厦门市人民政府办公厅关于印发厦门市小散工程和零星作业安全生产纳管办法的通知

厦府办规〔2021〕14号

各区人民政府、市直各委、办、局，各开发区管委会：

  《厦门市小散工程和零星作业安全生产纳管办法》已经第150次市人民政府常务会议研究通过，现印发给你们，请遵照执行。

  厦门市人民政府办公厅

  2021年10月11日

  （此件主动公开）


  第一章  总则

  第一条  为加强小散工程和零星作业安全生产管理，落实各方主体责任，最大限度降低安全事故风险，保障人民群众生命财产安全，依据《中华人民共和国安全生产法》《建设工程安全生产管理条例》等法律法规，结合本市实际，制定本办法。

  第二条  本办法适用于本市行政区域内小散工程和零星作业的安全生产纳管工作。

  国家机关、事业单位作为建设单位或者业主的小散工程和零星作业的安全生产监督管理依照国家有关规定执行，不适用本办法。

  第三条  本办法所称小散工程，是指按规定无需办理、免予办理或者无法办理施工许可证的小型建设工程的新建、改建、扩建和拆除等有关活动，主要包括土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程以及装修工程：

  （一）限额以下的小型房屋建筑和市政基础设施工程（包括附属设施的建造和配套的线路、管道、设备的安装）；

  （二）限额以下的水利、交通、港口、电力、通信、园林绿化等建设工程；

  （三）限额以下的各类地下管线施工工程；

  （四）限额以下的公共建筑、商铺、办公楼、厂康确亲≌喾课葑笆巫靶蓿�

  （五）竣工验收合格后的住宅室内装饰装修；

  （六）经批准的临时建筑（是指单位和个人因生产、生活需要搭建的结构简易并在规定期限内应当拆除的建筑物、构筑物或者其他设施）建设活动；

  （七）限额以下的既有建筑外立面装饰装修、改造维护等建设活动；

  （八）限额以下的农村在建房屋；

  （九）产生50立方米以下零星废土的处置；

  （十）其他按规定纳入小散工程予以安全生产监管的建设活动。

  限额以下工程范围由各行业主管部门依法确定并向社会公开，法律、法规、规章对限额予以调整的，从其规定。

  除违法建设活动外，对于限额以上但暂未纳入本市施工许可范围的建设工程安全生产，由区政府参照本办法实施监管。

  第四条  本办法所称零星作业，是指在公共区域进行的存在高处坠落、触电、物体打击、坍塌等特定安全风险且依法无需许可审批的下列小规模非工程建设类生产作业经营活动：

  （一）空调、太阳能、智能监控、雨棚、防盗网等非主体工程配套设备设施的安装、维护、拆除作业；

  （二）建筑外墙清洗、修补、屋面检修等各类建筑立面高处作业；

  （三）地下管道、管沟等清淤疏通作业；

  （四）小型临街广告牌、夜景照明及景观布置的安装、维护、拆除作业；

  （五）公共充电设施的安装、维护、拆除作业；

  （六）展台、布景等搭设、拆除作业；

  （七）法律、法规、规章以及上级文件规定的其他零星作业活动。

  第五条  本办法所称建设单位，是指投资进行小散工程的单位或者个人。

  本办法所称业主，是指投资进行零星作业的单位或者个人。

  本办法所称生产经营单位，是指依法从事生产或者经营活动的企业法人、非企业法人的合伙组织、个体工商户和自然人等。

  第六条  小散工程和零星作业安全生产纳管应当遵循全面纳管与分类纳管相结合，社区网格化巡查为主、物业服务企业巡查与公众参与为辅，属地管理和行业督导相结合的原则，实行无盲区管控。

  第七条  小散工程和零星作业安全生产纳管由建设单位或者业主、生产经营单位负主体责任，属地政府负监管责任，行业管理部门负协调指导及依法开展相关违法行为查处责任。

  第八条  任何单位或者个人都有权通过12345热线等方式检举、控告、投诉小散工程和零星作业中存在的安全隐患和相关安全生产违法违规行为；对经查证属实的，依照有关规定给予奖励。

  第二章  主体责任

  第九条  建设单位或者业主、生产经营单位在小散工程或者零星作业开工前，应当按照规定进行安全生产信息登记（以下简称“信息登记”），自觉接受安全生产指导。

  第十条  小散工程建设单位应当依法履行下列安全生产主体责任：

  （一）依法与生产经营单位签订书面合同，明确双方安全生产的权利义务和责任，但不得设定包含以包代管、强迫对方接受恶意低价、冒险作业等内容。项目动工前按照项目所在地镇政府（街道办事处）〔以下简称“镇（街）”〕明确的方式进行信息登记，接受安全生产指导；

  （二）履行安全生产统一协调、管理职责，督促生产经营单位严格依法作业，发现存在安全隐患或者安全生产违法违规行为的，应当立即制止；

  （三）将信息登记回执、安全生产承诺书、风险告知书等内容张贴在小散工程所在地的醒目位置，自觉接受社会监督，主动配合有关部门的监督检查，不得拒绝、阻碍。

  鼓励建设单位委托监理单位对小散工程进行工程监理。

  第十一条  雇请他人进行零星作业的业主应当依法履行下列主体责任：

  （一）对于涉及高处作业（在坠落高度基准面2米及以上进行的作业）、电工作业、焊接与热切割作业等依法需要取得特种作业操作证的人员实施的，应当督促其依法进行；

  （二）督促相关作业人员采取必要的安全措施，确保安全，发现存在安全隐患或者安全生产违法违规行为的，应当立即制止；

  （三）自觉接受、配合有关部门的监督检查，不得拒绝、阻碍。

  第十二条  承接小散工程或者零星作业的生产经营单位作为安全生产主体责任人，应当严格按照国家法律法规及相关技术标准规范开展小散工程或者零星作业活动，确保安全。

  第十三条  承接小散工程或者零星作业的生产经营单位应当加强施工或者作业活动的安全管理，依法落实下列要求：

  （一）施工或者作业前，明确告知施工或者作业中的安全风险、注意事项、禁止行为和应急措施。属于小散工程的，还应当制定安全可靠的施工作业方案，严格落实各项安全生产措施；

  （二）涉及特种作业的，应当安排取得特种作业操作证人员从事相关特种作业；

  （三）配备符合规范标准的安全防护用品和防护装置，督促进入现场及现场作业的人员正确穿戴和规范使用安全防护用品；

  （四）严格落实对地铁隧道、油气管线等影响公共安全的公共设施设备的安全保护措施；

  （五）保障安全生产经费的投入，使用合格的工具、器材和设备设施；

  （六）加强施工或者作业现场的安全管理，配备专人负责施工或者作业现场安全管理工作，及时排查整改事故隐患，纠正施工作业人员的违法违规行为；

  （七）依法为从业人员缴纳工伤保险费，鼓励为从事高处作业等危险作业的人员购买人身意外伤害保险；

  （八）法律、法规、规章以及相关技术标准、规范规定的其他要求。

  第十四条  任何单位和个人不得违法从事各类建设以及生产作业活动。

  第三章 属地监管职责

  第十五条 区政府履行下列属地职责：

  （一）负责组织领导辖区小散工程和零星作业的安全生产工作，组织辖区镇（街）具体实施小散工程和零星作业安全生产纳管工作；

  （二）组织制定辖区小散工程和零星作业安全生产纳管实施细则，建立健全安全管理机制，明确安全管理职责分工，实现辖区小散工程和零星作业的安全生产全纳管和常态化监管；

  （三）强化人员、经费保障，统筹组织镇（街）加强小散工程和零星作业安全生产管理力量，建立健全对辖区镇（街）、村（居）委会〔以下简称“村（居）”〕、专职安全监管员队伍和物业服务企业履职活动的激励机制；

  （四）根据本市统一制定的信息登记指引，结合各区实际，做好本辖区小散工程和零星作业安全生产信息登记及各自信息登记系统模块的管理和维护，实现安全生产信息实时登记、实时上报、实时共享；

  （五）法律、法规、规章以及上级文件规定的其他职责。

  第十六条  镇（街）履行下列属地职责：

  （一）按规定负责具体组织实施辖区内小散工程和零星作业的安全生产管理工作，落实辖区小散工程和零星作业安全生产全纳管和常态化监管；

  （二）细化完善辖区小散工程和零星作业安全生产管理机制，建立信息登记服务、安全提醒告知、安全宣传警示、日常安全巡查、隐患排查治理等链条清晰、分工明确的工作流程；

  （三）充实辖区村（居）专职安全监管员，可以通过向物业服务企业或者其他第三方购买服务方式，进一步加强日常安全巡查力量，建立健全工作机制，落实人员、经费保障，确保工作质量和成效；

  （四）细化完善辖区小散工程和零星作业信息登记服务制度，组织和指导委托的村（居）和物业服务企业信息登记工作，办理小散工程和零星作业信息登记，并收集汇总上报登记信息、日常安全巡查信息，建立辖区小散工程和零星作业的管理台账，全面掌握辖区小散工程和零星作业动态；

  （五）建立辖区村（居）网格日常安全巡查制度，督促指导委托的物业服务企业建立日常安全巡查制度，组织落实巡查要求和违法违规行为依法移送查处要求；

  （六）按规定组织对发现的小散工程和零星作业安全隐患及时进行整治；

  （七）对属于授权范围内的执法事项，依法查处小散工程和零星作业中存在的安全生产违法行为和其他违法行为；对授权范围以外的执法事项，及时协调区相关部门依法查处；

  （八）组织开展辖区小散工程和零星作业安全生产宣传教育培训工作，督促指导建设单位或者业主、生产经营单位依法履行安全生产主体责任；

  （九）受理有关小散工程和零星作业违法行为和安全隐患的投诉，及时组织核查处理；

  （十）法律、法规、规章以及上级文件规定的其他职责。

  第十七条  村（居）接受镇（街）委托配合开展下列工作：

  （一）具体负责村（居）范围内小散工程和零星作业信息登记服务；

  （二）落实小散工程和零星作业信息登记服务制度，设立村（居）信息登记服务窗口或者采取信息化便民方式，指定专人负责办理小散工程和零星作业信息登记；

  （三）开展日常安全巡查；

  （四）负责收集汇总本村（居）登记信息和本村（居）范围的日常安全巡查信息，建立村（居）小散工程和零星作业台账；

  （五）开展村（居）小散工程和零星作业安全生产宣传教育培训工作，指导建设单位或者业主、生产经营单位按照有关规定和技术指引开展小散工程和零星作业活动；

  （六）镇（街）委托开展的其他工作。

  第四章  部门职责分工

  第十八条  市建设、工信、资源规划、交通、水利、农业农村、海洋、市场监管、市政园林、港口、城管执法、住房、电力、通信等部门按各自职责分工，负责协调指导小散工程安全生产的监督管理，并依据法律授权协调指导相关违法行为的查处工作。

  市应急管理等负有安全监管职责的部门，按照各自职责分工，负责协调指导相关零星作业安全生产违法行为的查处工作。市教育、工信、人社、建设、商务、文旅、卫生、市场监管、住房、消防救援等主管部门按照各自职责分工，分别负责协调指导零星作业涉及的其他违法行为的查处工作。

  第十九条  市建设局牵头会同应急、工信、住房、市政园林、交通、水利、农业农村、商务等相关部门根据职责分工，分别制定信息登记指引（包括信息登记内容、流程以及相关要求等），并建立统一的全市小散工程和零星作业安全生产管理信息登记系统提供给各区使用。各区负责做好辖区信息登记及各自信息登记系统模块的管理和维护，市大数据局协助做好技术支撑和系统维护工作。

  信息登记应当简化便民，其中零星作业仅需登记作业时间、地点、雇请单位或者人员及其作业内容。

  第二十条  市其他相关行业主管部门根据“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的要求，依照各自职责分工，从行业规划、产业政策、法律法规、标准规范等方面加强各自行业领域小散工程和零星作业安全生产监督管理工作，指导督促相关企事业单位加强安全管理。

  第二十一条  区建设、交通、水利、农业农村、市政园林、城管执法等部门依照各自职责分工，分别负责具体协调指导本辖区内相关小散工程安全生产监督管理和相关违法行为的查处工作。

  区应急管理等负有安全监管职责的部门，按照各自职责分工，负责具体协调指导或者查处相关零星作业安全生产违法行为。区城管执法部门负责具体协调指导或者查处本辖区零星作业涉及的违反城市管理的法律法规行为。区教育、工信、人社、建设、文旅、卫生、消防救援等监管部门按照各自监管职责分工，分别负责查处镇（街）上报的零星作业涉及的其他违法行为。

  区其他相关行业主管部门根据“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的要求，依照各自职责分工履行各自行业领域小散工程和零星作业安全生产监督管理职责。

  第五章  纳管工作程序

  第二十二条  小散工程和零星作业实行信息登记，由建设单位、业主或者生产经营单位在信息登记系统上进行信息登记，特殊情况也可向辖区村（居）或者物业服务企业提交项目信息，由其代为登记：

  （一）对于物业管理区域外、没有物业服务企业的物业管理区域内或者物业服务企业自行组织实施的小散工程和零星作业，可以委托所在村（居）代为办理或者采取信息化方式办理信息登记；

  （二）对于有物业服务企业的物业管理区域内的小散工程和零星作业，可以委托相关物业服务企业代为办理或者采取信息化方式办理信息登记，并加强相关培训和指导。

  建设单位或者业主在开工前，应当按照前款规定办理信息登记。信息登记为告知性登记，仅作为安全生产纳管的依据，不作为确认相关工程建设活动或者零星作业活动合法性的依据，也不作为对违法建设施工或者违法生产作业的许可。

  第二十三条  区政府应当结合本辖区实际，按照简化、便民的原则制定有关信息登记的内容、流程和受理材料清单，向社会公开，并加大对信息登记服务制度的配套政策支持力度。

  镇（街）或者其委托的村（居）、物业服务企业（以下统称信息登记受理单位）办理信息登记时，应当对建设单位或者业主（以下统称信息登记人）提交的信息进行核查，并通过签署安全生产承诺书、发放安全生产指引、风险告知书等方式，督促引导信息登记人按照规定落实相关主体责任。

  第二十四条  信息登记受理单位在登记过程中发现以下情形的，分别作出相应处理：

  （一）属于依法需要取得施工许可或者其他许可的，告知登记人依法向有关部门申请取得相关许可证后方可开工，并及时报送镇（街），镇（街）协调区相关部门及时跟进检查，防止未经许可擅自开工；

  （二）属于依法禁止、控停的违法建设活动或者违法生产作业活动的，告知信息登记人不得开工建设和生产作业，并及时报送镇（街），由镇（街）协调区相关部门及时处理；

  （三）属于依法应当持证作业的特种作业人员，对其持有相应的岗位资格证书复印留存；

  （四）属于其他不符合信息登记规定情形的，一次性告知补正，并作出相应处理。

  第二十五条  日常安全巡查工作按照下列分工进行：

  （一）由村（居）办理信息登记的小散工程和零星作业的，村（居）组织属地专职安全监管员或者委托的机构开展日常安全巡查工作；

  （二）由物业服务企业办理信息登记的小散工程和零星作业的，所在镇（街）可以委托其组织开展日常安全巡查工作。

  第二十六条  专职安全监管员、镇（街）委托的机构工作人员或者物业服务企业巡查人员应当按照有关检查指引，对巡查发现的问题及时进行处理：

  （一）发现未办理信息登记、擅自进行小散工程建设或者零星作业活动的，应当立即制止，督促指导其按照规定办理信息登记，并向本单位报告；

  （二）发现小散工程和零星作业未按照相关安全技术标准施工、作业，未采取必要安全防护措施的，应当立即制止，督促整改，并向本单位报告；

  （三）发现有违反土地、规划、矿产、森林和湿地法律法规的违法建设活动，或者应当办理施工许可而未办理施工许可手续、擅自开工建设的违法建设行为的，应当立即制止。

  对属于前款规定情形，拒不停止或者整改的，应当立即上报镇（街），由镇（街）按照本办法第十六条第七项处理。

  第二十七条  市、区相关主管部门应定期对镇（街）相关业务培训、指导和监督考核，明确对小散工程和零星作业安全生产违法行为查处工作的执法指引。

  第二十八条  市负有安全监管职责的部门和相关行业主管部门、区政府、镇（街）应当全面加强小散工程和零星作业安全生产宣传教育培训，提高公民、法人和其他组织的安全意识和安全生产水平。

  第二十九条  物业服务企业依法协助有关部门开展物业管理区域内小散工程和零星作业安全事故防范工作：

  （一）根据所在镇（街）委托，负责物业管理区域内小散工程和零星作业的信息登记服务，配合镇（街）及其辖区有关部门开展日常安全巡查工作，并定期将安全生产登记信息以及日常安全巡查信息上报所在镇（街）；

  （二）将小散工程和零星作业的有关注意事项、禁止行为、安全生产指引等内容提前告知建设单位或者业主；

  （三）建立健全日常安全巡查制度，及时组织巡查物业管理区域内小散工程施工和零星作业活动；

  （四）配合有关部门、镇（街）开展物业管理区域内小散工程和零星作业安全生产宣传教育。

  第六章  惩处与考核

  第三十条  小散工程建设单位或者零星作业业主，以及承接小散工程或者零星作业的生产经营单位发生安全责任事故的，依法处理；涉嫌构成犯罪的，依法移送司法机关处理。

  第三十一条  生产经营单位存在下列行为的，依法实行信用监管：

  （一）发生安全责任事故的;

  （二）被责令补办信息登记、停止施工或者作业，拒不执行的;

  （三）存在安全隐患拒不整改的;

  （四）其他法律法规规定的失信行为。

  第三十二条  市、区有关部门、镇（街）及其工作人员违反相关法律、法规、规章、上级文件及本办法规定，不履行或者不正确履行小散工程和零星作业安全生产管理职责的，依法依规予以问责处理。

  第三十三条  小散工程和零星作业安全生产纳管工作情况纳入各级年度安全生产工作考核内容。

  第七章  附则

  第三十四条  各相关部门制定出台相应的安全生产指引和执法指引。区政府可以结合本区实际制定出台相应的实施细则。

  前款规定的安全生产指引、执法指引和实施细则应当自发布之日起15日内报市建设局、市应急局备案。

  第三十五条  本办法由市建设局会同市应急局负责解释。

  第三十六条  本办法自2021年11月1日起施行，有效期3年。

  一、背景依据

  （一）小散工程和零星作业安全生产监管亟需加强

  小散工程和零星作业点多、面广、量大，而且具有规模小、工期短等特点，因此对相关违法违规行为需要快速发现、快查快处。虽然法律法规有相关资质、资格要求，但小散工程、零星作业尚未纳入监管，从业队伍和人员鱼龙混杂，安全意识淡薄。近年来，小散工程安全事故及零星作业高处坠落、触电、物体打击、坍塌、起重及机械伤害等时有发生。针对当前安全生产监管薄弱环节，为切实强化抓落实、补短板、堵漏洞，亟需出台《厦门市小散工程和零星作业安全生产纳管办法》（以下简称《纳管办法》），全面加强我市小散工程和零星作业安全监管。

  （二）小散工程和零星作业管理体制机制有待健全

  当前仍然存在政策依据缺乏、定义范围模糊、职责分工不明、监管力量未有效整合、执法措施不足等问题和困难。例如，现有工程项目监管体系和监管力量重点保障大型建设工程以及限额以上需办理施工许可证或开工手续的建设工程，无法纳管全市小散工程和零星作业。各区监管体制、模式、方式和实施主体不统一，基层治理能力存在较大差异。因此，亟需统筹组织各区镇（街）加强安全生产管理力量，建立健全对辖区镇（街）、村（居）委会、专职安全监管员队伍和物业服务企业巡查机制（见《纳管办法》第三章的第十五条），确保分布在大街小巷及各类房屋建筑中的小散工程和零星作业得到有效监管。

  二、目标任务

  加强全市小散工程和零星作业安全生产纳管，规范小散工程和零星作业安全生产行为，落实小散工程和零星作业安全生产主体责任，最大限度预防和减少各类事故发生，切实保障人民群众生命财产安全。

  三、主要内容

  《纳管办法》共七章，三十六条，主要从定义范围、纳管原则、主体责任、属地监管职责、部门职责分工、纳管工作程序、惩处与考核等方面，对小散工程和零星作业的安全生产进行规范。主要思路如下：

  （一）全面纳管与分类施策相结合

  1.全面纳管。基于安全风险客观存在，将未纳入监管体系的建设活动全面纳管，扩大小散工程和零星作业安全生产纳管范围：（1）限额以下的既有建筑外立面装饰装修、改造维护等建设活动；（2）限额以下的农村在建房屋；（3）产生50立方米以下零星废土的处置；（4）地下管道、管沟等清淤疏通零星作业。

  2.分类施策。按活动类型分类：明确了小散工程和零星作业的定义界限，小散工程由住建、交通、水利、港口等项目主管部门牵头，参照报建工程的相关要求实施安全纳管；零星作业由应急部门牵头，各行业主管部门按照“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的原则，按职