括三个方面：一是建立单位法人代表责任制。二是资产管理专职人员责任制，负责规范账卡管理、实物管理和统计报告等资产管理的常规性、基础性工作。三是建立资产使用人责任制，按照资产使用地点，根据谁使用、谁管理的原则，建立岗位责任制，做到责权分明，层层负责。
建立资产使用管理责任制，就是要把资产使用管理的具体任务分解到人，纳入单位领导、个人年度考核范围。例如：从事账卡管理的工作人员的主要任务就是账账相符、账卡相符、账实相符。建立责任制时要把相关责任明确写入责任书，并明确规定如果完不成某项任务，当事人要负怎样的责任，有效地提高管理人员的责任意识，进而加强资产使用管理的工作，防止国有资产流失。
第二十二条行政单位不得用国有资产对外担保，法律另有规定的除外。

[解读] 本条是关于行政单位国有资产不得对外担保的规定。

一、《中华人民共和国担保法》有关规定
根据《担保法》有关规定，国家机关不得为保证人。国家机关和以公益为目的的事业单位、社会团体违反法律规定提供担保的，担保合同无效。因此给债权人造成损失的，应当根据《担保法》的规定处理。
二、行政单位确实存在对外担保的现象
在现实工作中，确实存在一些行政单位对外担保或者以非经营性资产提供担保的现象。当债务人不履行债务时，由行政单位承担保证责任，国有资产就有可能造成损失。山西省某乡党委书记为私事，将乡政府办公楼和乡政府的办公经费作抵押办理了贷款。当贷款到期，乡政府无力偿还，信用社按约定扣发乡政府的办公经费，乡政府干部共有39人以及23名乡村民办教师工资被拖欠。河南省某镇为某公司提供担保贷款，因担保企业破产，人民法院依法对镇政府在银行的存款58万元予以冻结。类似的案件繁多。
三、《担保法》出台后行政单位均不允许进行担保
国家机关不能作为保证人是《担保法》明确规定的。国家机关，包括各级权力机关、行政机关、审判机关、检察机关、军事机关，也包括各级党的机关、妇联、共青团等，其活动主要表现为依据国家的法律、政策或认可的章程，履行社会管理职能，进行日常的公务活动，而不能直接参与经济活动，为他人的债务作保证。而且，国家机关占有、使用的资产是国有资产，经费都是国家财政划拨，其作用主要是用来维持国家机关的公务活动和日常开支，以保证国家机关履行其职责。如果允许国家机关可以为他人的债务作保证人，那么就会出现当债务人不履行债务时，由国家机关承担保证责任，用国家机关财政经费来清偿债权人债务的情况，这样必然会影响国家机关的正常活动的进行。国家机关的行政经费不能用于替他人履行债务，从这点讲，国家机关实质上就是没有清偿债务的能力。因此，国家机关没有保证人资格，不得为他人的债务提供担保。
四、“法律另有规定”是指什么情况
根据《担保法》规定，经国务院批准，为了使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的，可以由国家机关充作保证人。这主要是考虑到接受外国政府和经济组织贷款后，即将这些贷款项目转贷各地方政府或有关部门特定使用。由于这些贷款多用于交通、能源、农业等基础项目，不仅资金需求量大，而且盈利有限，仅靠项目使用单位无法偿还贷款，也没有单位和个人愿意为这些项目作保证人，所以，在使用外国政府和经济组织贷款转贷的还款问题上，目前已形成了独特的担保方式：中央政府将筹借到的外国政府或者国际组织贷款转贷给项目使用。同时要求地方政府委托其计划财务管理部门向中央政府提供还款担保，保证向中央政府偿还所用的贷款，中央政府和地方政府通过这种担保方式，共同维护国家偿还外债的声誉。所以，在使用国外政府和国际经济组织贷款项目时，需要国家机关作保证人。这也是国家机关作为保证合同主体资格的特殊规定。
国家机关作保证人应当同时符合以下两个条件：首先，接受的贷款应当是外国政府或者国际经济组织提供。只有接受外国政府或者世界银行、亚洲银行、国际货币组织等国际组织贷款，在转贷过程中需要国家机关担保的，国家机关才能做保证人。对于商业银行对地方政府的贷款，国家机关仍不能作保证人。其次，需经国务院批准。只有经国务院批准后，国家机关才可以在转贷过程中作保证人。规定需经国务院批准，主要是为了严格控制国家机关作保证人的情况，防止地方政府和有关部门擅自作保证。审批权由国务院掌管，既能解决特定项目需要国家机关作保证人的情况，也能对此情况严格控制，以确保保证人符合主体资格要求。
第二十三条行政单位不得以任何形式用占有、使用的国有资产举办经济实体。在本办法颁布前已经用占有、使用的国有资产举办经济实体的，应当按照国家关于党政机关与所办经济实体脱钩的规定进行脱钩。脱钩之前，行政单位应当按照国家有关规定对其经济实体的经济效益、收益分配及使用情况等进行严格监管。
财政部门应当对其经济效益、收益分配及使用情况进行监督检查。

[解读] 本条是关于行政单位未脱钩经济实体实施监管的规定。

一、党政机关举办经济实体脱钩的历史背景
随着社会主义市场经济改革和机构改革的推进，上世纪八、九十年代，各级党政机关陆续组建了一批公司和企业集团等经济实体，这对于转变政府职能、妥善安置机关分流人员、发展第三产业起到了一定的积极作用。党政机关举办经济实体，是特定历史时期下的特定产物。但随着党政机关经商现象的迅速膨胀，许多单位投资举办经济实体，将为数不少的资金、房产、地产、车辆、设备等在“办三产”、“创收”的风潮中转为经营性资产，出现了一些值得注意的问题，如组建政企不分的“翻牌公司（集团）”，以权经商，强买强卖，垄断经营等。这些问题的出现，引起了广大企业和群众的不满，对于深化企业改革，加强党的建设和政权建设，建立社会主义市场经济体制极为不利。
二、党政机关与所办经济实体脱钩的规定
（一）1993年《关于党政机关与所办经济实体脱钩的规定》（中办发[1993]17号）
为及时纠正党政机关举办经济实体的有关问题，切实落实党中央关于开展反腐败斗争的工作部署，1993年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发原国家经贸委《关于党政机关与所办经济实体脱钩的规定》（中办发[1993]17号），县及县以上各级党的机关、人大机关、审判机关、检察机关和政府机关中的公安、安全、监察、司法、审计、税务、工商行政管理、土地管理、海关、技术监督、商检等部门以及办事机构，均不准：
1.组建任何类型的经济实体；
2.以部门名义向经济实体投资、入股；
3.接受各类经济实体的挂靠。
司法部门劳改、劳教企业和各机关后勤服务系统按国家规定开展对社会经营服务的，不在此限。
除上述部门外的国家机关，为适应机构改革、转变职能和分流人员等需要，经批准可以组建经济实体（包括企业集团，下同），但必须同时在职能、财务、人员、名称四个方面与机关彻底脱钩。
1.各类经济实体不得兼有行政管理和行业管理的职能。
2.各类经济实体在财务上与机关脱钩，不向机关上交利润和管理费，不为机关报销各种费用。经济实体单独在财政立户，按照国家规定缴纳税费，接受本级财政部门以及监察、审计、税务等部门的监督。
3.党政机关在职干部一律不得兼有机关干部和企业职工双重身份，不得在经济实体中兼职。
4.各类经济实体一律不得冠以党政机关的名称。
（二）1998年中央关于军队武警部队政法机关不再从事经商活动决定
1998年7月22日，江泽民主席在中央电视台的“新闻联播” 中宣布“中央决定，军队和武警部队对所属单位办的各种经营性公司要认真进行清理，今后一律不再从事经商活动。中央同时决定，地方各政法部门对所属单位办的各种经营性公司也要认真进行清理，今后也一律不再从事经商活动”。
1998年7月28日，为贯彻中央关于军队武警部队政法机关不再从事经商活动决定,中央纪委中央政法委召开电视电话会议，中共中央政治局常委、书记处书记胡锦涛在会上发表重要讲话，中共中央政治局常委、中央纪律检查委员会书记尉健行对政法机关贯彻中央决定作了全面部署。军队武警部队政法机关与所办经济实体脱钩的工作全面展开。
（三）1998年《关于中央党政机关与所办经济实体和管理的直属企业脱钩有关问题的通知》
党中央、国务院一直非常重视党政机关与所办经济实体脱钩的问题。中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发国家经贸委《关于党政机关与所办经济实体脱钩的规定》(中办发〔1993〕17号，以下简称《规定》)发出后，在全国范围内开展了党政机关与所办经济实体脱钩的工作，通过各地区、各部门的共同努力，取得了一定成效；但是由于认识不足、体制不顺、法规不健全等种种原因，许多部门与所办经济实体至今未能实现完全脱钩。这不仅影响党政机关公正执行公务，而且损害党政机关的形象，甚至产生腐败现象。
1998年11月8日中共中央办公厅、国务院办公厅《关于中央党政机关与所办经济实体和管理的直属企业脱钩有关问题的通知》规定：根据中央关于军队、武警部队和政法机关一律不再从事经商活动决定的精神，以及政府部门不再直接管理企业的要求，党中央、国务院决定，中央党政机关必须在1998年底以前与所办经济实体和管理的直属企业完全脱钩，不再直接管理企业。
中央党政机关与所办经济实体和管理的直属企业脱钩,要在《规定》要求实现“四脱钩”（即在职能、财务、人员、名称四个方面与党政机关实现脱钩）的基础上，进一步做到：
1.各部门直属的各类企业，一律与主管部门解除行政隶属关系，各部门不再作为主管部门直接管理这些企业。
2.原由各部门管理的企业，与主管部门脱钩后，属于大型企业和企业集团的，以及经国务院批准的涉及国计民生的主要行业的重点企业，其领导干部职务由中央管理：金融类企业，一律交由中共中央金融工作委员会（以下简称中央金融工委）管理；非金融类企业，一律交由中央大型企业工作委员会（以下简称中央企业工委）、人事部管理。其他企业的领导干部职务一律按属地原则，交由地方管理。党的关系根据企业的不同特点和情况分别划转：金融类企业一律划归中央金融工委管理；中央管理的企业，党的关系原在地方的不作变动，原在中央和国家机关的暂由中央、国家机关党工委管理；移交地方的企业，党的关系划归同级党组织管理。
3.原由各部门管理的企业，在财务上与原主管部门彻底脱钩后，属中央管理的企业，其资产管理及有关的财务关系由财政部负责；属地方管理的企业，其资产管理及有关的财务关系由地方财政部门负责。所有企业都要按照属地原则参加社会保险统筹。
4.各部门移交中央和地方管理的企业，必须是能够正常经营运行的企业，移交企业的资产实行无偿划转，有关债权债务一并移交；如属资不抵债、亏损累累的企业，必须由原主管部门负责停产整顿，或者关闭安置，妥善处理。
三、脱钩工作基本完成
党中央决定军队、武警部队、政法机关、党政机关与所办经济实体脱钩，是在新形势下加强党的建设、政权建设、军队建设，维护社会主义市场经济秩序，保证改革、发展、稳定大局的重要举措；也是加强廉政建设，促进党风、政风和社会风气的根本好转，从源头上防止和治理腐败的重要措施。这项工作对保持国家长治久安和人民军队本色具有非常重要的意义。2000年1月25日，国家经贸委主任盛华仁在国务院新闻办举行的新闻发布会上说，中央党政机关与所办和所管的企业脱钩后，大部分的处理方案已落实到位；军队、武警部队和政法机关所办的经营性企业移交地方后的接受和处理工作已基本完成。
四、加强对未脱钩经济实体的监管
在原国家国有资产管理局、财政部1995年制定的《行政事业单位国有资产管理办法》中，曾经单独设立了“非转经”一章，对“非转经”的方式、评估、审批程序、国有资产占用费等作出了规定。考虑到行政单位用“非转经”是在特殊历史条件下产生的一种行为，随着市场经济体制的建立和完善、政府职能的转变和财政改革的深入，行政单位的经营性活动将逐渐被取消。因此，本办法不再单独提出“非转经”的内容，以免造成行政单位可以进行“非转经”行为的理解偏差。鉴于目前实际工作中，客观上有一些行政单位还不同程度地拥有一定数量的经营性资产，这部分资产不能置于管理制度之外，行政单位必须加强对这部分资产的监管。因此，本办法明确了对这部分资产的管理原则。这样做，既适应了加强资产管理的实际需要，又有利于堵塞管理漏洞、防止国有资产流失。
（一）未脱钩经济实体的基本情况
目前行政单位未脱钩经济实体主要有三种情况：
第一类是在名义上已经与行政单位脱钩，转到了行政单位后勤服务机构的名下，但实际上却还和行政单位存在着各种各样的利益关系的经济实体。
第二类是司法部门劳改、劳教企业和各机关后勤服务系统按国家规定开展对社会经营服务的，根据中共中央办公厅、国务院办公厅转发原国家经贸委《关于党政机关与所办经济实体脱钩的规定》，这类企业属于不需脱钩的经济实体。
第三类是按照政策应脱钩而没有脱钩的经济实体。行政单位使用非经营性资产兴办经济实体或者进行投资，资产投入到了具有独立法人资格的企业之中，资产的产权变为了企业产权或股权。
（二）加强对未脱钩经济实体的监管
对应脱钩而没有脱钩的经济实体，应当按照国家关于党政机关与所办经济实体脱钩的规定尽快进行脱钩，转为独立核算、自负盈亏的法人企业。在脱钩前，应当按照企业财务制度，进行产权界定和登记，确保国有资产的安全和完整。财政部门和行政单位应当按照国家有关规定对其经济效益、收益分配以及使用情况进行严格监管。未脱钩经济实体上交给行政单位的国有资产占用费等收入，属于政府非税收入，按照“收支两条线”的原则，纳入财政专户管理，严禁行政单位截留、挤占、坐支和挪用国有资产有偿使用收入发放津贴补贴、福利和开支招待费等；未脱钩的经济实体不得以发放奖金、福利、承担费用等形式抵顶上缴国有资产有偿使用收入。
五、行政单位不得再举办经济实体
行政单位在今后的国有资产管理工作中，应严格执行本办法的规定，不得以任何形式用占有、使用的国有资产举办经济实体，不得组建任何类型的经济实体或者以部门名义向经济实体投资、入股以及接受各类经济实体的挂靠。
第二十四条行政单位拟将占有、使用的国有资产对外出租、出借的，必须事先上报同级财政部门审核批准。未经批准，不得对外出租、出借。
同级财政部门应当根据实际情况对行政单位国有资产对外出租、出借事项严格控制，从严审批。

[解读] 本条是关于行政单位国有资产对外出租出借的规定。

一、行政单位国有资产出租出借缺乏审批和监督机制
目前，行政单位出租出借国有资产的现象非常普遍，没有应有的审批程序加以制约，造成了国有资产的大量流失。一些单位在出租、出借前，不按规定办理审批手续、进行资产评估或办理产权登记，缺乏监督约束机制。财政部门和主管部门对这部分资产缺乏必要的监管，出现了产权纠纷，甚至造成国有资产流失。
二、出租出借操作过程不规范
国有资产出租出借操作过程不规范，没有进行资产评估，没有通过公开招标方式进行，存在“暗箱”操作，造成了国有资产流失，甚至产生了腐败现象。有些单位出现了“寅吃卯粮”的现象，资产出租出借合同一签就是几十年。2002年8月8日的南方周末以《政府大楼“收归国有”？》为题，曾经报道过改革前的南宁市的一个事例，该市某单位一间293平方米的铺面，原账面租金为25万元，但近年来其市场租价已经涨到42万元，但这17万元差价并没有进到单位的财务收入当中，而是通过层层转租落入了个人腰包。这间铺面的问题并不是个别的，而是出租出借中的普遍现象。在南宁，甚至形成了一个专门从事转租的特殊群体--“包租婆”，他们利用各种关系从国有资产占用部门低价拿到资产使用权，再转租出去牟取暴利。
三、出租出借收支管理混乱
行政事业单位开展资产出租出借活动，其初衷是用创收收入来弥补经费不足，但是有些单位创收收入随意支配，大部分进入单位“小金库”，游离在财政财务监督之外，乱发津贴补贴、福利和奖金，开支招待费，公款大吃大喝，请客送礼等，在一定程度上助长了不正之风，直接影响到了单位的廉政建设。按照中共中央办公厅、国务院办公厅转发中央纪委、中央组织部、监察部、财政部、人事部、审计署《关于做好清理规范津贴补贴工作的意见》（中办发[2005]21号），各地区、各部门对行政事业单位津贴补贴项目、标准及资金来源等进行了全面清理。从已上报的清理情况看，各地区、各部门在国家统一工资政策外自行出台和发放的津贴补贴名目繁多。据了解，这些政策外津贴补贴的资金来源之一，就是将闲置资产如房屋、机器设备等对外出租取得的租金收入。据调查，各单位自行发放的津贴补贴中，相当部分来自出租出借收入。
四、行政单位国有资产出租出借报批程序
（一）国有资产出租出借的申报
本办法规定，行政单位拟将占有、使用的国有资产对外出租、出借的，必须事先上报同级财政部门审核批准。未经批准，不得对外出租、出借。
办理资产出租出借审批手续，应根据财政部门要求提交下列有关文件、证件和资料：
１.资产出租出借申请函；
２.能够证明资产价值的有效凭证，如购货单（发票、收据）、工程决算副本、记账凭单影印件、固定资产卡片等；
３.资产统计报告、审计报告；
４.出租出借房屋、土地的，需另外提供：土地来源证明，国有土地使用证、房屋所有权证、建设用地批准书等，以及拟出租出借的房屋建筑物的坐落地点、面积、规划用途等。
（二）国有资产出租出借的审批
本办法规定，同级财政部门应当根据实际情况对行政单位国有资产对外出租、出借事项严格控制，从严审批。具体审批程序，各级财政部门根据实际情况，自行制定。
（三）国有资产出租出借的操作
行政单位国有资产对外出租、出借的事项获得批准后，根据《国有资产评估管理办法施行细则》（国资办发[1992]36号）规定，国有资产租赁给外商或非国营单位和国家行政事业单位占有的非经营性资产转为经营性资产，必须委托有资质的评估机构进行评估，出具评估报告。评估报告提供的评估价格作为底价，行政单位以公开招标的方式出租资产，开展阳光交易，杜绝腐败。公开招标要严格按照招标投标法的规定程序操作，招标单位不得与投标人串通投标，损害国家利益、社会公共利益或者他人的合法权益。
第二十五条行政单位出租、出借的国有资产，其所有权性质不变，仍归国家所有；所形成的收入，按照政府非税收入管理的规定，实行“收支两条线”管理。

[解读] 本条是关于行政单位国有资产出租出借收入管理的规定。

一、政府非税收入的概念和内容
根据财政部《关于加强政府非税收入管理的通知》（财综〔2004〕53号）的规定：政府非税收入是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。按照建立健全公共财政体制的要求，政府非税收入管理范围包括：行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资产经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接收的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。社会保障基金、住房公积金不纳入政府非税收入管理范围。
二、非税收入管理的一般要求
（一）关于非税收入征管的规定
各级财政部门是政府非税收入征收主管机关。除法律、行政法规另有规定外，政府非税收入可以由财政部门直接征收，也可以由财政部门委托的部门和单位征收，委托征收所需费用，由财政部门通过预算予以拨付。各级财政部门要按照既有利于及时足额征收、方便缴款人，又有利于提高效率、降低征收成本的原则，确定政府非税收入征收管理方式。按照深化“收支两条线”管理改革和财政国库管理制度改革的要求，各级财政部门要积极推进政府非税收入收缴管理制度改革。要继续扩大中央政府非税收入收缴改革范围，完善中央政府非税收入收缴系统，实现中央财政、中央部门和代收银行间政府非税收入收缴信息联网，以及中央财政与省级财政政府非税收入收缴信息联网，保证地方代收的中央政府非税收入或中央分成的政府非税收入及时足额上缴中央财政。要加快地方政府非税收入收缴改革步伐，按照“金财工程”的要求建立健全本地区政府非税收入收缴系统。各级财政部门要加强对政府非税收入征收工作的监督管理，确保政府非税收入按照规定及时足额上缴国库或财政专户，防止隐瞒、截留、挤占、坐支和挪用政府非税收入。
（二）关于强化政府非税收入预算管理的规定
1.政府非税收入分步纳入财政预算，实行“收支两条线”管理
各级财政部门要继续深化“收支两条线”管理改革，将政府非税收入分步纳入预算管理。一是各级财政部门要严格按照财政部、中国人民银行《关于将部分行政事业性收费纳入预算管理的通知》（财预〔2003〕470号）的规定，认真落实行政事业性收费纳入财政预算管理工作。二是各级财政部门要将尚未纳入预算管理的其他政府非税收入分期分批纳入财政预算管理。各省、自治区、直辖市财政部门要制定本地区政府非税收入纳入财政预算管理的具体实施步骤，确保这项工作扎实稳妥进行。三是按照国家规定审批权限新设立的行政事业性收费、政府性基金以及按照规定新取得的其他政府非税收入一律上缴国库，纳入财政预算，不得作为预算外资金管理。四是要推进政府收支分类改革，为非税收入纳入预算实行分类管理提供制度保证。
2.编制综合财政预算，统筹安排政府税收和非税收入
各级财政部门要通过编制综合财政预算，实现政府税收与非税收入的统筹安排，要合理核定预算支出标准，进一步明确预算支出范围和细化预算支出项目。要继续扩大实行收支脱钩管理的范围，实行收支脱钩的部门和单位，其执收的政府非税收入必须全部缴入国库或财政专户，支出与其执收的政府非税收入不再挂钩，统一由同级财政部门按照部门和单位履行职能需要核定的预算予以拨付。各级财政部门要强化服务意识，按照预算及时核拨部门和单位的正常经费，确保部门和单位工作正常开展。要尽快研究制定政府非税收入成本性支出管理办法，确保“收支两条线”改革工作的稳步进行。要建立非税收入等财政预算资金绩效评价制度，加强对非税收入等财政预算资金使用情况的监督，切实提高资金使用效益。
三、国有资产有偿使用收入的内容
根据财政部《关于加强政府非税收入管理的通知》（财综〔2004〕53号）的规定：国有资产有偿使用收入，包括国家机关、实行公务员管理的事业单位、代行政府职能的社会团体以及其他组织的固定资产和无形资产出租、出售、出让、转让等取得的收入，世界文化遗产保护范围内实行特许经营项目的有偿出让收入和世界文化遗产的门票收入，利用政府投资建设的城市道路和公共场地设置停车泊位取得的收入，以及利用其他国有资产取得的收入。要尽快建立健全国有资产有偿使用收入管理制度，督促有关机构将国有资产有偿使用收入及时足额上缴国库或财政专户，防止国有资产收入流失。要积极探索城市基础设施开发权、使用权、冠名权、广告权、特许经营权等无形资产有效管理方式，通过进行社会招标和公开拍卖，广泛吸收社会资金参与经营，盘活城市现有基础设施存量资产，有关招标、拍卖收入全额上缴同级国库，增加政府非税收入。
四、行政单位国有资产出租出借等有偿使用收入管理的具体要求
本办法规定，行政单位出租、出借的国有资产，其所有权性质不变，仍归国家所有；所形成的收入，按照政府非税收入管理的规定，实行“收支两条线”管理。为加强和规范行政单位国有资产有偿使用活动和收入管理，维护国有资产的安全和完整，防止国有资产的流失，从源头上控制各地区、各部门、各单位自行发放津贴补贴的现象，规范收入分配秩序，根据中共中央办公厅、国务院办公厅转发中央纪委、中央组织部、监察部、财政部、人事部、审计署《关于做好清理规范津贴补贴工作的意见》（中办发[2005]21号）和中央有关文件，财政部制定了《行政单位国有资产有偿使用收入管理办法》，近期即将出台，地方财政部门可以根据本办法及上级财政部门的有关规定，结合实际，制定本地区和本级行政单位国有资产有偿使用收入管理的规章制度，并报上一级财政部门备案。该办法主要内容有：
（一）行政单位国有资产有偿使用收入，包括：
1.行政单位在保证完成正常工作的前提下，经审批同意，出租、出借国有资产所获得的收入；
2.行政单位附属机关服务中心等后勤服务单位，经审批同意，使用国有资产进行生产经营活动所上缴的国有资产占用费等收入；
3.行政单位未脱钩经济实体上缴的国有资产占用费等收入；
4.财政部门认定的其他收入。行政单位上述收入属于政府非税收入，是财政收入的重要组成部分，由财政部门负责收缴和监管，按有关规定统筹安排使用。
（二）行政单位国有资产有偿使用收入实行“收支两条线”管理
收入必须上缴同级财政专户，支出由同级财政部门按批准的计划和用途从财政专户中拨付。行政单位应当认真履行国有资产管理职责和有偿使用收入上缴义务，依法维护国有资产的安全、完整，及时足额上缴国有资产有偿使用收入。行政单位国有资产有偿使用收入原来用于自行发放津贴补贴的部分，上缴财政专户后，由财政部门统筹安排，作为规范后统一发放津贴补贴的资金来源。行政单位应当如实反映和缴纳国有资产有偿使用收入，不得隐瞒、规避；不得截留、挤占、坐支和挪用国有资产有偿使用收入发放津贴补贴、福利和开支招待费等；不得以发放奖金、福利、承担费用等形式抵顶上缴国有资产有偿使用收入。行政单位及其工作人员违反国有资产管理规定，未经批准将国有资产出租、出借、用于生产经营的，或者隐瞒、截留、挤占、坐支和挪用国有资产有偿使用收入的，按照《财政违法行为处罚处分条例》处理。
（三）各级财政部门及有关部门应当进一步加强行政单位国有资产管理，切实提高资产使用效率；研究探索行政单位国有资产管理改革措施，进一步提高资产的管理水平。对行政单位国有资产有偿使用行为，应当逐步创造条件实行集中统一管理。
五、地方加强国有资产有偿使用收入管理的具体做法
（一）江西省的做法
2004年，江西省财政、监察、审计三部门联合对省直单位国有资产有偿使用收入进行了全面清查、汇总。2005年制定了《江西省省直单位国有资产有偿使用收入管理暂行办法》和《江西省省直单位国有资产有偿使用收入管理暂行办法实施细则》，规定：单位固定资产和无形资产出租、出售、出让、转让等取得的收入实行“收支两条线”管理，按照收缴分离的原则，实行银行代收制；省直单位按规定使用国有资产有偿使用收入，需向省财政厅提出用款申请，说明用途，其中出租收入归缴交单位使用，出售、出让、转让收入在缴纳税款和扣除成本后，由财政缴入国库，纳入预算管理。2005年6月，省政府专门召开了省直单位国有资产有偿使用收入管理工作会议，强调2005年7月1日以后，所有省直行政事业单位的国有资产有偿使用收入必须全面纳入财政专户管理，要确保全部推行银行代收制的管理重点到位和纪律执行的到位，做到令出法随，把省直单位门面租金等国有资产有偿使用收入纳入制度化、规范化的管理轨道。
（二）福建省龙岩市的做法
龙岩市财政局将取得的资产出租出借收入，实行“收支两条线”管理，收入全额上缴市财政专户，支出由市财政根据预算从财政专户中拨给。缴入专户的资产收益根据资产产权单位不同经费预算管理形式进行分类管理。属财政核拨管理形式的单位，其资产收益全额由市政府集中使用；属财政核补或经费自给管理形式的单位，其资产收益上缴财政专户后，除按市政府规定的预算外资金集中比例集中部分外，其余部分按单位预算外资金收支的有关规定进行管理。

第二十六条对行政单位中超标配置、低效运转或者长期闲置的国有资产，同级财政部门有权调剂使用或者处置。

[解读] 本条是关于行政单位国有资产调剂使用的规定。

一、建立资产调剂使用制度
建立资产调剂使用制度的前提，是逐步建立完善国有资产管理信息系统，充分利用计算机、互联网等现代化工具，全面掌握各地区、各部门、各单位占有、使用国有资产种类、数量、使用状况等信息，构建全国性的闲置资产调剂市场，对利用效率不高、长期闲置的资产，超标准配置的资产，逐步调剂到其他单位使用，推动闲置资产的合理流动，最大限度的发挥闲置资产的使用效益。
国有资产调剂使用应当履行必要的审批程序：房屋、土地、车辆的调剂使用，应当由财政部门审批。同一部门不同单位之间进行调剂，应由上级主管部门或者有权财政部门进行审批；同级政府跨部门进行调剂，应由有权财政部门进行审批；跨政府级次进行调剂，应由有权财政部门进行审批。
二、行政单位国有资产调剂使用的具体要求
建立资产调剂使用制度，可以通过存量调整来合理配置资源，提高现有资产利用率，节约财政资金。因此，必须尽快建立资产调剂使用制度，明确资产调剂的对象、主体、原则、程序等内容。
（一）资产调剂的对象
行政单位国有资产调剂使用的对象主要包括：超标配置的国有资产；低效运转，利用率极低的国有资产；长期闲置的国有资产；因单位分立、撤销、合并、改制、隶属关系改变等原因闲置不用的国有资产；实施处罚没收的资产；其他需要调剂使用的情况。
（二）资产调剂的主体
资产调剂的主体可以是财政部门，也可以由财政部门委托有关单位进行。
（三）资产调剂的原则
本单位内部、本系统内部各单位优先接受调剂的原则；行政手段为主的原则；无偿调拨的原则。
（四）资产调剂的程序
资产调剂可以采取以下程序：⑴由需要配置资产的行政单位提出申请；②财政部门对申请进行审核；③财政部门根据其他行政单位资产使用状况确定调剂的对象；④与对方单位协商后办理无偿调拨手续。
《行政单位国有资产管理暂行办法解读》第五章
第五章资产处置

本章共九条，对行政单位国有资产处置范围、审批程序、处置原则、处置方式、收入管理以及行政单位机构发生变动的资产处置等作了规定。
第二十七条行政单位国有资产处置，是指行政单位国有资产产权的转移及核销。包括各类国有资产的无偿转让、出售、置换、报损、报废等。

[解读] 本条是关于行政单位国有资产处置形式的规定。

一、资产处置的内涵
从一般意义上讲，资产处置是指通过综合运用法律允许范围内的一切手段和方法，对资产进行的价值变现和价值提升的活动。按照本办法规定，行政单位资产处置，是指行政单位对其占有、使用的国有资产产权的转移及核销。
二、资产处置的形式
行政单位国有资产处置，主要包括以下几种形式：
(一)无偿转让(调剂)，是指以无偿的方式变更行政单位国有资产占有、使用权的一种资产处置形式；
（二）出售，是指以有偿转让的方式变更行政单位国有资产所有权或占有、使用权的一种资产处置形式；
（三）置换，是指以非货币性交易的方式变更行政单位国有资产的所有权或占有、使用权的一种资产处置形式；
（四）报废，是指由于行政单位国有资产已达到使用年限而出现老化、损坏、市场型号淘汰等，经科学鉴定或按有关规定，已不能继续使用，必须进行产权注销的一种资产处置形式；
（五）报损，是指行政单位国有资产发生呆账损失、非正常损失等，必须按有关规定进行产权注销的一种资产处置形式。
第二十八条行政单位需处置的国有资产范围包括：
（一）闲置资产；
（二）因技术原因并经过科学论证，确需报废、淘汰的资产；
（三）因单位分立、撤销、合并、改制、隶属关系改变等原因发生的产权或者使用权转移的资产；
（四）盘亏、呆账及非正常损失的资产；
（五）已超过使用年限无法使用的资产；
（六）依照国家有关规定需要进行资产处置的其他情形。

[解读] 本条是关于行政单位需处置的国有资产范围的规定。

行政单位需处置的国有资产范围主要包括：
一、闲置资产
闲置资产是指行政单位占有但未使用或不需用的资产，主要包括闲置的房屋建筑物、土地、设备等资产。对行政单位闲置资产，应当选择适当的方式予以处置，使其发挥应有的使用效益，有效防止国有资产的闲置浪费。
二、因技术原因并经过科学论证，确需报废、淘汰的资产
由于技术等方面的原因，行政单位国有资产在使用过程中，会不断发生损耗。行政单位国有资产的损耗，通常表现为有形损耗和无形损耗两个方面，这在固定资产损耗上体现得尤为明显。固定资产的有形损耗，又叫物质损耗，是指固定资产的物质要素由于使用和自然力作用而造成的损耗。有形损耗分为两种形式：一是机械磨损，二是自然磨损。固定资产的无形损耗，是指固定资产在其使用期内，由于生产技术进步和劳动生产率的提高而引起的价值上的损失。根据生产技术进步和劳动生产率所造成的不同影响，固定资产的无形损耗又可分为两种：一种是由于劳动生产率的提高，再生产同类商品的社会必要劳动时间缩短，从而造成原有的固定资产价值的下降；另一种是由于出现了性能更好的替代品，从而引起原有固定资产价值的贬值。如有上述情况发生，资产无法正常使用或不能满足工作需要，行政单位需按有关规定申报，经过充分论证和审批后，对国有资产进行报废、淘汰。
三、因单位分立、撤销、合并、改制、隶属关系改变等原因发生的产权或者使用权转移的资产
行政单位分立、撤销、合并、改制、隶属关系发生改变时，应当根据新的情况，按照有关规定对其占有、使用的国有资产进行处置，相应会产生资产的产权或者使用权的转移。行政单位发生上述情况时，应当对其占有、使用的国有资产进行清查登记，编制清册，报送财政部门审核、处置，并及时办理资产转移手续。
四、盘亏、呆账及非正常损失的资产
（一）盘亏，是指行政单位资产经过清查盘点后，其实际数量、价值少于账面数量、价值。
（二）呆账，是指行政单位无法收回或收回的可能性很小的资产。一般来讲，行政单位的资产符合下列条件之一的，应确认为呆账：
1.债务人死亡，以其遗产清偿后仍然无法收回；
2.债务人破产，以其破产资产清偿后仍然无法收回；
3.债务人较长时期内未履行其义务，并有足够的证据表明无法收回或收回的可能性极小。
(三)非正常损失，是指因管理不善、自然灾害或意外事故等原因造成的资产损失。
上述情况发生时，行政单位应当按照规定及时上报有关部门批准后进行国有资产处置，并调整相关的资产、财务账目。
五、已超过使用年限无法使用的资产
国家对部分国有资产使用年限作出了具体规定，如汽车、房屋等。行政单位已经达到规定使用年限的资产，按照国家有关规定必须报废不允许继续使用的，应按照有关规定及时进行资产处置。对于其他已达到规定使用年限但能够继续使用的资产，行政单位应当对其运行维护成本等进行综合分析，在经济合理的前提下能够满足使用要求的应继续使用。对于没有规定使用年限的资产，行政单位可以参考有关行业标准、《企业财务通则》有关固定资产折旧年限的规定掌握。

参考资料：
一、《汽车报废标准》（国经贸经[1997]456号）
凡在我国境内注册的民用汽车，属下列情况之一的应当报废：
（一）轻、微型载货汽车(含越野型)、矿山作业专用车累计行驶30万公里，重、中型载货汽车(含越野型)累计行驶40万公里，特大、大、中、轻、微型客车(含越野型)、轿车累计行驶50万公里，其他车辆累计行驶45万公里；
（二）轻、微型载货汽车(含越野型)、带拖挂的载货汽车、矿山作业专用车及各类出租汽车使用8年，其他车辆使用10年；
（三）因各种原因造成车辆严重损坏或技术状况低劣，无法修复的；
（四）车型淘汰，已无配件来源的；
（五）汽车经长期使用，耗油量超过国家定型车出厂标准规定值百分之十五的；
（六）经修理和调整仍达不到国家对机动车运行安全技术条件要求的；
（七）经修理和调整或采用排气污染控制技术后，排放污染物仍超过国家规定的汽车排放标准的。
除19座以下出租车和轻、微型载货汽车(含越野型)外，对达到上述使用年限的客、货车辆，经公安车辆管理部门依据国家机动车安全排放有关规定严格检验，性能符合规定的，可延缓报废，但延长期不得超过本标准第二条规定年限的一半。对于吊车、消防车、钻探车等从事专门作业的车辆，还可根据实际使用和检验情况，再延长使用年限。所有延长使用年限的车辆，都需按公安部规定增加检验次数，不符合国家有关汽车安全排放规定的应当强制报废。
二、《关于调整轻型载货汽车报废标准的通知》(国经贸经[1998]407号)
为了鼓励技术进步、节约资源、保护环境及公平竞争，将《汽车报废标准》中轻型载货汽车（含越野型）的行驶里程、使用年限及办理延缓的报废标准调整为：
（一）累计行驶40万公里；
（二）使用10年；
（三）达到使用年限，汽车性能仍符合有关规定的，允许办理最长不超过5年的延缓报废。延缓报废的审定工作，按国经贸经[1997]456号文件的有关规定办理。
轻型载货汽车是指厂定最大总质量大于1.8吨、小于等于6吨的载货汽车。
三、《关于调整汽车报废标准若干规定的通知》（国经贸资源〔2000〕1202号）
为了鼓励技术进步、节约资源，促进汽车消费，将1997年制定的汽车报废标准中非营运载客汽车和旅游载客汽车的使用年限及办理延缓的报废标准调整为：
（一）9座（含9座）以下非营运载客汽车（包括轿车、含越野型）使用15年。
（二）旅游载客汽车和9座以上非营运载客汽车使用10年。
（三）上述车辆达到报废年限后需继续使用的，必须依据国家机动车安全、污染物排放有关规定进行严格检验，检验合格后可延长使用年限。但旅游载客汽车和9座以上非营运载客汽车可延长使用年限最长不超过10年。
（四）对延长使用年限的车辆，应当按照公安交通管理部门和环境保护部门的规定，增加检验次数。一个检验周期内连续三次检验不符合要求的，应注销登记，不允许再上路行驶。
（五）营运车辆转为非营运车辆或非营运车辆转为营运车辆，一律按营运车辆的规定报废。
非营运载客汽车是指单位和个人不以获取运输利润为目的的自用载客汽车。
旅游载客汽车是指经各级旅游主管部门批准的旅行社专门运载游客的自用载客汽车。
四、《房屋完损等级评定标准》
目前，我国对房屋质量的评定，应根据不同情况，按照1985年原国家城乡建设环境保护部制定颁布的《房屋完损等级评定标准》作为依据。房屋完损等级标准一般按房屋的结构、装修、设备三个组成部分的完好、损坏程度分为五个等级标准。
1.完好房。指房屋的结构构件完好，装修和设备完好、齐全完整，管道畅通，现状良好，使用正常；或虽个别分项有轻微损坏，但一般经过小修就能修复。
2.基本完好房。指房屋结构基本完好，少量构部件有轻微损坏，装修基本完好，油漆缺乏保养，设备、管道现状基本良好，能正常使用，经过一般性维修即可修复。
3.一般损坏房。指房屋结构一般性损坏，部分构部件有损坏或变形，屋面局部漏雨，装修局部破损，油漆老化，设备管道不够畅通，水卫、电照管线、器具和零件有部分老化、损坏或残缺，需要进行中修或局部大修更换零件。
4.严重损坏房。指房屋年年失修，结构有明显变形或损坏，屋面严重漏雨，装修严重变形、破损，油漆老化见底，设备陈旧不齐全，管道严重堵塞，水卫、电照的管线、器具和零件残缺及严重损坏，需要进行大修或翻修、改建。
5.危险房。指房屋承重构件已属危险构件，结构丧失稳定和承载能力，随时有倒塌可能，不能确保使用安全的房屋。
五、企业固定资产折旧年限

《工业企业财务制度》（财工字[92]574）对企业固定资产的折旧年限规定如下：

资产类别	折旧年限
一、通用设备分类
1.机械设备	10-14年
2.动力设备	11-18年
3.传导设备	15-28年
4.运输设备	6-12年
5.自动化控制及仪器仪表
自动化、半自动化控制设备	8-12年
电子计算机	4-10年
通用测试仪器设备	7-12年
6.工业炉窑	7-13年
7.工具及其他生产用具	9-14年
8.非生产用设备及器具
设备工具	18-22年
电视机、复印机、文字处理机	5- 8年
二、专用设备部分
9.冶金工业专用设备	9-15年
10.电力工业专用设备
发电及供热设备	12-20年
输电线路	30-35年
配电线路	14-16年
变电配电设备	18-22年
核能发电设备	20-25年
11.机械工业专用设备	8-12年
12.石油工业专用设备	8-14年
13.化工、医药工业专用设备	7-14年
14.电子仪表电讯工业专用设备	5-10年
15.建材工业专用设备	6-12年
16.纺织、轻工专用设备	8-14年
17.矿山、煤炭及森工专用设备	7-15年
18.造船工业专用设备	15-22年
19.核工业专用设备	20-25年
20.公用事业企业专用设备
自来水	15-25年
燃气	16-25年
三、房屋、建筑物部分
21.房屋
生产用房	30-40年
受腐蚀生产用房	20-25年
受强腐蚀生产用房	10-15年
非生产用房	35-45年
简易房	8-10年
22. 建筑物
水电站大坝	45-55年
其他建筑物	15-25年

第二十九条行政单位处置国有资产应当严格履行审批手续，未经批准不得处置。

[解读] 本条是关于行政单位国有资产处置审批的规定。

1998年以前，行政单位国有资产处置，由主管部门、原国家国有资产管理局、财政部根据审批权限进行审批。1998年原国家国有资产管理局撤销后，由于相关制度执行不严，导致行政单位国有资产处置审批处于无序状态。部分单位视国有资产为本单位“私有”财产，既不履行资产处置的审批、评估、技术鉴定等程序，也不按照公开、公正、公平的原则进行资产处置，导致国有资产大量流失。有的单位擅自决定将资产转让给上级、下级或关系单位，或将资产进行出售、报损、报废；有的单位擅自决定进行房地产置换，或用房地产与有关单位联合建设办公用房、职工宿舍等。
为了加强行政单位国有资产处置的管理，本办法规定，行政单位处置国有资产应当严格履行审批手续，未经批准不得处置。
第三十条资产处置应当由行政单位资产管理部门会同财务部门、技术部门审核鉴定，提出意见，按审批权限报送审批。

[解读] 本条是关于行政单位国有资产处置申报程序的规定。

行政单位进行资产处置报送审批前，单位内部需要履行以下程序：
（一）资产使用部门首先提出资产处置申请。
（二）资产管理部门提出资产处置的初步意见。资产管理部门根据其掌握的有关资产管理信息，对其使用状况、使用年限、账面价值等情况进行综合分析，提出资产处置的初步意见。
（三）财务部门根据资产管理部门提出的初步意见，查对有关明细账和有效凭证，如购货单（发票、收据）、工程决算副本、记账凭单复印件、固定资产卡片等资料，核算统计该项资产在使用过程中所发生的运行费用、维护费用等支出及价值状况。根据上述情况，进行认真分析，提出资产处置的有关意见。
（四）技术部门从技术角度，对资产的安全性、可用性、损耗程度等方面进行技术测评，根据测评结果，提出资产处置的有关意见。
（五）资产管理部门综合财务部门、技术部门提出的意见以及相关资料，进行全面分析，提出最终处理意见，按照资产处置审批权限报送审批。
第三十一条行政单位国有资产处置的审批权限和处置办法，除国家另有规定外，由财政部门根据本办法规定。

[解读] 本条是关于行政单位国有资产处置审批办法制定权限的规定。

一、本办法出台前资产处置审批的规定
1995年，经财政部同意，原国家国有资产管理局印发了《行政事业单位国有资产处置管理实施办法》，对行政事业单位国有资产处置的审批权限、申报程序作出了规定：
（一）审批权限
1.中央级行政事业单位占有、使用的房屋建筑物、土地、车辆及单位价值在20万元以上（含20万元）的仪器设备的处置，经主管部门审核后，报国家国有资产管理局会同财政部审批。规定标准以下的审批权限，由主管部门决定。
2.各省、自治区、直辖市和计划单列市可根据实际情况规定资产处置的审批权限。
(二) 申报程序。行政事业单位处置规定标准以上的国有资产，首先向主管部门申报，提出申请处置国有资产的报告，填报《行政事业单位国有资产处置申报表》，经主管部门审核后，报同级国有资产管理部门会同财政部门审批。
行政事业单位处置国有资产时，应根据不同情况提交有关文件、证件及资料：
1.资产价值的凭证。如购货单（发票、收据）、工程决算副本、记账凭单影印件、固定资产卡片等；
2.资产报废的技术鉴定；
3.评估机构出具的有关资产评估文件；
4.报损资产的名称、数量、规格、单价、损失价值清册，以及鉴定资料和对非正常损失责任者的处理文件；
5.提交单位领取的《中华人民共和国国有资产权登记证（行政事业单位）》。
(三) 行政事业单位无偿调出、报废、报损的资产，申报单位可凭核准部门的《行政事业单位国有资产处置批复书》，调整有关资产、资金账目。出售的资产，申报单位凭不低于《批复书》所列“国有资产管理部门确认的评估底价”的实际交易价格调整有关资产、资金账目。各级国有资产管理部门、财政部门或主管部门出具的《批复书》是调整单位有关资产、资金账目的依据和原始凭证。
此办法已经有部分内容需要调整，我们拟根据有关法规制定《中央行政单位资产处置审批办法》。
二、制定中央行政单位资产处置审批办法的基本原则
考虑到中央行政单位部门多、级次多、范围广、资产量大、品种复杂，在制定中央行政单位资产处置审批办法时，需要从实际情况出发，坚持以下原则：
（一）简化手续、提高效率。在办理资产处置审批事项时，尽可能减少中间环节，简化报批程序，缩短审批时间，提高工作效率。
（二）抓大放小、分级管理。适当放宽审批权限，充分调动各单位的积极性，做到财政部只负责应该管、管得了、管得好的事情。在办理资产处置审批事项时，除房产、土地、车辆和超过规定限额的大项资产处置，行政单位划转撤并时资产的处置，及跨部门、跨级次调拨资产的，需报财政部审批以外，其余资产处置事项均不需报财政部审批。
三、中央行政单位资产处置报送审批应当提交的资料
中央行政单位在办理资产处置时，应按照有关规定，根据不同情况提交有关文件、证件和资料：
（一）资产处置申请函及申请表；
（二）能够证明资产价值的有效凭证，如购货单（发票、收据）、工程决算副本、记账凭单复印件、固定资产卡片等；
（三）资产统计报告；
（四）资产目前的使用情况说明；
（五）评估机构出具的有关资产评估文件；
（六）具有法律效力的国家及授权专业技术鉴定部门的鉴定报告；
（七）单位分立、撤销、合并、改制、隶属关系改变等情况下处置国有资产的，须提供撤销、合并、分立的批文；
（八）处置房屋建筑物和国有土地，还需提供：土地来源证明，国有土地使用证、房屋所有权证、建设用地批准书等，以及拟处置的房屋建筑物和宗地坐落、面积、规划用途；
（九）其他有关资料。
四、中央行政单位资产处置的审批权限
中央行政单位资产处置按照“行政单位-主管部门或受托部门-财政部”这一程序进行。主管部门是指垂直管理部门和各民主党派机关，垂直管理部门包括国税总局、海关总署、国家质检总局、安全部、国家统计局及其他垂管单位；各民主党派机关包括八个民主党派中央和全国工商联。中央行政单位处置房产、土地、车辆以及超过规定限额的大项资产，经主管部门或受托部门审核后，报财政部审批。其他资产的处置，由单位自行决定。
五、中央行政单位资产处置的审批程序
初步考虑，中央行政单位国有资产处置需报财政部审批时，按以下程序进行：
（一）行政单位资产管理部门会同财务部门、技术部门审核鉴定，提出意见，经单位领导审核同意后，按照规定要求，报送主管部门或受托部门；
（二）主管部门或受托部门提出审核意见后报财政部；
（三）财政部对资料的真实性、合规性进行审核，对符合规定的，办理审批手续；
（四）经财政部审批后，各单位按照批准的方式对相应资产进行处置，并及时办理相关手续。
六、地方行政单位国有资产处置审批权限和办法，由地方财政部门制定
地方行政单位国有资产处置的审批权限和处置办法，由地方各级财政部门依据本办法规定，结合本地区实际情况，制定地方行政单位资产处置的具体管理办法，明确审批权限、审批程序等内容。
第三十二条行政单位国有资产处置应当按照公开、公正、公平的原则进行。资产的出售与置换应当采取拍卖、招投标、协议转让及国家法律、行政法规规定的其他方式进行。

[解读] 本条是关于行政单位国有资产处置原则和处置方式的规定。

一、处置的原则
资产处置应当按照公开、公正、公平的原则进行。这种原则是一种面向市场、鼓励竞争的运作方式。通过来自多方面的竞争者的公平而充分的竞争，可以使国有资产处置取得相对满意的结果，得到一定的处置收益。
（一）公开，是指按照公开透明的原则，采取公开交易的方式进行资产处置。资产处置坚持公开透明，才能为社会公众对其进行有效监督，才能为参加资产处置活动的竞争者的公平竞争提供良好的环境。公开透明要求，资产处置规章制度要公开，便于有关当事人了解参与资产处置活动的规则；资产处置信息要公开，向社会公开处置资产的原始价值、数量、购入时间等信息，为竞争者决定是否参与竞买提供充足信息；处置结果要公开，公布竞买人及竞买价格。通过公开进行，使行政单位资产处置活动在完全透明的状态下运作，减少产生“权钱交易”等行为引发的资产流失。
（二）公正，是指按照统一规范的处置政策、处置程序进行资产处置。公正原则是建立在公开和公平的基础上的，只有公开和公平，才能使资产处置得到一个公正的结果。作为资产处置的管理机关，除制定统一的政策、法规和制度以防止政出多门外，还必须坚持这些规则在执行中做到不偏不倚、一视同仁。
（三）公平，是指采取公平竞争的方式，给所有竞争者均等的机会。公平性原则是实现资产处置目标的重要保证。竞争只有建立在公平的基础上才能发挥巨大作用，才能实现最大程度的竞争。行政单位要公平地对待每一个竞争者，不能人为地搞歧视，以促进行政单位资产处置活动引入市场机制，通过竞争提高资产处置收益。
二、行政单位国有资产出售与置换的方式
行政单位国有资产出售与置换，主要有以下几种方式：
（一）拍卖
1.拍卖，是指以公开竞价的形式，将国有资产转让给最高应价者的买卖方式。拍卖活动应当遵守有关法律、行政法规，遵循公开、公平、公正、诚实信用的原则。
2.拍卖的种类
（1）强制拍卖：国家机关依照法律规定，将其查封、扣押的标的物进行的拍卖。
（2）公物拍卖：拍卖人通过竞价形式，将国家所有的财产和劳动群众所有的财产，拍卖给最高出价人的行为。
（3）增价拍卖：又称“英国式拍卖”。它是指价格上行的拍卖方式，即拍卖标的物的竞价由低至高、依次递增，直到最高价格成交为止。
（4）减价拍卖：又称“荷兰式拍卖”或“估高价拍卖”。它是指价格下行的拍卖方式，即拍卖标的物的竞价由高至低、依次递减，直到以适当的价格成交为止。
3.拍卖的程序：
（1）接受委托：要详细了解拍卖标的的品质和委托人的权限。
（2）拍卖公告与展示：包括宣传和策划，目的是为寻找竞买人。是保证拍卖会成功举办的一个重要环节。
（3）举行拍卖会。
（4）拍卖的交割程序：成交价款的结算和标的的交割，佣金的收取。
（二）招投标
招标项目按照国家有关规定需要履行项目审批手续的，应当先履行审批手续，取得批准。招标投标活动应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则。
招标分为公开招标和邀请招标：
1.公开招标，是指招标人以招标公告的方式邀请不特定的法人或者其他组织投标。
2.邀请招标，是指招标人以投标邀请书的方式邀请特定的法人或者其他组织投标。
投标人应当按照招标文件的要求编制投标文件。投标文件应当对招标文件提出的实质性要求和条件作出响应。
投标人不得相互串通投标报价，不得排挤其他投标人的公平竞争，损害招标人或者其他投标人的合法权益。投标人不得与招标人串通投标，损害国家利益、社会公共利益或者他人的合法权益。禁止投标人以向招标人或者评标委员会成员行贿的手段谋取中标。
（三）协议转让
协议转让，是指资产处置的买卖双方经过共同协商或谈判后，取得一致意见，以一个双方都能够接受的合理价格进行资产转让的一种方式。
第三十三条行政单位国有资产处置的变价收入和残值收入，按照政府非税收入管理的规定，实行“收支两条线”管理。

[解读] 本条是关于行政单位国有资产处置收入管理的规定。

一、资产处置收入管理的现状
行政单位国有资产处置收入，包括各类资产的出售收入、置换差价收入、报废报损残值变价收入等。根据《行政单位财务规则》和《行政单位会计制度》规定，行政单位固定资产的处置收入，计入行政单位的“其他收入”，在安排使用时，应当首先用于单位固定资产的更新改造。现实情况是，许多单位将资产处置收入放在了“小金库”，脱离了财政、财务的监督管理，成为乱发津贴补贴、奖金和福利，以及公款大吃大喝、请客送礼等的资金来源，不仅造成了收入管理混乱和财政资金流失，也成为产生腐败现象的温床，必须从源头上予以解决。
二、国外资产处置收入管理情况
（一）巴西政府公共资产处置收入的管理情况
巴西法律严格规定，资产处置收入一律上交同级财政国库。联邦资产秘书处可以将掌握的闲置公共资产（土地、矿产、水资源等）通过一定法律程序转让（租）给个人或私营部门使用，具体转让（租）的方式包括授权使用、许可使用、特别许可使用等等。使用公共资产的个人和私营部门必须向联邦资产秘书处交纳租用费或转让费。联邦资产秘书处的各项资产收费收入，必须全额上缴联邦财政国库。为保证资产收入管理的规范，堵塞漏洞，各种资产收入和国家税金、罚款一样，按照联邦财政部统一印制的税费收缴凭证（DARF）上缴国库。
（二）韩国国有财产处置收入的管理情况
韩国国有财产的处置是按管理计划实施的。处置国有财产是指出售、置换和变更用途等情况。处置国有财产时，主管部门提出申请，由财政经济部制定处置计划，由国务会议审议，最后经国会批准。地方自治政府管辖的公有财产，由主管科、处提出申请，经直辖市、道及市、郡政府协调委员会审议决定。国有财产被处置后，其回收的费用归中央财政。
三、地方对资产处置收入管理的具体做法
随着各地财政部门加强对行政单位国有资产处置的审批管理，各地纷纷探索适合本地区的处置审批管理办法和收入管理规定，资产处置收入管理逐步规范。
浙江省集中省级行政单位闲置资产，定期发布信息，根据闲置资产和省级行政单位需求状况进行调剂；对省级行政单位不需用的资产按市场化原则进行处置；对拟报废的资产统一办理报废手续。处置收入实行“收支两条线”管理，有效防止了国有资产流失。
山东省规范省级行政单位资产处置程序，建立了 “申报-评估-拍卖（公开交易）-收益-批复”的资产处置程序。资产处置收益按规定上缴财政的，实行“收支两条线”管理。通过规范资产处置程序，有效地防止了资产处置过程中的暗箱操作和国有资产流失的现象。
福建省龙岩市对市级行政单位取得的资产收益和资产处置收入，实行“收支两条线”管理，收入全额上缴市财政专户，支出由市财政根据预算从财政专户中核拨。缴入专户的资产收益，根据资产产权单位不同经费预算管理形式进行分类管理：属财政核拨管理形式的单位，其资产收益全额由市政府集中使用；属财政核补或经费自给管理形式的单位，其资产收益上缴财政专户后，除按市政府规定的预算外资金集中比例集中部分外，其余部分按单位预算外资金收支的有关规定进行管理。
四、加强资产处置收入管理的具体要求
在本书“资产使用”一章中，专门介绍了政府非税收入的概念、内容和管理要求。按照国家有关规定，政府非税收入管理总的要求是，行政事业性收费等政府非税收入必须按照规定实行“收支两条线”管理，按照国务院或者财政部规定全额上交国库或财政专户，不得隐瞒、截留、挤占、坐支和挪用。
为加强和规范行政单位国有资产处置活动和收入管理，维护国有资产的安全和完整，防止国有资产的流失，从源头上控制各地区、各部门、各单位自行发放津贴补贴的现象，规范收入分配秩序，根据中共中央办公厅、国务院办公厅转发中共中央纪委、中共中央组织部、监察部、财政部、人事部、审计署《关于做好清理规范津贴补贴工作的意见》（中办发[2005]21号）和中央有关文件，财政部制定了《行政单位国有资产处置收入管理暂行办法》，近期即将出台，地方财政部门可以根据本办法及上级财政部门的有关规定，结合实际，制定本地区和本级行政单位国有资产处置收入管理的规章制度，并报上一级财政部门备案。该办法提出了以下要求：
（一）行政单位国有资产处置收入，包括各类资产的出售收入、置换差价收入、报废报损残值变价收入等。行政单位国有资产处置收入，属于政府非税收入，是财政收入的重要组成部分，由财政部门负责收缴和监管，按有关规定统筹安排使用。
（二）行政单位国有资产处置收入实行“收支两条线”管理。收入必须上缴同级财政专户，支出由同级财政按批准的计划和用途从财政专户中拨付。行政单位国有资产处置收入的征缴，按照国家关于政府非税收入征缴管理的有关规定执行。行政单位应当认真履行国有资产管理职责和处置收入上缴义务，依法维护国有资产的安全、完整，及时足额上缴国有资产处置收入。行政单位国有资产处置收入原来用于自行发放津贴补贴的部分，上缴财政专户后，由财政部门统筹安排。行政单位应当如实反映和缴纳国有资产处置收入，不得隐瞒、规避；不得截留、挤占、坐支和挪用国有资产处置收入发放津贴补贴、福利和开支招待费等；不得以发放奖金、福利、承担费用等形式替代上缴国有资产处置收入。行政单位及其工作人员违反国有资产管理规定，未经批准擅自处置国有资产的，或者隐瞒、截留、挤占、坐支和挪用国有资产处置收入的，按照《财政违法行为处罚处分条例》处理。各级财政部门应当建立行政单位国有资产处置统计报告制度和稽查制度，加强行政单位国有资产处置活动的监督检查，及时发现和制止资产处置活动中出现的各种违纪行为，防止隐瞒、截留、挤占、坐支和挪用国有资产处置收入。
（三）各级财政部门及有关部门应当进一步加强行政单位国有资产管理，切实提高资产使用效率；研究探索行政单位国有资产管理改革措施，进一步提高资产的管理水平。对行政单位国有资产处置行为，应当逐步创造条件由财政部门实行集中统一管理。
第三十四条行政单位分立、撤销、合并、改制及隶属关系发生改变时，应当对其占有、使用的国有资产进行清查登记，编制清册，报送财政部门审核、处置，并及时办理资产转移手续。

[解读] 本条是关于行政单位机构发生变动时资产处置的规定。

一、改革��放以后国务院历次机构改革回顾
改革开放以来，我国主要经历了五次机构改革，分别在1982年、1988年、1993年、1998年和2003年进行。
（一）1982年
1982年3月8日，五届全国人大常委会第二十二次会议通过了关于国务院机构改革问题的决议。这次改革明确规定了各级各部的职数、年龄和文化结构，减少了副职，提高了素质；在精简机构方面，国务院各部门从100个减为61个，人员编制从原来的5.1万人减为3万人。
（二）1988年
1988年4月9日，七届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方案，启动了新一轮的机构改革。这次改革着重于大力推进政府职能的转变。政府的经济管理部门要从直接管理为主转变为间接管理为主，强化宏观管理职能，淡化微观管理职能。其内容主要是合理配置职能，科学划分职责分工，调整机构设置，转变职能，改变工作方式，提高行政效率，完善运行机制，加速行政立法。改革的重点是那些与经济体制改革关系密切的经济管理部门。改革采取了自上而下，先中央政府后地方政府，分步实施的方式进行。
通过改革，国务院部委由原有的45个减为41个，直属机构从22个减为19个，非常设机构从75个减到44个。在国务院66个部、委、局中，有32个部门共减少1.5万多人，有30个部门共增加5300人，增减相抵，机构改革后的国务院人员编制比原来减少了9700多人。
（三）1993年
1993年3月22日，八届全国人大一次会议审议通过了关于国务院机构改革方案的决定。方案实施后，国务院组成部门、直属机构从原有的86个减少到共59个，人员减少20％。1993年4月，国务院决定将国务院的直属机构由19个调整为13个，办事机构由9个调整为5个。国务院不再设置部委归口管理的国家局，国务院直属事业单位调整为8个。此外，国务院还设置了国务院台湾事务办公室与国务院新闻办公室。
（四）1998年
1998年3月10日，九届全国人大一次会议审议通过了关于国务院机构改革方案的决定。改革的目标是：建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。根据改革方案，国务院不再保留的有15个部、委。新组建的有4个部、委。更名的有3个部、委。改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门由原有的40个减少到29个。
（五）2003年
2003年3月10日，十届全国人大第一次会议审议通过了关于国务院机构改革方案的决定。本次机构改革的重点是：深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系，健全金融监管体制，继续推进流通管理体制改革，加强食品安全和安全生产监管体制建设。
机构改革涉及7个方面：深化国有资产管理体制改革，设立国务院国有资产监督管理委员会；完善宏观调控体系，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会；健全金融监管体制，设立中国银行业监督管理委员会；继续推进流通管理体制改革，组建商务部；加强食品安全和安全生产监管体制建设，在国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品监督管理局，将国家经济贸易委员会管理的国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构；将国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会；不再保留国家经济贸易委员会、对外贸易经济合作部。除国务院办公厅外，国务院组成部门共有28个。
二、历次机构改革时有关部门关于资产管理的文件规定
为了防止国有资产流失，历次机构改革时，财政部、国管局及有关部门都发出文件，对机构改革中有关经费物资房产等资产的处理，作出了明确规定。这里重点介绍1998年、2003年机构改革时所印发的文件。

参考资料：

一、1998年机构改革时，财政部印发了《关于中央国家机关、事业单位在机构改革中有关预算经费资产等问题的通知》（财预字[1998]146号）
在机构改革中，机构变动的部门和单位及其机关后勤企事业单位，应严格按照《国务院办公厅关于机构改革中有关事项的通知》（国办发〔1998〕3号）、《国务院办公厅转发国务院机关事务管理局关于中央国家机关机构变动部门和单位经费物资房地产等资产处置意见的通知》（国办发〔1998〕４号）执行，认真做好资产清查登记和财务清算工作。
机构变动的部门和单位应按不同的资金来源渠道分别清理和核实各项资产、负债、收入、支出，全面真实地反映财务状况和收支情况，并及时编制资产负债表、收入支出总表、支出明细表及有关附表，并于“三定方案”下达后一个月内分别上报主管部门、国务院机关事务管理局和财政部。
机构变动的部门和单位，应将其物资、设备、房产等（不论其购置经费来源），全部登记造册上报主管部门、国务院机关事务管理局和财政部。
撤销的部门和单位，应将全部物资、设备、房产及时上交国务院机关事务管理局，由国务院机关事务管理局按照有关手续调剂给新组建的部门和单位使用，不得擅自移交给所属公司及其他单位。
转为企业单位的部门，其资产经财政部认可的社会中介机构进行评估、作价后转作企业的国家资本金。
机构变动的部门和单位涉及国家“统借统还、统借自还”外债项目的单位，转贷关系发生变更，原转贷协议由变更后的相关单位执行。原有机构由行政事业单位变为企业管理的，今后新借入的国外借款，中央财政不再批准为国家统借统还项目。
机构变动的部门和单位，要切实加强组织领导，严格管理，严肃纪律，防止国有资产流失。
二、2003年机构改革时，国管局、财政部印发了《关于做好中央和国家机关机构变动部门和单位经费资产处置工作的意见》（国管财[2003]130号）
（一）关于房地产
此次机构变动部门和单位不填报房地产报表，我局将所掌握的机构变动部门和单位的房地产情况，印发相关部门和单位进行确认，情况不符的，由各部门补充报送。住宅和在建工程要填表报送。
机构变动部门和单位的住宅以及配套公共设施产权（含未售公房及其它不可售的公共房产）随变动单位一并划转，由新部门对划转房产进行产权变动登记。原承租公有住房的住户可由新产权单位负责签订租赁合同。
（二）关于车辆物资
商务部负责对原对外贸易经济合作部、国务院国有资产监督管理委员会负责原国家经济贸易委员会（含机关及所属9个机关服务中心）和原中共中央企业工作委员会等部门的车辆物资接收工作，有关接收资料报国管局备案。
其他新设立或变动部门和单位，由国管局根据合理、节约、有效的原则，按照有关规定调剂车辆物资。
（三）关于人防资产
商务部负责对原对外贸易经济合作部、国务院国有资产监督管理委员会负责原国家经济贸易委员会（含机关及所属9个机关服务中心）和原中共中央企业工作委员会等部门的人防资产接收工作，有关接收资料报国管局备案。
其他新设立或变动部门和单位，由国管局负责办理人防资产划转、移交手续。
三、行政单位划转撤并的含义
行政单位的划转撤并，是指以下四方面的情况：
（一）“划”，是指行政单位因隶属关系的改变，成建制地在部门之间、上下级之间的划转，属于行政单位行政隶属关系的改变。
（二）“转”，主要是指行政单位的性质发生变化。一般有以下几种情况：一是行政单位转为企业；二是行政单位转为事业单位；三是行政单位转为社会团体。
（三）“撤”，是指行政单位被宣布撤销，属于行政单位解散或终止。
（四）“并”，是指两个或两个以上行政单位的合并，属于行政单位的重组。
四、行政单位划转撤并财务、资产处理的一般要求
《行政单位财务规则》规定，行政单位划转撤并的财务、资产处理应按以下要求进行：
（一）必须接受财政部门和主管预算单位的监督指导。行政单位的资产，基本上是由国家以各种形式投入形成的，其划转撤并，涉及到有关国有资产的处置、行政经费指标的划转、应缴及暂存款项的清理等一系列财务处理问题，因此，行政单位的划转撤并工作必须始终处于财政部门和主管预算单位的监督指导下进行。
（二）行政单位划转撤并的财务、资产处理应做好以下几项工作：
1.对行政单位的资产、应缴和暂存款进行全面清查，核清有关账目，核实固定资产的实物存量。在此基础上，编制有关财务报表，提供资产目录以及应交款和暂存款清单。
2.对固定资产评估作价，提出往来款项的处理意见。按规定应当进行资产评估的，必须严格按照国务院颁发的《国有资产评估管理办法》（国务院第91号令）和《国有资产评估管理若干问题的规定》（财政部令第14号）等有关法规和规章制度的规定进行。对行政单位暂存款和暂付款，必须认真清理，并根据清理情况，及时、足额偿还或积极催收、追索。
3.加强对划转撤并期间的资产管理，防止资产的损失和流失。行政单位必须按照有关规定办理国有资产的移交、接收、划转等手续，未经有关部门批准，不得擅自处置单位的资产。
（三）如实提出解决各项遗留问题及善后工作的方案，如单位有关伤、残、离退休和富余人员的安置等，都应予以妥善处理、解决。
（四）划转撤并的行政单位进行清算后，经主管预算单位审核并报财政部门批准，其资产分别按下列办法处理：
1.转为事业单位、社会团体和改变隶属关系的行政单位，其资产无偿移交，并相应调整、划转经费指标。
2.转为企业的行政单位，其资产按规定进行评估作价后，转作企业的国家资本金。
3.撤销的行政单位，其全部资产交由财政部门或财政部门授权的主管预算单位处理。
4.合并的行政单位，其全部资产移交新组建的单位，合并后多余的资产，由财政部门或财政部门授权的主管预算单位处理。
第三十五条行政单位联合召开重大会议、举办大型活动等而临时购置的国有资产，由主办单位在会议、活动结束时按照本办法规定报批后处置。

[解读] 本条是关于召开重大会议、举办大型活动临时购置资产处置的规定。

一、目前召开重大会议、举办大型活动资产处置管理混乱
行政单位召开重大会议、举办大型活动，包括召开国际性会议、举办国际性活动越来越多，为召开重大会议、举办大型活动，临时购置车辆、办公设备以及通信设备是非常普遍的。但由于相关制度不健全和管理不善等方面的原因，会议或活动结束后这部分资产的处置十分混乱，形成了大量账外资产，造成了国有资产流失，有些资产甚至被个人侵占。
二、地方的具体做法
有些地方根据本地情况，对召开大型会议、举办大型活动的资产处置，研究制定了符合实际的管理办法。例如，陕西省西安市财政局，对召开大型会议、举办大型活动临时购置的资产进行了集中统一管理。该市将承办“国际古遗址理事大会”所购价值几百万元的办公设备全部收缴财政，由财政登记造册、统一调剂使用。先是将部分设备调拨给“欧亚论坛”使用，“欧亚论坛”结束后将调拨资产和会议购置资产全部收回，调拨给市直有关部门使用，节约了财政资金，纠正了大型会议、大型活动结束后“人去楼空、资产无踪”的现象，保证了资产的安全和完整，提高了资产的使用效益。
三、加强召开重大会议、举办大型活动资产处置管理的具体要求
本办法出台以后，财政部将研究制定《行政单位国有资产处置管理办法》，对召开重大会议、举办大型活动购置资产的处置作出更加具体、明确的规定，增强处置程序的可操作性和规范性。
（一）召开重大会议、举办大型活动时，应当设立会议或活动的资产管理临时机构，对会议或活动临时购置的资产进行集中、统一管理。资产处置时，资产管理临时机构应当根据有关资产登记账目，进行资产清查盘点，按照有关规定对资产进行处置。
（二）建立健全资产使用责任制度，明确资产使用部门、资产管理临时机构等的责任。资产管理临时机构在资产处置过程中，要明确管理职责，将管理职责进行细化、分工，做到管理事项不重、不漏，有效衔接。
（三）通过捐赠或购置取得的资产，可以按照以下几种方式进行处置：
1.由财政部门根据掌握的各单位资产需求状况，直接调剂给需要配置资产的单位；
2.有些资产组织公开拍卖；
3.有条件的地方，应当将捐赠或购置的资产纳入资产管理库，对这部分资产以及各单位闲置资产、执法部门罚没物资等，进行集中管理，用于各单位资产的调剂使用，以及重大会议、大型活动周转使用；
4.其它处置方式，主要是指资产的自然消耗和资产对外捐赠等情况。

《行政单位国有资产管理暂行办法解读》第六章

第六章资产评估

本章共四条，对行政单位国有资产需要进行评估的情形、评估项目实行核准制和备案制、资产评估机构资质以及行政单位在评估过程中需要履行的义务等作了规定。
第三十六条行政单位有下列情形之一的，应当对相关资产进行评估：
（一）行政单位取得的没有原始价格凭证的资产；
（二）拍卖、有偿转让、置换国有资产；
（三）依照国家有关规定需要进行资产评估的其他情形。

[解读] 本条是关于行政单位国有资产需要进行评估情形的规定。

一、资产评估概念
资产评估是一项动态化、市场化的社会经济活动，它是市场经济条件下客观存在的经济范畴。在我国，随着社会主义市场经济体制的确立和不断完善，资产评估作为社会性和公正性活动，在产权转让、企业重组、资产流动等方面，发挥了重要作用，成为社会经济生活中新兴的不可缺少的行业。具体地说，资产评估是指在市场经济条件下，由专门机构和人员，依据有关标准和规定，根据特定的评估目的，遵循评估的原则，选择适当的价值类型，按照法定的工作程序，运用科学的评估方法，对资产在某一时点的价值进行评定估算的活动。
进行资产评估的根本原因，在于资产的历史成本与资产的现实价值发生了背离。从现实情况看，无论是行政单位还是企事业单位，账面上记录的每一项资产和产权价值，都是购置时的历史成本（账面原值或提取折旧后的净值）。经过若干年的历史沿革，其账面价值与当前市场价值之间，出现了明显差异，当发生资产和产权交易时，买方或卖方都不会再认同购置时的成本价值，只有通过资产评估来确定其现实价值。只有科学化、规范化的资产评估，才能保证资本市场、产权市场有序进行。
二、资产评估工作程序
财政部于2004年发布了《资产评估准则-基本准则》 (财企[2004]20号)，对资产评估程序作了规定：
（一）明确评估业务基本事项
明确资产评估业务基本事项是资产评估的第一个环节，包括签订资产评估业务约定书以前的一系列基础性工作，对资产评估项目风险评价、项目承接与否以及资产评估项目的顺利实施具有重要意义。资产评估机构和人员在接受资产评估委托之前，应当采取与委托等相关当事人讨论、阅读基础资料、进行必要初步调查等方式，与委托人等相关当事人共同明确一下资产评估业务基本事项：
1.委托方和相关当事方基本情况；
2.资产评估目的；
3.评估对象基本状况；
4.价值类型及定义；
5.资产评估基准日；
6.资产评估限制条件和重要假设；
7.其他需要明确的重要事项。
（二）签订业务约定书
资产评估业务约定书是资产评估机构与委托人共同签订的，确认资产评估业务的委托与受托关系，明确委托目的、被评估资产范围及双方权利义务等相关重要事项的合同。资产评估业务约定书应当由资产评估机构和委托双方的法定代表人或其授权代表签订，资产评估业务约定书应当内容全面、具体，含义清晰准确，符合国家法律、法规和资产评估行业的管理规定。
（三）编制评估计划
评估计划是评估机构明确评估技术思路，合理安排人员，突出评估项目重点，防止出现评估疏漏的有力保证。由于资产评估项目千差万别，资产评估计划也不尽相同，其详略程度取决于资产评估业务的规模和复杂程度。资产评估机构和人员应当根据所承接的具体资产评估项目情况，编制合理的资产评估计划，并根据执行资产评估业务过程中的具体情况，及时修改、补充资产评估计划。
（四）现场调查
现场调查是核实监测评估对象，了解评估环境，掌握评估对象状态的唯一途径和不可省略的环节。资产评估机构和注册资产评估师执行资产评估业务，应当对评估对象进行必要的勘查，包括对不动产和其他实物资产进行必要的现场勘查，对无形资产等非实物性资产进行评估时，也应当根据评估对象的具体情况进行必要的现场调查。进行资产勘查和现场调查工作不仅仅是基于注册资产评估师勤勉尽责义务的要求，同时也是资产评估程序和操作的必经环节，有利于资产评估机构和注册资产评估师全面、客观了解评估对象，核实委托方和资产占有方提供资料的可靠性，并通过在资产勘查过程中发现的问题、线索，有针对性地开展资料收集、分析工作。
（五）收集评估资料
资产评估项目能否进行以及评估报告质量的高低在很大的程度上取决于资产评估机构和注册资产评估师掌握和占有资产评估信息资料的数量和质量。资产评估机构和人员应当根据资产评估项目具体情况收集资产评估相关资料，并根据项目情况确定收集资料的深度和广度，尽可能全面、翔实地占有资料，并采取必要措施确信资料来源的可靠性。根据资产评估项目的进展情况，资产评估机构和注册资产评估师还应当及时补充收集所需要的资料。
（六）评定估算
评定估算是注册资产评估师根据资产评估理论和技术，对影响资产价值的各种因素进行综合分析、推理和判断的过程。资产评估机构和人员在占有相关资产评估资料的基础上，进入评定估算环节，主要包括分析资产评估资料、恰当选择资产评估方法、运用资产评估方法形成初步资产评估结论、综合分析确定资产评估结论、资产评估机构内部复核等具体工作步骤。
（七）编制和提交评估报告
资产评估机构和注册资产评估师在执行必要的资产评估程序、形成资产评估结论后，应当按有关资产评估报告的规范，编制资产评估报告书。在正式提交资产评估报告之前，可以与委托人等进行必要的沟通，听取委托人、资产占有方等对资产评估结论的反馈意见，并引导委托人、资产占有方、资产评估报告使用者等合理理解资产评估结论。
（八）资产评估工作档案归档
资产评估机构和注册资产评估师在向委托人提交资产评估报告书后，应当将资产评估工作档案归档。将这一环节列为资产评估基本程序之一，充分体现了资产评服务的专业性和特殊性，不仅有利于评估机构应对今后可能出现的资产评估项目检查和法律诉讼，也有利于资产评估机构总结、完善和提高资产评估业务水平。资产评估机构和注册资产评估师应当将在资产评估工作中形成的、与资产评估业务相关的、有保存价值的各种文字、图表、声像等资料及时予以归档，并按国家有关规定对资产评估工作档案进行保存、使用和销毁。
三、行政单位需要进行资产评估的情形
行政单位需要进行资产评估的，主要有下列情形：
（一）行政单位取得的没有原始价格凭证的资产
行政单位取得没有原始价格凭证的资产时，为了保证资产能够及时入账，需要聘请专业的评估机构对该项资产进行评估，行政单位根据评估结果进行入账，也可以根据相关会计制度估价入账。
（二）拍卖国有资产
根据《中华人民共和国拍卖法》中的规定：“拍卖国有资产，依照法律或者按照国务院规定需要评估的，应当经依法设立的评估机构评估，并根据评估结果确定拍卖标的的保留价。”行政单位拍卖国有资产时，采取拍卖前先行评估的做法，可以有效地防止竞买人之间或者竞买人与拍卖人之间恶意串通，故意压低价格，减少国有资产流失和委托人的经济损失。
（三）有偿转让国有资产
根据《行政单位财务规则》的规定：行政单位的固定资产不计提折旧，只在账面上登记原始价值。因此，行政单位有偿转让国有资产时，不能按照原始价值进行转让，需要资产评估机构根据该项资产的使用情况、保养情况、市场上同类产品的价格情况等因素进行全面、专业的分析，得出转让时的评估价格，以此为基础确定成交底价，有利于保证有偿转让双方的经济利益。
（四）置换国有资产
行政单位置换国有资产时，绝大多数情况下不涉及资金或只涉及少量的资金，它是一种以物易物的行为。置换的前提就是在明确知道双方资产价值的基础上进行的，而双方资产的购置时间、购买价格、使用情况各不相同，这就需要专业的评估机构来进行判断估价，根据评估结果再拟定双方资产置换的有关条件、程序等事项。如果评估结果差距过大，就需要一方支付对方一定的补偿。
（五）依照国家有关规定需要进行资产评估的其他情形
除了上述的几种情形需要评估外，行政单位国有资产出租出借等其他情形，也可能需要进行资产评估。
第三十七条行政单位国有资产评估项目实行核准制和备案制。实行核准制和备案制的项目范围、权限由财政部门另行制定。

[解读] 本条是关于行政单位国有资产评估项目实行核准制、备案制的规定。

一、国有资产评估行政管理方式
国务院办公厅转发财政部《关于改革国有资产评估行政管理方式加强资产评估监督管理工作的意见》（国办发[2001]102号）中规定：“取消政府部门对国有资产评估的立项确认审批制度，实行核准制和备案制。各级财政（或国有资产管理）部门对国有资产评估项目不再进行立项批复和对评估报告的确认批复（合规性审核）。有关经济行为的资产评估活动由国有资产占有单位按照现行法律、法规的规定，聘请具有相应资质的中介机构独立进行，评估报告的法律责任由签字的注册资产评估师及所在评估机构共同承担。经各级政府批准的涉及国有资产产权变动、对外投资等经济行为的重大经济项目，其国有资产评估实行核准制。对其他国有资产评估项目实行备案制。对核准项目以外，中央管理的国有资产，其资产评估项目报财政部或中央管理的企业集团公司、国务院有关部门备案。地方管理的国有资产评估项目的备案工作，比照上述原则执行。”
二、企业资产评估的核准制与备案制的具体规定
根据国务院办公厅转发财政部《关于改革国有资产评估行政管理方式加强资产评估监督管理工作意见》(国办发[2001]102号)，财政部对国有资产评估核准管理和备案管理制定了具体办法：
（一）《国有资产评估核准管理办法》（财企[2001]801号）
它的适用范围是各类占有国有资产的企业和事业单位的国有资产评估项目，经国务院批准实施的重大经济事项涉及的国有资产评估项目，由财政部负责核准。经省级(含计划单列市)人民政府批准实施的重大经济事项涉及的国有资产评估项目，由省级财政部门(或国有资产管理部门)负责核准。国有资产占有单位在委托评估机构之前，应及时向财政部门报告有关项目的工作进展情况；财政部门认为必要时，可对该项目进行跟踪指导和检查。
（二）《国有资产评估项目备案管理办法》（财企[2001]802号）
国有资产评估项目备案，是指国有资产占有单位按有关规定进行资产评估后，在相应经济行为发生前将评估项目的有关情况专题向财政部门(或国有资产管理部门)、集团公司、有关部门报告并由后者受理的行为。国有资产评估项目备案工作实行分级管理。中央管理的企业集团公司及其子公司，国务院有关部门直属企事业单位的资产评估项目备案工作由财政部负责；子公司或直属企事业单位以下企业的资产评估项目备案工作由集团公司或有关部门负责。地方管理的占有单位的资产评估项目备案工作比照前款规定的原则执行。评估项目涉及多个国有产权主体的，按国有股最大股东的资产财务隶属关系办理备案手续；持股比例相等的，经协商可委托其中一方办理备案手续。
三、行政单位国有资产的评估管理办法
为了更好地做好行政单位国有资产评估工作，根据《国有资产评估管理办法》（国务院第91号令）、国务院办公厅转发财政部《关于改革国有资产评估行政管理方式加强资产评估监督管理工作的意见》（国办发[2001]102号）、《国有资产评估项目核准管理办法》（财企[2001]801号）和《国有资产评估项目备案管理办法》（财企[2001]802号）等相关规定，目前，财政部正在研究制定《行政单位国有资产评估办法》，主要内容包括：
（一）总则：对行政单位国有资产评估提出总体要求。
（二）资产评估：对需要资产评估的情形、资产评估机构的资质、行政单位的义务等作出明确具体的规定。
（三）核准与备案：对核准制和备案制的程序、提供的材料、审核的内容以及其评估效力作出明确规定。
（四）附则:对特殊的行政单位资产评估、适用范围等作出具体规定。
第三十八条行政单位国有资产评估工作应当委托具有资产评估资质的资产评估机构进行。

[解读] 本条是关于行政单位国有资产评估委托行为的规定。

一、资产评估的委托主体
行政单位国有资产评估的委托主体确定，有两种情况：一种以行政单位为委托主体；另一种以财政部门为委托主体。具体以谁作为委托主体，则要根据行政单位国有资产管理工作的需要来予以明确。
二、资产评估机构和资产评估资格
资产评估机构是指依法设立，取得资产评估资格，从事资产评估业务活动的社会中介机构。财政部为全国资产评估主管部门，依法负责审批管理、监督全国资产评估机构，统一制定资产评估机构管理制度。省级财政部门负责对本地区资产评估机构进行审批管理和监督。资产评估协会负责对资产评估行业进行自律性管理，协助资产评估主管部门对资产评估机构进行管理与监督检查。资产评估的范围主要包括：各类单项资产评估、企业整体资产评估、市场所需的其他资产评估或者项目评估。资产评估机构依法从事资产评估业务，不受行政区域、行业限制，任何组织和个人不得非法干预。资产评估机构组织形式为合伙制或者有限责任公司制（以下简称公司制）：
1.设立合伙制资产评估机构，除符合国家有关法律法规规定外，还应当具备下列条件：
（1）由2名以上符合规定的合伙人合伙设立；
（2）有5名以上注册资产评估师（含合伙人）；
（3）合伙人实际缴付的出资为人民币10万元以上。
2.设立公司制资产评估机构，除符合国家有关法律法规规定外，还应当具备下列条件：
（1）由2名以上符合规定的股东出资设立；
（2）有8名以上注册资产评估师（含股东）；
（3）注册资本为人民币30万元以上。
设立资产评估机构，应当由全体合伙人或者股东共同作出决议，向省级财政部门提出申请，省级财政部门应当对申请人提交的申请材料进行审查，依法作出受理或者不予受理的决定。省级财政部门作出批准设立资产评估机构决定的，应当向申请人出具批准文件。申请人持批准文件到工商行政管理部门办理完成注册登记后，应当向省级财政部门申领资产评估资格证书，同时将营业执照复印件以及在工商行政管理部门备案的合伙协议或者公司章程报省级财政部门备案。资产评估资格证书由财政部统一印制并编号，由省级财政部门颁发，加盖省级财政部门印章。
三、国际评估准则
2005年11月17日，国际评估准则委员会发布《国际评估准则》（第七版），主要包括以下几方面内容：
（一）《评估指南1--房地产评估》
（二）《评估指南2--租借权益评估》
（三）《评估指南3--机器设备评估》
（四）《评估指南4--无形资产评估》
（五）《评估指南5--个人财产评估》
（六）《评估指南6--商业评估》
（七）《评估指南7--评估中关于有毒、危险物质的考虑》
（八）《评估指南8--财务报告目的评估中的成本法》
（九）《评估指南9--现金流分析》
（十）《评估指南10--农业资产评估》
（十一）《评估指南11--评估结果审查》
（十二）《评估指南12--特殊交易不动产评估》
（十三）《评估指南13--物业税收的大综评估》
（十四）《评估指南14--采掘业资产评估》
第三十九条进行资产评估的行政单位，应当如实提供有关情况和资料，并对所提供的情况和资料的客观性、真实性和合法性负责，不得以任何形式干预评估机构独立执业。

[解读] 本条是关于行政单位在资产评估过程中需要履行义务的规定。

一、行政单位的义务
行政单位在进行资产评估时，必须履行如下义务：
（一）行政单位应当如实提供有关情况和资料，并对所提供的情况和资料的客观性、真实性和合法性负责
行政单位要对待评估资产及有关债权、债务进行全面清查盘点，填写各类资产和负债清查评估明细表，根据评估机构的要求搜集提供有关资料。评估机构要给予必要的指导，提出具体要求。需要搜集提供的资料主要包括如下内容：
１.评估目的、相关经济行为的申请、批件、协议等；
２.产权归属证明文件；
３.各类资产和负债清查评估明细表；
４.资产及负债清查核实及调整情况说明；
５.有关原始凭证，包括会计报表、盘点表、对账单、询证函、平面图、鉴定证书、决算资料、重要资产购置发票、重要合同、高精尖重要设备运行记录和大修理、改造记录等；
６.待核销、报废资产情况说明及证明材料；
７.作为作价依据的法规制度文件、技术经济标准、价格标准、价格资料、询价记录等。
（二）不得以任何形式干预评估机构独立执业
行政单位干预评估机构独立执业，主要表现在以下几方面：
1.时间干预。行政单位可能要求评估机构在较短的时间内完成评估报告，由于评估时间短，导致评估机构很难作出高水平的评估。
2.收费干预。行政单位往往规定评估机构收费不得高于一定的标准，收费标准过低，很难保证评估质量。
3.评估值干预。评估机构在进行评估之前，行政单位往往就对评估值提出一些具体要求，要求不能低于或高于某一数额。
二、相关处罚
对行政单位在资产评估过程中发生违规行为，按照《国有资产评估管理办法》（国务院第91号令）有关规定进行处理：
占有单位违反规定，提供虚假情况和资料，或者与资产评估机构串通作弊，致使资产评估结果失实的，国有资产管理行政主管部门可以宣布资产评估结果无效，并可以根据情节轻重，单处或者并处下列处罚：
（一）通报批评；
（二）限期改正，并可以处以相当于评估费用以下的罚款；
（三）提请有关部门对单位主管人员和直接责任人员给予行政处分，并可以处以相当于本人三个月基本工资以下的罚款。

1【http://zcgls.mof.gov.cn/zhengcejiedu/201503/t20150325_1206795.htm】

2【http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcejiedu/2006/200805/t20080519_25643.htm】
3【http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcejiedu/2006/200805/t20080519_25644.htm】

4【http://zcgls.mof.gov.cn/zhengcejiedu/201503/t20150325_1206792.htm】

5【http://zcgls.mof.gov.cn/zhengcejiedu/201503/t20150325_1206796.htm】

6【http://zcgls.mof.gov.cn/zhengcejiedu/201503/t20150325_1206797.htm】

来源:财政部官网