佳木斯市人民政府办公室关于印发佳木斯市城市公立医院综合改革实施方案的通知

USHUI.NET^®提示：根据《 佳木斯市人民政府办公室关于公布市政府及市政府办公室出台的行政规范性文件清理结果的通知》（佳政办发〔2025〕6号》规定，保留

各县（市）区人民政府，市政府各直属单位：

《佳木斯市城市公立医院综合改革实施方案》已经2017年6月7日市政府第八次常务会议审议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。

佳木斯市人民政府办公室

2017年6月12日


为贯彻落实国家、省卫生与健康大会、《“健康中国2030”规划纲要》、《“健康龙江2030”规划》以及《中共中央办公厅国务院办公厅转发<国务院深化医药卫生体制改革领导小组关于进一步推广深化医药卫生体制改革经验的若干意见>的通知》（厅字〔2016〕36号）精神，按照《国务院办公厅关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》 （ 国办发〔2015〕38号）、国家卫生计生委等7部门《关于全面推开公立医院综合改革工作的通知》（国卫体改发〔2017〕22号）和《国务院办公厅关于印发深化医药卫生体制改革2017年重点工作任务的通知》（国办发〔2017〕37号）要求和部署，结合我市实际，制定本实施方案。

一、总体要求

（一）指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，认真落实党中央、国务院决策部署，坚持稳中求进工作总基调，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，把深化医改作为保障和改善民生的重要举措，将公平可及、群众受益作为改革出发点和立足点，着力解决群众看病就医问题。充分发挥城市公立医院公益性质和主体作用，切实落实政府办医职责，着力推进管理体制、补偿机制、价格机制、人事编制、收入分配、医疗监管等体制机制改革，切实构建起维护公益性、调动积极性、保障可持续的运行新机制，不断提高城市公立医院医疗卫生服务水平，满足人民群众基本医疗服务需求。

（二）基本原则。

一是坚持改革联动。推进医疗、医保、医药联动，加强上下联动、内外联动、区域联动,促进区域内公立医疗机构同步改革，强化城市公立医院与基层医疗卫生机构分工协作，鼓励社会办医、促进医疗与养老融合发展,营造良好的城市公立医院改革环境，增强改革的系统性、整体性和协同性。

二是坚持分类改革。明确城市公立医院功能定位，充分发挥其在基本医疗服务提供急危重症和疑难病症诊疗等方面的骨干作用。从实际出发，针对不同地区、不同层级、不同类型的城市公立医院，在医保支付、价格调整、绩效考评等方面实行差别化的改革政策。

三是坚持探索创新。在国家、省确定的改革方向和原则下,坚持政府牵头、部门协同、医院实践,发扬基层首创精神,充分调动广大医务人员积极性,大胆探索、锐意创新,突破现有政策障碍和既得利益藩篱,逐步建立符合我市实际的公立医院体制机制。

（三）基本目标。破除城市公立医院逐利机制，落实政府的领导责任、保障责任、管理责任、监督责任，充分发挥市场机制作用，建立起维护公益性、调动积极性、保障可持续的运行新机制。构建起布局合理、分工协作的医疗服务体系和分级诊疗就医格局，有效缓解群众看病就医问题。到2017年底，城市公立医院运行新机制基本建立，医保支付制度改革不断深化，医药费用不合理增长得到控制。按照国家、省统一部署，初步建立现代医院管理制度，完善法人治理结构和治理机制，建立公立医院科学补偿机制，建立符合行业特点的薪酬制度，提升医疗服务体系能力，就医秩序明显改善。实现让人民群众得实惠、医务人员受鼓舞、医院发展添活力、资金保障可持续的改革目标。

二、改革范围

市、区所辖向社会开放的公立医院（包括军队、武警、监狱系统所属医院）全部取消药品加成，实施综合改革。市妇幼保健院、传染病院、结核病院、精神病院等具有公共卫生属性的专科医院也纳入改革范围，取消药品加成。

三、主要任务

（一）逐步建立城市公立医院运行新机制。

一是破除“以药补医”机制。所有公立医院实施医药分开，取消药品加成（中药饮片除外），实行药品零差率销售。城市公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和政府补助3个渠道改为服务收费和政府补助两个渠道。取消药品加成减少的合理收入，80%通过调整医疗技术服务价格补偿，15%通过政府（举办主体）投入补偿，5%通过公立医院加强管理、降低运行成本等解决。其中，增加投入补偿部分，市、区政府办公立医院纳入同级财政预算管理，其他公立医院按原保障渠道解决。根据各级各类公立医院特点，以及实际调价补偿情况，合理确定差别化的投入补偿政策，重点向传染、结核、精神类等专科公立医院倾斜，适当向中医类公立医院倾斜。（市卫生计生委、市财政局、市物价监管局、市人社局分别牵头负责）

二是调整医疗服务价格。按照“总量控制、有升有降、优化结构、逐步到位”的原则，以体现医务人员技术劳务价值为核心，取消药品加成，降低医用耗材费用和大型医用设备治疗及检验价格，提高诊疗、手术、护理、床位、中医等服务项目价格，提高后的医疗服务价格按规定纳入城镇职工和城乡居民医疗保险统筹基金报销范围。（市物价监管局牵头，市人社局、市财政局、市卫生计生委配合）

三是加大财政保障力度。建立健全财政投入保障机制，由政府落实符合区域卫生规划的公立医院基本建设、大型设备购置、重点学科发展、人才培养、符合国家规定的离退休人员费用及政策性亏损补贴等投入；对承担的公共卫生服务任务给予专项补助，保障政府指定紧急救治、救灾、援外、支农、支边和城乡医院对口支援等公共服务经费。落实对中医院、传染病院、精神病院、妇幼保健院等专科医院的投入倾斜政策。财政要安排城市公立医院取消药品加成补偿专项资金。改革财政补助方式，提高补助标准，确保职工收入不降低，将财政补助与公立医院综合考核结果挂钩。完善政府购买服务机制。（市财政局牵头，市人社局、市卫生计生委、市审计局配合）

（二）深化医保制度改革。

一是深化医保支付方式改革。充分发挥基本医保的基础性作用，强化医保基金收支预算，建立以按病种付费为主，按人头付费、按服务单元付费等复合型付费方式，逐步减少按项目付费。探索按疾病诊断相关组（DRGs）付费方式。加快推进临床路径管理，加快建立各类医疗保险经办机构和定点医疗机构之间公开、平等的谈判协商机制和风险分担机制。2017年医保支付方式改革要覆盖区域内所有公立医院，并逐步覆盖所有医疗服务。综合考虑医疗服务质量安全、基本医疗需求等因素制定临床路径，推进临床路径管理。（市人社局牵头，市卫生计生委、市财政局、佳木斯保监分局配合）

二是逐步提高保障水平。做好医保支付与价格调整的政策衔接，配套联动，稳步提升医保保障水平。逐步提高医保基金筹资标准和报销比例，降低个人自付比例。建立大病救助和疾病应急救助制度。全面实施城乡居民大病保险。积极推行“先诊疗、后结算”的医疗服务模式，设立医保周转资金，缓解医院运转压力。逐步扩大纳入医保支付的日间手术和医疗机构中药制剂、针灸、治疗性推拿等中医非药物诊疗技术范围，鼓励提供和使用适宜的中医药服务，中医药报销比例在现有基础上提高5%以上。逐步缩小住院费用政策范围内支付比例与实际支付比例间的差距，到2017年平均不超过10个百分点。加强基本医保、大病保险、医疗救助、商业健康保险等多种保障制度的衔接，提高保障绩效，方便服务群众。发挥各类医疗保险对医疗服务行为和费用的调控引导作用，将医保监管延伸到医务人员诊疗、检查、检验、处方等服务行为。加强对重点药品的监控，做到合理诊疗、合理检查、合理用药、合理收费，有效控制医药费用不合理增长。（市人社局牵头，市卫生计生委、市民政局、佳木斯保监分局配合）

三是整合“三保合一”管理体制。按照《国务院关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》 （ 国发〔2016〕3号）要求，整合城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险及新型农村合作医疗管理体制，建立统一的城乡居民基本医疗保险制度，实现城乡居民公平享有基本医疗保险权益、促进社会公平正义、增进人民福祉。2017年底前完成城镇职工医保、城镇居民医保和新型农村合作医疗管理体制整合工作。（市人社局牵头，市财政局、市卫生计生委配合）

（三）深化药品采购供应制度改革。

一是降低流通环节虚高价格。完善药品、高值医用耗材和临床检验试剂集中采购制度，落实公立医院药品分类采购政策，鼓励跨区域联合采购和专科医院联合采购，城市公立医院配备使用的药品和卫生材料，通过省药品集中采购平台进行阳光采购，降低流通环节虚高价格。允许公立医院在省药品集中采购平台联合带量、带预算采购。采取“一品双规”、“两票制”的做法，积极探索招标采购方式和配送模式的改革。加强药品采购监督，保证药品质量、对采购用量异常的品种进行重点监控和预警。对违规网下采购、涉及商业贿赂等行为，依法严肃查处。（市卫生计生委牵头，市人社局、市食药监局、市财政局、市物价监管局配合）

二是严禁大处方大检查。完善公立医院用药管理制度和处方审核制度，规范用药行为，促进合理用药，采取处方负面清单管理、处方点评等形式控制药物不合理使用。重点围绕辅助性、高回扣的药品和高值医用耗材，加强对医务人员处方行为的监控，及时查处为追求经济利益的不合理用药、用材和检查检验等行为。严格执行药品使用告知制度。按照国家卫生计生委、国家中医药管理局《关于印发加强医疗卫生行风建设“九不准”的通知》（国卫办发〔2013〕49号）要求，加强医疗机构行风建设，强化问责制，促进依法执业、廉洁行医。（市卫生计生委牵头，市人社局、市物价监管局配合）

三是提高质优价廉药品使用率。积极调整用药结构，优先配备使用基本药物。使用基本药物通用名总数占国家基本药物通用名总数的比例，二级综合医院原则上不少于60%，二级中医院原则上不少于50%，三级综合医院原则上不少于30%，三级中医院原则上不少于25%。城市公立医院在保证质量的前提下，优先采购国产医用耗材和器械。（市卫生计生委牵头，市人社局、市食药监局配合）

四是控制医药费用不合理增长。建立完善医疗保险费用质量监控标准体系，重点监控门诊和住院次均费用、医疗总费用、收支结构、大型设备检查阳性率，以及检查检验、自费药品、医用耗材等占医疗收入比例等情况。按照我省确定的年度医疗费用增长幅度控制目标，逐级分解到各级各类公立医院。强化对医疗行为和医疗费用的监控，监督结果与医保实际付费挂钩，有效控制医疗成本。（市卫生计生委牵头，市人社局、市财政局、市食药监局配合）

（四）深化管理体制改革。

一是建立医院管理委员会。推进管办分开，建立协调、统一、高效的办医体制，构建决策、执行、监督相互分工、相互制衡的运行机制。成立城市公立医院管理委员会（以下简称医管委），由政府主要负责同志牵头，市卫生计生委、财政局、发展改革委、人社局、编办、物价监管局、民政局、食药监局、审计局、统计局等部门负责人和城市公立医院有关专家代表等任委员。医管委是城市公立医院的决策机构，履行政府办医职能，负责公立医院的发展规划、章程制定、重大项目实施、财政投入、运行监管、绩效考核和院长选拔聘任、年薪标准制定、任期目标考核等。医管委办公室设在市卫生计生委，承担管理委员会日常工作，市卫生计生委主任任办公室主任。（市卫生计生委牵头，市编办、市人社局、各公立医院配合）

二是落实公立医院自主权。探索建立公立医院法人治理结构和治理机制，实行院长负责制，落实公立医院人事管理、内部分配、运营管理、绩效考核等自主权。按照权责明确、管理高效、激励科学、监管有力的原则，建立高效的公立医院运行机制，积极推进医院管理制度化、规范化和现代化。推行院长聘任制、年薪制、任期目标责任制和考核问责制。建立医院内部决策和管理制约机制，落实院务公开，充分发挥职工代表大会职能，保障职工参与管理和监督的民主权利。（市卫生计生委牵头，市编办、市人社局、市财政局配合）

三是健全考核评价机制。完善以公益性质和运行效率为核心的医院绩效考核体系，突出功能定位、职责履行、费用控制、运行绩效、财务管理、成本控制和社会满意度等考核指标，定期组织医院绩效考核以及院长年度和任期目标责任考核，考核结果向社会公开，并与医院财政补助、医保支付、工资总额以及院长聘用、薪酬、奖惩等挂钩。完善内部绩效考核制度，以服务质量、数量和群众满意度为考核要素，合理拉开分配差距，充分保护和激发医务人员的积极性和创造性。（市卫生计生委牵头，市财政局、市人社局配合）

四是优化内部管理。坚持全成本核算、精细化管理，健全医院运行管理制度，强化成本核算与控制，实行三级医院总会计师委派制度，推进财务会计管理规范化，提高医院运行效益。加强医疗质量安全管控，规范临床检查、诊断、治疗、用药和植（介）入医疗器械等行为。统一质量控制标准，实行医疗机构之间医学检查检验结果互认。全面开展便民惠民服务，加强预约和分诊管理，不断优化医疗服务流程，改善患者就医环境和就医体验。（市卫生计生委牵头，各公立医院负责）

五是完善监管机制。建立全行业、属地化管理体制，强化卫生计生行政部门医疗服务监管职能，落实全行业监管。辖区内医疗机构不论举办主体、性质、类别，按照区域卫生规划和医疗机构设置规划，对机构、人员、技术、设备等实行“统一规划、统一准入、统一监管”。定期公开医院财务状况、绩效考核、质量安全、药品及医疗服务价格和医疗费用等信息。加强医院审计监督和内部民主监督。建立医院质量与安全第三方评价机制，强化社会监督。（市卫生计生委牵头负责）

（五）深化编制人事制度改革。

一是改革编制管理制度。创新编制管理方式，按照区域卫生资源配置标准和医疗机构设置规划，根据核定的公立医院床位规模和使用率，合理核定各级公立医院人员规模。逐步实行公立医院编制备案制，建立总量控制、动态调整机制。（市编办牵头，市卫生计生委配合）

二是改革人事管理制度。建立健全以岗位管理、全员聘用、公开招聘为重点的人事管理制度。逐步推行全员聘用制，对现有人员实行定编定岗不定人。坚持按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用，变身份管理为岗位管理，建立能进能出、能上能下的灵活用人机制。落实公立医院用人自主权，对新进人员全部实行公开招聘，在编制备案限额内，由公立医院按照岗位设置方案制定招聘方案，经主管部门审核并报人社部门批准后，可自主组织公开招聘。对医院所需紧缺专业或高层次人才，可采取直接面试或考察的方式单独组织招聘。拟聘人员经人社部门进行资格复审后，办理编制备案和人员聘用等手续，并按照事业单位工作人员进行管理。畅通人才流通渠道，妥善安置富余人员，完善人事代理制度和社会保险制度。（市人社局牵头，市编办、市卫生计生委配合）

三是建立符合医疗行业特点的薪酬制度。根据医疗行业培养周期长、职业风险高、技术难度大、责任担当重等特点，按照国家、省有关部门制定的薪酬改革方案，建立符合医疗卫生行业特点的薪酬制度，合理确定医务人员薪酬水平，中西医卫生技术人员薪酬总体上高于当地社会平均工资，因岗定薪、同岗同酬、岗变薪变、优绩优酬，实施动态管理。积极探索制定城市公立医院绩效工资总量核定办法，科学核定城市公立医院任务总量和收支总量。完善收入分配激励机制，体现多劳多得、优绩优酬，重点向临床一线、业务骨干、关键岗位以及支援基层和有突出贡献的人员倾斜。探索建立院长和关键岗位年薪制。（市人社局牵头，市卫生计生委、市财政局配合）

（六）加快医疗服务体系建设。

一是优化城市公立医院规划布局。根据《黑龙江省医疗卫生服务体系规划（2016-2020年）》要求，制定完善《佳木斯市卫生计生事业“十三五”规划》和《佳木斯市医疗卫生服务体系规划（2016-2020年）》、《佳木斯市医疗机构设置意见》及医疗卫生资源配置标准，明确城市公立医院类别、数量、规模、布局、结构和大型医疗设备配置标准。按照总量控制、结构调整、规模适度的原则，合理控制城市公立医院床位规模、建设标准和大型医用设备配备。“十三五”期间，在满足基本医疗服务的前提下，除已审批立项、在建的市区公立医院项目外，原则上不再新建公立医院。严格控制公立医院的不合理扩张，严禁公立医院举债建设和超标准装修。提倡公立医院进行资源结构调整，将存量资源向短缺区域调整，向薄弱专科领域发展。（市卫生计生委牵头，市发展改革委、市财政局配合）

二是推进社会力量参与公立医院改革。将社会办医纳入我市“十三五”医疗卫生服务体系规划，按照每千常住人口不低于1.5张床位为社会办医预留规划空间，同步预留大型医用设备配置空间。鼓励企业、慈善机构、基金会、商业保险机构等社会力量办医。鼓励社会力量以出资新建、参与改制等多种形式投资医疗，优先支持举办非营利性医疗机构，加快形成多元化办医格局。（市卫生计生委牵头，市发展改革委、市财政局配合）

三是加强人才培养和提升服务能力。推动医疗教学科研协调发展,组织实施住院医师规范化培训,扩大儿科、精神科、康复科、全科等急需紧缺专业的培训规模。加强公立医院骨干医生培养、临床重点专科和重点学科建设,提高医务人员实践能力与创新能力。建立以需求为导向，以医德、能力、业绩为重点内容的人才评价体系。积极开展院长职业化培训，提升医院综合管理能力。加强卫生计生高端人才、重点人才、支撑人才、优秀学科带头人、急需紧缺人才及团队的培养引进。（市卫生计生委牵头，市人社局、市发展改革委、市财政局配合）

四是加强中医药服务能力建设。全面落实中医药扶持政策，充分发挥中医药“简便验廉”的特点，开展中医优势学科建设。加强市区医院对基层中医药服务能力建设的支持和指导，促进中医药进基层、进社区、进家庭。加大对中医药事业的财政支持力度，设立中医药重点学科建设专项资金。（市卫生计生委牵头，市发展改革委、市财政局、市人社局配合）

（七）推动建立分级诊疗制度。

一是加快建立分级诊疗制度。着力构建基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式。落实基层首诊，以需求为导向推进家庭医生签约