庆阳市人民政府关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见

庆政发〔2015〕41号

各县（区）人民政府，市直有关部门：
为认真贯彻落实十八届三中全会精神，深化农村综合改革，创新农村生产经营机制，加快构建新型农业经营体系,积极引导全市农村土地承包经营权有序流转、发展适度规模经营，结合我市实际，现提出如下意见。
一、目的意义
近年来，市委、市政府坚持把土地流转列入全市“三农”工作的重要内容，探索实践主导产业拉动、专业合作社引领、种养大户示范、龙头企业带动、基层组织引导、产业园区统筹等土地流转经营模式，促使全市农村土地承包经营权流转明显加快。截止2015年第一季度末，全市农村土地流转面积达到113.86万亩，占耕地总面积的17.02%。但与全国、全省平均水平相比，我市农村土地流转规模较小、层次水平低。工作中还存在认识不到位、体系不健全、融资不畅通、机制不灵活、效益不明显等问题，一定程度上影响和制约了全市农村土地流转。因此，各县（区）要高度重视，把引导农村土地流转作为推动农业发展方式转变、发展中国特色新型农业现代化的重要基础，作为深化农村综合改革、实现城乡一体化发展的重要举措，切实提高认识，创新机制，完善措施，以全新的理念、更大的力度、务实的举措，引导农村土地经营权有序流转，促使农业适度规模经营健康发展。
二、指导思想
坚持以党的十八届三中全会精神为指导，以稳定和完善农村土地承包关系为基础，以优化资源配置、激发农村活力、提高农业生产效率、增加农民收入为目标，坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权规范有序流转。加大政策扶持力度，强化服务和管理，加强典型示范引导，创新农业经营体制机制，积极培育新型农业经营主体，加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。
三、基本原则
──坚持依法自愿有偿的原则。坚持以农民为主体，政府扶持引导，市场配置资源，土地经营权流转不得违背农户意愿、不得损害农民权益、不得改变土地用途、不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境。
──坚持稳制分权搞活的原则。坚持集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，以家庭承包经营为基础，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种形式方式共同发展。
──坚持规模适度、积极稳妥的原则。土地承包经营权流转经营规模要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。既要注重提升土地经营规模，又要防止土地过度集中，兼顾效益与公平。
──坚持因地制宜、分类指导的原则。土地流转要根据当地经济发展水平、土地类型、产业基础及新型农业经营主体发展情况，宜快则快、宜慢则慢，宜粮则粮、宜牧则牧、宜经济作物则经济作物，不搞统一模式。
四、工作重点
（一）加快推进土地承包经营权确权登记颁证工作。按照中央、省、市统一部署，在总结两年试点工作经验的基础上，2015年全面推开，用3年时间全面完成确权登记颁证工作任务，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。在确权登记颁证工作中，要保持承包关系稳定，以第二次全国土地调查成果和现有承包台账、合同、证书为依据，按照规定内容和程序，科学制定工作方案，做好权属调查、地块测量、审核公示、登记造册、证书颁发、信息录入及资料归档等环节工作，确保工作质量。充分调动农民群众积极性，依靠村民民主协商，自主解决矛盾纠纷。坚持分级负责，强化县乡两级的主体责任，建立健全党委和政府统一领导、部门密切协作、群众广泛参与的工作机制。土地承包经营权确权登记原则上要确权到户到地，在尊重农民意愿的前提下，也可以确权确股不确地。切实维护妇女的土地承包权益。确权登记颁证工作经费，在中央、省财政补助的基础上，市县财政都要纳入预算，切实保障工作顺利开展。
（二）加强土地承包经营权流转管理和服务。完善土地流转服务体系，依托农村经营管理机构建立土地流转服务平台，建立健全“县有中心、乡有站、村有社”的土地流转服务体系和县级仲裁、乡村调解、司法保障的土地纠纷调处体系，为流转双方提供信息发布、价格指导、政策咨询、合同签订、纠纷调处等有效服务。以实施流转合同制和备案制为重点，完善规范的流转管理工作制度和工作规程，继续推行全省统一的土地流转合同文本。农牧部门要研究制定《庆阳市农村土地承包经营权流转服务体系建设标准》，统一标准、规范建设县乡村三级土地流转服务平台。县级土地流转服务中心，要建立流转信息服务网络，开展业务培训，探索建立科学合理的土地流转价格形成机制，定期发布当地土地流转指导价格，监督指导土地流转工作，妥善解决流转中发生的各种矛盾纠纷，为流转双方提供信息发布、价格指导、政策咨询、纠纷调处等服务。鼓励有条件的县（区），建设集土地流转指导、农村产权登记评估、金融抵押贷款、合同公证、纠纷仲裁等服务功能为一体的“农村产权交易中心”；暂不具备条件的，可依托政府政务大厅设立土地流转服务窗口，暂行职能，逐步过渡完善。乡镇土地流转服务站，要依托乡镇农村经营管理机构（农经站、农财所或农业服务中心），在不增加机构、编制的前提下，从乡镇现有工作人员中确定1名负责领导，固定3-5名涉农专业人员（一类乡镇5名，二、三类乡镇3名），建立健全服务机构，也可依托政府政务大厅设立服务窗口。要建立土地流转信息库，发布流转信息，指导流转合同签订、鉴证，健全登记备案制度，实施动态跟踪监管。村级土地信用合作社，借鉴参与式扶贫方法，经村民代表大会民主选举产生理事会和监事会，承担政府公共服务和市场中介服务双重职能，开展信息收集发布、流转账簿管理、技术培训指导等中介服务。到2015年6月底，全市要建成功能完备、运行高效、制度健全的县乡村三级农村土地流转服务体系。
（三）创新土地流转形式。鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让、入股等方式流转承包地，在自愿前提下采取互换并地方式解决承包地细碎化问题。鼓励农户立足当地实际，积极探索土地信用合作社、土地信托公司、土地股份合作社和土地银行等多元化土地流转形式。土地信用合作社，依托村委会组建，采取“民主决策、民主管理、民主监督”的管理机制和“自主经营、自负盈亏、自我发展”的市场机制，实行“以贷定存、以存促贷、存贷共进”和“民主管理、有偿服务”的运行机制，开展农村土地流转、政策宣传、业务培训和信息收集发布等服务。土地信托公司，由村干部或经营主体依法申请成立，对农民流转的土地进行整理、成片开发，采取招标、竞拍、打包招商等方式出租给专业大户或农业企业经营，按亩收取一定的服务费，发挥中介作用。土地股份合作社，由经营主体组建，农民以土地承包经营权折价入股，作为农业企业或合作社股东，保底收益，按股分红，利益共享，风险共担。土地银行，由村委会或经营主体组建，农民自愿把土地承包经营权存入“土地银行”，获取存地“利息”，“土地银行”将农户存入土地贷给愿意种植的农户或经营主体，收取贷出“利息”，赚取“土地租差”。在同等条件下，本集体经济组织成员享有土地流转优先权。以转让方式流转承包地的，原则上应在本集体经济组织成员之间进行，且需经发包方同意。以其他形式流转的，应当依法报发包方备案。
（四）完善利益保障机制。重点探索建立完善规模经营风险规避机制、流转价格评估指导机制、流转价格合理上浮机制、农村产权抵押贷款机制和政策扶持引导机制，帮助流转双方规避风险，保障利益。建立规模经营风险规避机制，由县（区）农牧部门组织相关专业人员，对规模经营主体拟投资的项目进行评估论证，指导确定适度的经营规模和流转期限，使之与资本、技术、生产能力、生产环境和管理相适应，避免业主投入的随意性和盲目性，规避经营风险。同时，经营业主每年要向县（区）农村土地流转服务中心交纳风险保证金，有效防范业主因市场、灾害及经营亏损等原因无法及时向流出方兑现租金而引发矛盾纠纷。建立流转价格评估指导机制，依托县（区）农村土地流转价格评估指导中心，按照山、川、塬等不同地形条件、肥力状况、机械化程度、基础设施配套等综合因素，分类分区域评估发布指导价格，引导流转双方合理确定流转价格。建立流转价格合理上浮机制，由乡镇土地流转服务站指导流转双方，在签订流转合同时，把确保农民土地承包经营权和收益作为出发点，科学确定流转期限，最长不得超过二轮土地承包剩余年限。依据当地土地流转指导价格，按照经营项目、土地产出效益等因素，采取分段上浮或产出效益提成的方式，充分协商，合理上浮，维护农民利益，有效防止纠纷隐患。建立农村产权抵押贷款机制，按照农村产权制度改革要求，对农户农村土地承包经营权、宅基地所有权、林地经营权开展确权登记，并颁发经营权证书。农民可利用经营权证，依托县（区）农村产权交易中心，依法开展价值评估、产权交易、公证鉴证、抵押贷款，有效破解发展资金难题。建立政策扶持引导机制，市、县（区）财政每年要预算安排土地流转专项资金，用于土地流转服务体系建设和规模流转主体奖补，鼓励和引导农村土地流转。制定具体扶持奖补办法，实行先建后补、以奖代补政策，确保扶持资金能充分发挥政策引导作用。
（五）加快培育新型农业经营主体。在重视和扶持家庭经营的基础上，大力培育新型农业经营主体，增强其发展能力，带动土地流转，发展适度规模经营。大力培育专业大户和家庭农场。鼓励支持发展专业大户和家庭农场，从事专业化、集约化农业生产，使之成为引领适度规模经营、发展现代农业的有生力量。制定家庭农场的认定标准，积极开展示范性家庭农场创建活动，分级建立示范家庭农场名录，建立备案登记和培育扶持机制，发挥示范带动作用。鼓励支持有一定规模的种养大户发展成为家庭农场。支持农民合作社加快发展。围绕提升农民合作社运行质量和市场竞争力，深入推进示范社创建活动，建立农民合作社联席会议制度，分级建立示范社名录，把示范社培育作为政策扶持重点。创新合作社发展模式，引导发展农民专业合作社联合社，支持农民合作社开展农超对接，鼓励农民合作社开展“三品一标”认证，提高农产品的销售能力。鼓励和支持农户以土地承包经营权入股形式，与其他农户或农业经营主体组建合作社，建立利益共享、风险共担的利益共同体。支持农业企业做大做强。鼓励农业产业化龙头企业等涉业企业重点从事农产品加工流通和农业社会化服务，带动农户和农民合作社发展规模经营。引导工商资本发展良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖等适合企业化经营的现代种养业，开发农村“四荒”资源发展多种经营。引导农业产业化龙头企业采取兼并、重组、参股、收购等方式组建大型企业集团，增强发展实力。鼓励和支持农业产业化龙头企业与家庭农场、专业大户、农民合作社建立紧密的利益联结机制，推行“公司+基地+农户”、“公司+家庭农场（合作社）”等经营模式，实现合理分工、互利共赢。
（六）建立健全社会化服务组织。鼓励农技推广、动植物防疫、农产品质量安全监管等公共服务机构，围绕发展农业适度规模经营拓展服务范围。大力培育各类经营性服务组织，积极发展良种种苗繁育、统防统治、测土配方施肥、粪污集中处理等农业生产性服务业，大力发展农产品电子商务等现代流通服务业，支持建设粮食烘干、农机场库棚和仓储物流等配套基础设施。鼓励基层供销合作社针对农业生产重要环节，与农民签订服务协议，开展合作式、订单式服务。鼓励乡村建立“两社一队一司”（农机合作社、农资经销合作社，植保机防技术服务队、劳务中介服务公司）社会化服务组织，为规模经营主体提供土地耕种、农资配送、农业技术等社会化服务，为流转出土地的农户，实现劳动力转移提供务工信息和技能培训服务。农机合作社，由农机大户领办，鼓励农民以农机具或现金参股入社，积极开展有偿服务。农资经销合作社，由农资经销商户、规模经营主体领办，动员规模经营主体和农户入社，对社员给予价格优惠，实行统一采购、统一配送，保证质量，微利服务。植保机防技术服务队，由县（区）农技中心确定1名农艺师以上专业干部，担任技术顾问，从村民中选配不少于10人的机防队员，植保器械和农药实行统购统配，开展统防统治，提供有偿服务。劳务中介服务公司，依托村委会组建成立，积极与用人单位对接，收集务工信息，开展务工技能培训，签约务工合同，输转农村剩余劳动力，解决农民流转土地后的就业问题。积极推广既不改变农户承包关系，又保证地有人种的托管服务模式，鼓励种粮大户、农机大户和农机合作社开展全程托管或主要生产环节托管，实现统一耕作，规模化生产。