成都市人民政府关于进一步深化以绩效为导向的预算管理制度改革的实施意见

各区（市）县政府（管委会），市政府各部门，有关单位：  
为深入贯彻《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）、《 四川省人民政府关于进一步深化预算管理制度改革的实施意见》（川府发〔2022〕4号）精神，进一步深化我市以绩效为导向的预算管理制度改革，制定本实施意见。  
一、总体要求  
（一）指导思想  
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大和十九届历次全会精神，全面落实习近平总书记对四川及成都工作系列重要指示精神，贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府及市委相关决策部署，坚持和加强党的全面领导，坚持以人民为中心的发展思想，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、服务新发展格局，以改革创新为根本动力，聚焦财政可持续发展和高效配置财政资源，探索推动高质量发展的财政预算管理路径，加快构建集中统筹、系统规范、运行高效的预算管理新格局，确保以最优化的财政投入实现最大化的政府综合绩效，进一步推进财政治理体系和治理能力现代化，为高质量建设践行新发展理念的公园城市示范区提供坚实保障。  
（二）基本原则  
——坚持党的全面领导，服务中心大局。将坚持和加强党的全面领导贯穿预算管理制度改革全过程，鲜明突出财政工作的政治属性，紧扣党委、政府重大决策和中心工作，瞄准解决市民群众急难愁盼事项，系统谋划财力分配和预算格局。聚焦解决总量问题、效益问题、发展问题，加强与“十四五”规划的衔接，强化预算对落实中央和省、市重大政策的保障能力，实现有限公共资源与政策目标有效匹配。  
——坚持绩效导向，提升治理效能。树立政府综合绩效意识，关注政治目标实现和资金使用双重效率，推动行政绩效和资金绩效有机融合，实现财政资金政治效应、经济效益和社会效果的最大化和高度统一。强化“以绩效论英雄”意识，将绩效理念、要求和方法贯穿于预算管理全过程和财政工作各方面，注重理财用财效益，推动预算管理和绩效管理深度融合。  
——坚持目标引领，深化改革创新。按照建立现代财税体制的要求，坚持目标导向和问题导向相结合，改革创新预算管理模式，完善管理手段，创新管理技术，破除管理瓶颈。坚持系统集成、协同高效，强化各类别、各层次财政资源统筹，构建“制度+技术”现代化预算管理机制，推进预算和绩效管理一体化，提高预算管理规范化、科学化、标准化水平。  
——坚持预算法定，强化底线思维。明确地方和部门主体责任，强化依法行政、依法理财观念，严肃财经纪律，更加注重强化约束，着力提升制度执行力，维护法律的权威性和制度的刚性约束力。坚持底线思维，统筹发展和安全、当前和长远、局部和整体，杜绝脱离实际的过高承诺，形成稳定合理的社会预期，增强预算可持续性，加强政府债务和中长期支出事项管理，牢牢守住不发生系统性风险的底线。  
（三）目标任务  
紧扣实现最大化政府综合绩效，健全完善大事要事全力保障、治理能力全面提升、绩效理念深度应用三项机制，推动形成“集中统筹、系统规范、运行高效”的预算绩效深度融合格局。  
——以全面加强财政资源统筹为核心抓手，完善财政资金资产资源和政策系统集成的管理模式，推动形成大财政、大统筹、大保障资源配置格局。  
——以加快推进预算管理一体化建设为关键支撑，建立统一规范、系统高效的财政预算管理机制，推动形成一盘棋、一本账、一体化预算管理格局。  
——以健全预算绩效管理制度机制为重要保障，构建形成源头融合、闭环运行、环环相扣的预算绩效链，推动形成全方位、全过程、全覆盖绩效应用格局。  
二、全面加强财政资源统筹，增强财政保障能力  
（一）加大预算收入统筹力度  
1.规范政府收入预算管理。在不折不扣落实各项减税降费政策的基础上，依法依规及时足额征收应征的预算收入，将依托行政权力、国有资源（资产）获取的收入以及特许经营权拍卖收入等按规定全部纳入预算。各部门（单位）要依法依规将取得的财政拨款收入、非财政拨款的事业收入、事业单位经营收入等各类收入全部纳入部门（单位）预算，如实反映财政收入情况，严禁虚收空转，未纳入预算的收入不得安排支出。  
2.强化上下级预算统筹管理。将上级政府提前下达的转移支付全部如实编入本级预算并落实到具体项目和地区，同时完善转移支付体系，并优化财政事权和支出责任划分，提高转移支付预算指向性和精准性，推动自身财力和上级资金统筹安排，实现上下级转移支付预算严丝合缝，形成全市协同保障机制。  
3.全力盘活各类存量资源。完善结转结余资金规范管理和结余资金收回使用机制，定期核查清理、按规定及时收回部门沉淀资金和财政专户存量资金，健全资产配置预算统筹管理制度，探索建立政府公物仓，实施新增资产配置与资产存量挂钩，有序推动国有资产准确核算、集中管理、统一编制和共享共用。  
（二）全力保障重点支出需求  
1.大力优化财政支出结构。围绕党中央、国务院决策部署和省委、省政府及市委、市政府工作安排编制支出预算，加大对重大战略、重点规划、重点项目的保障力度，全力保障“三保”（保基本民生、保工资、保运转）支出和债务还本付息等刚性支出，合理保障维持部门正常运转和履职必需支出，强化对具有正外部性创新发展的支持，提高财政资金的精准性、可及性和实效性。  
2.积极运用零基预算理念。坚持量入为出、精打细算，以零为基点编制部门预算和专项资金预算，全面审核部门支出的内容、标准、绩效目标、成本效益等，项目区分轻重缓急统一排序优选，清晰界定专项资金管理范围，构建“专项资金目录+重大事项保障清单”预算编制模式，打破部门基数概念和支出固化僵化格局，确保财政资金向市委、市政府当年重要任务精准聚焦。  
3.深入挖掘节支增效潜力。不折不扣落实过紧日子要求，建立节约型财政保障机制，从严从紧控制一般性支出、“三公”经费和资产配置标准，确保非刚性非重点支出应压尽压。按照国家统一部署规范奖励性补贴，清理压缩各种福利性、普惠性、基数化奖励。到期民生保障、产业发展等支出政策经评估后分类予以延续执行、调整或取消，确保不合法不合规不合时政策应清尽清。  
（三）加强政策工具组合运用  
1.培育壮大财源基础。深化以产业链供应链创新、产业发展和企业培育为重点的财源建设，强化高端制造业和新兴优势产业双重支撑，以总部经济加快成长为重要抓手，着力提高招商引资质效水平，强化项目的财税贡献力，推动构建全域“共享+协同”税收共治格局，进一步夯实财源建设基础。  
2.加大向上争取力度。抢抓成渝地区双城经济圈建设、践行新发展理念的公园城市示范区建设等重大机遇，科学做好项目储备、策划和申报工作，加大向上争取项目、资金、政策、试点力度，用好用活“专项债券+市场化融资”“专项债券+项目资本金”等政策，完善财政直达资金的分配、使用和监管机制，实现对国家政策红利的充分利用和有效分享。  
3.转变财政支持方式。以市场化逻辑创新公共服务多元供给模式，打破专项资金行业分割、部门分配的支出固化格局，统筹整合产业专项资金集中投向产业功能区建设，完善重大产业化项目基金投运体系，提高投资资金投放效率，集成使用以奖代补、贷款贴息、风险补偿、政府采购等财政金融政策工具，规范整合各类财政资金池，建立财政性资金存放与金融机构信贷投放挂钩机制，引导社会资本、金融机构加大对产业发展、科技创新的投入支持力度。  
4.充分赋能国有企业。优化国有企业财政资金注入方式，探索构建基于政策目标、企业类型、项目特性、资金效益的财政支持多元适配机制，支持国有企业联合社会资本、引进金融资本实施片区综合开发、参与重大项目建设，推动国有资本向关键领域、重要行业、高端产业、优势企业和重大项目优化布局和调整结构。  
（四）完善预算决策机制程序  
1.完善重大事项集体决策机制。严格落实“三重一大”事项集体决策规定，对于公共资金管理重大事项应当按规定集体研究决定；各级预算、决算草案提请本级人大或其常委会审查批准前，应当按程序报本级党委和政府审议；各部门预算草案应当报本部门党组（党委）审议，并提前按程序汇报专项资金和重大资金安排情况。  
2.分类履行预算管理决策程序。对预算追加、政府投资基金设立、重大专项资金分配、政府债务分配等预算管理行为，严格执行重大经济事项决策规定，严格落实重大事项请示报告制度，规范权力运行，减少资金分配随意性，进一步扎紧制度的篱笆，杜绝资金管理决策风险。  
3.建立财政激励引导长效机制。坚持分类激励、实绩量化，加快推进财政奖励资金的统筹使用，避免激励资金“碎片化”，对推动经济社会发展取得明显成效的市级部门和区（市）县开展激励，对先进部门和区（市）县给予通报表扬，并按规定给予奖励。  
三、加快推进预算管理一体化建设，推动预算管理全流程整合优化  
（一）推进财政支出标准体系建设  
1.建立健全基本公共服务保障标准。注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，充分衔接基本公共服务保障国家基础标准和省级支出标准，结合我市公共服务状况、支出成本差异、财政承受能力等因素因地制宜制定地方标准，加强民生政策事前论证评估，按程序报上级备案后执行。建立基本公共服务项目清单化管理制度，逐步扩大清单范围。  
2.推进项目支出标准建设。按照先易后难、上下同步的思路，根据支出政策、项目要素及成本、财力水平等，建立不同行业、不同地区、分类分档的预算项目支出标准体系。各级财政部门要完善通用标准，各级业务主管部门要制定本行业领域专业标准，并建立动态调整机制，做好项目支出标准与预算评审、绩效评价的衔接，加强对项目执行情况的分析和结果运用，将科学合理的实际执行情况作为制定和调整标准的依据。  
3.完善基本支出定额标准。加强基本支出定员定额管理，完善公用经费分类分档定额标准体系，实施人员定额和实物费用定额相结合。分类完善事业单位财政补助政策，结合财力情况和事业单位改革进展，适时提高公益一类事业单位财政补助水平，对公益二类事业单位，更多依法通过政府购买服务等方式予以支持。  
（二）实施项目全生命周期管理  
1.健全项目分类管理体系。将项目作为部门（单位）预算管理基本单元，构建“职能职责—活动—任务”项目管理框架，以职能职责划定项目支出范围和财政保障边界，以活动归集同类支出，以任务明确具体支出内容，规范项目立项依据、实施期限、支出标准、预算需求等要素，除应急、救灾等特殊事项外，部门不得代编应由所属单位实施的项目预算，加强一次性预算单位的项目预算编制管理。  
2.做实做细项目入库评审。预算支出全部以项目形式纳入项目库，建立健全项目入库评审和滚动管理机制，各部门（单位）要做实做细项目储备，根据中央和省、市工作要求及时研究谋划项目，按规定做好项目申报、可行性研究论证和制定具体实施计划等各项前期工作，财政部门负责审核通过后储备入库，并对入库项目动态更新，储备项目按照轻重缓急、项目成熟度等排序，突出保障重点，做到预算一经批准即可实施，未纳入预算项目库的项目一律不得安排预算。  
3.完善全生命周期管理机制。构建覆盖前期谋划、项目储备、预算编制、项目实施、结束终止五个阶段的全生命周期项目预算管理模式，动态记录和反映项目预算下达、预算调整调剂、预算执行、决算等情况，形成完整、清晰、可追踪、可回溯的项目管理链条。多年度实施的项目要测算项目支出总额并如实填报计划实施周期，细化测算每年的预算需求。  
（三）强化预算管理约束控制  
1.强化财政收支总额控制。坚持量入为出、以收定支，建立收入总额控制支出总额、支出总额控制部门预算限额和先有预算、再有指标、后有支出的控制机制，严禁超预算、无预算安排支出或开展政府采购，支出预算和收入预算遵循“同增同减”原则，确保全面完整反映收支预算，实现预算管理源头有效控制。  
2.规范预算调剂调整行为。完善预算执行中期评估和调整机制，优先支持部门（单位）在核定预算控制数内通过内部调剂解决新增支出需求，强化对当年预算中执行慢绩效差资金和以往年度存量沉淀资金的梳理分析，及时合理修正公共财政资源分配，集中财力保障中央和省、市新定重要决策和重大项目。  
3.优化国库集中收付管理。对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理，动态掌握和监控所有部门（单位）收支情况，完善国库集中支付控制体系和集中校验机制，实行全业务、全流程电子支付，完善财政收支和国库现金流量预测体系，统筹协调国库库款管理。  
（四）防范化解重大财政风险  
1.健全政府依法适度举债偿债机制。严格按照债务限额举借地方政府债务，一般债务限额与一般公共预算收入相匹配，专项债务限额与政府性基金收入及项目收益相匹配。建立健全专项债券项目全生命周期收支平衡机制，完善以债务率为主的政府债务风险评估指标体系，加强各类合规确定的中长期支出事项和跨年度项目与政策规划的衔接，合理确定年度支出需求，科学测算评估预期偿债收入，合理制定偿债计划，依法落实到期法定债券偿还责任。  
2.持之以恒防范化解隐性债务风险。完善隐性债务常态化监控机制，决不允许新增隐性债务上新项目、铺新摊子，严禁地方政府以企业债务形式增加隐性债务或通过金融机构违规融资或变相举债，妥善处置和化解隐性债务存量，切实防范恶意逃废债，严格落实政府举债终身问责制和债务问题倒查机制。  
3.防范化解财政运行重大风险隐患。建立完善定期研究财政重点事项工作机制和财政风险评估应对机制，客观评估重大增支事项、中长期支出事项、刚性支出事项对财政可持续性的影响，加强对区（市）县重点支出预算、“三保”预算、收入预算、民生政策、风险防控、程序合规性的前置审核，密切关注风险较大的区（市）县财政收支、库款规模、债务偿还等情况。  
四、健全预算绩效管理制度机制，实现从绩效管理到绩效预算的跨越  
（一）推进部门整体支出绩效改革  
1.推动部门系统谋划整体支出绩效。强化预算部门（单位）整体支出绩效管理责任，围绕中央和省、市重大决策部署、重要发展规划，瞄准解决群众所需所急所盼，立足全局和长远谋划部门整体支出绩效，并将中心工作落实成效、人民群众满意度作为绩效指标的关键考量，一个部门形成一套核心指标，确保部门预算资金以最有效率的方式投向经济社会发展最重要、最紧迫的地方。  
2.实施部门整体支出绩效综合评价。建立科学合理的绩效标准和方法，从运行成本、管理效率、履职效能、社会效益、可持续发展能力和服务满意度等方面，对部门整体绩效水平及核心业务实施效果进行综合评价和全面反映，编制部门整体支出绩效报告，全面反映部门围绕中心工作谋事、干事、成事的情况。  
3.建立部门整体绩效与预算挂钩机制。在科学合理确定支撑部门整体绩效实现的部门预算总额基础上，实施部门整体绩效事前评估和事后评价与部门预算总额“双挂钩”，对结果优秀的部门予以奖励，对结果差的部门予以扣减，确保部门预算既与部门事业发展目标及政府财政收支总幅度相匹配，又与部门理财用财效益