吉林省人民政府关于进一步加强防沙治沙（碱）工作的决定

吉政发〔2008〕7号

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各市（州）人民政府，长白山管委会，各县（市）人民政府，省政府各厅委、各直属机构：
防沙治沙（碱）是一项社会性公益事业，事关我省生态安全、粮食安全和中西部地区社会主义新农村建设进程,是全面落实科学发展观，推进生态文明建设，构建和谐社会的具体体现。为深入贯彻《中华人民共和国防沙治沙法》，认真落实《国务院关于进一步加强防沙治沙工作的决定》（国发〔2005〕29号）精神，进一步加强防沙治沙（碱）工作，推进沙（碱）区社会、经济和环境的协调发展，特做出如下决定：
一、充分认识防沙治沙（碱）工作的重要性和紧迫性
（一）防沙治沙（碱）工作取得较大成效。多年来，省委、省政府和沙（碱）区各级党委、政府高度重视防沙治沙（碱）工作，把沙（碱）区环境治理纳入重要日程，坚持常抓不懈，先后实施了科尔沁沙地造林、白城地区南部和西部防风固沙林带建设、白城地区中部沙带治沙、第二松花江右岸治沙四大骨干工程建设。特别是近年来，通过生态草工程建设以及西部治碱等工程建设，大力开展了沙化、盐碱化土地治理，沙（碱）区的生态环境有了较大改善，有效地控制了土地荒漠化的蔓延，使2667万公顷农田和40万公顷牧场得到庇护。风沙受害面积由20年前的730万公顷，减少到255万公顷。西部地区粮食产量较1977年增长36倍。
（二）防沙治沙（碱）工作任务艰巨。尽管我省防沙治沙（碱）成效显著，但土地沙（碱）化形势依然严峻，处在治理和破坏相持阶段。据全国第三次沙化和荒漠化监测结果：全省还有沙化土地711万公顷、有沙化趋势的土地457万公顷亟需治理，已治理的沙（碱）地呈现出明显的脆弱性、不确定性和反复性。沙（碱）区滥垦、滥牧、滥砍、滥挖、滥用水源等“五滥”行为没有得到有效遏制，许多地方仍有大量的沙碱化土地和“三化”草地没有退耕还林还草；新植林地、生态草地和草原放牧现象禁而不止，许多人畜活动频繁的地方林草植被盖度急剧下降；一些沙化碱化严重的地方许多良田被风沙侵蚀，土壤有机质含量降低，抗御水旱等灾害的能力减弱，土地产出功能下降；由于干旱程度加重，加之风沙危害加剧，局部地区盐碱化耕地和草地的范围也在扩展。这些地方如不尽快采取更加有效的防沙治沙（碱）措施，生态环境恶性化和经济落后的状况就难以改变。
（三）搞好防沙治沙（碱）意义重大。我省西部是科尔沁沙地、嫩江沙地和苏打盐碱地的重要分布区，森林植被总量不足，风沙危害和草原“三化”严重，生态环境极端脆弱，是全省主要的风沙源区，从根本上治理西部地区风沙盐碱危害，不仅是改善沙（碱）区人民生产生活条件、促进沙（碱）区经济社会可持续发展和农牧民增收的需要，还是实现东中西部均衡发展、全省经济社会整体推进的战略选择；不仅是改善生态、保证生态安全、建设生态文明的重大举措，还是构建社会主义和谐社会，全面落实科学发展观，建设社会主义新农村的客观要求；不仅是现实的社会、生态和经济问题，还是敏感、重要的政治问题。沙（碱）区各级政府和有关部门要从践行“三个代表”重要思想和全面落实科学发展观的高度，充分认识防沙治沙（碱）工作的重要性，进一步增强紧迫感和责任感，加强领导，真抓实干，切实改善沙（碱）区生态状况。
二、防沙治沙（碱）工作的指导思想、基本原则和奋斗目标
（四）指导思想。以党的十七大精神、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，认真贯彻落实党中央、国务院关于防沙治沙、改善生态环境的战略部署，遵循自然和经济规律，坚持预防为主，科学治理，合理开发利用。实行全社会参与，全民尽责，在沙（碱）区建立和巩固以林草植被为主体的国土生态安全体系，促进社会、生态和经济协调发展，为加快生态文明和社会主义新农村建设，构建社会主义和谐社会服务，为富省富民做贡献。
（五）基本原则。防沙治沙（碱）工作实行政府负责制，在同级人民政府的领导下，林业行政主管部门负责组织、协调、指导本行政区域的防沙治沙（碱）工作。具体遵循以下原则：
1统筹规划，突出重点，分类施策，分步实施；
2遵循自然规律，宜林则林，宜草则草。封造（育）结合，乔灌草结合，综合治理；
3保护优先，积极治理，适度利用,改善生态环境与促进农牧民脱贫致富相结合；
4明晰产权，实行“谁治理、谁使用、谁管护、谁受益”，可依法继承和转让。
（六）奋斗目标。采取综合措施，全面保护和增加林草植被。力争到2010年，严重沙化、盐碱化的土地得到初步治理，沙（碱）区生态状况明显好转；到2020年，全省应治理的沙化、盐碱化土地全部得到治理，沙（碱）区生态环境状况良好，防沙治沙（碱）运行机制完备，沙（碱）产业步入良性发展轨道；到2050年，在沙（碱）区建成比较完备的生态体系，可科学合理利用沙（碱）区资源，沙（碱）区生态环境和社会经济协调发展。
三、科学制定防沙治沙（碱）规划
（七）明确沙（碱）区范围和治理重点。
我省沙化、盐碱化土地包括已经沙化的土地、具有明显沙化趋势的土地和沙化、盐碱化、退化的草地。沙（碱）区跨白城市、松原市、长春市、四平市和延边州5个行政区，包括通榆县、双辽市、镇赉县、洮南市、洮北区、大安市、前郭县、长岭县、乾安县、扶余县、宁江区、梨树县、公主岭市、农安县、珲春市，共15个县（市、区）。治理的重点是生态极端脆弱区的连片沙化土地、风口沙地、已经开垦的各种沙区耕地、“三化”草地以及沙区的荒山荒滩、干涸的泡塘、防护功能较低的低质低产林等。
（八）认真编制并严格组织实施规划。沙（碱）区县级以上各级人民政府负责组织编制本行政区域的防沙治沙（碱）规划，明确治理时限、步骤和措施。防沙治沙（碱）规划要与生态建设规划、土地利用总体规划、草原保护、建设、利用规划和水资源规划相衔接，并纳入同级国民经济和社会发展规划。各县（市、区）防沙治沙（碱）规划由市（州）政府组织林业部门会同农业、牧业、水利、国土资源、环保、发展改革等部门审批，各沙（碱）区市（州）的防沙治沙（碱）规划由省政府组织林业部门会同农业、牧业、水利、国土资源、环保、发展改革等部门审批。规划经批准后，未经原批准机关同意，任何单位和个人不得擅自修改和调整。各级人民政府要认真做好规划的组织实施工作，切实将规划任务落实到具体工程项目和年度目标，定期对规划实施情况进行检查评估，确保按期完成规划任务。
四、把预防土地沙化盐碱化摆在优先位置
（九）加大沙（碱）区植被的保护力度。沙（碱）区各级人民政府要根据本地实际情况，制定植被保护的相关法律和制度，落实专职管护人员，安排必需的管护经费，加强植被保护。要依法严厉打击在沙（碱）区滥垦、滥牧、滥砍、滥挖、滥用水资源等破坏沙（碱）区植被行为。特别是对私开滥垦的沙（碱）化耕地，要由各级政府组织林业、畜牧、农业、土地、公安等部门，依据相关法律进行彻底清理，限期还林种草。对私开滥垦、破坏植被比较严重的地方，要追究领导者的责任，触犯刑律的，移送司法机关依法处理。同时要高度重视沙区森林、草原防火和病虫鼠害防治工作，切实保护好来之不易的治理成果。
（十）沙（碱）区境内全面实施封山禁牧、封原育草。实施封山禁牧、封原育草是有效保护和恢复林草植被，改变农业传统经营方式，发展现代畜牧业的有效途径，必须下大力气抓实抓好。市、县（市、区）人民政府要在认真规划的基础上，适时颁布沙（碱）区禁牧令，制定相应的管理规章，做到依法禁牧。要加大宣传力度，切实让农民认识到封山封原禁牧的好处，积极配合政府做好舍饲圈养。各级政府和有关部门要从棚舍建设、畜种引进和改良、防疫等方面为农民提供有效服务，让农民满意。
（十一）加强沙（碱）化土地封禁保护区建设和管理。省林业行政主管部门要会同农业、水利、国土资源、环保、发展改革等有关部门，对暂不具备治理条件以及因保护生态需要不宜开发利用的连片沙（碱）化土地和“三化”草地，依法划定沙（碱）化土地封禁保护区。县（市、区）人民政府要妥善安排好沙（碱）化土地封禁保护区范围内农牧民的生产生活，有计划地组织迁出并妥善安置，在沙（碱）化土地封禁保护区内，禁止一切破坏植被的生产建设活动，对确需进行的修建铁路、公路等建设活动，必须严格按程序评估和审批。封禁保护区要严格控制林木的更新采伐，因林木老化、病虫害等原因确需进行抚育更新的，需经省级林业行政主管部门审核批准后方可进行。
（十二）加快沙（碱）区各类自然保护区建设。坚决禁止在保护区内滥垦、滥牧、滥砍、滥挖等违法行为，对在保护区内继续耕种的农田和圈定的放牧场，要由所在地政府依法限期退耕退牧还林还草，尽快恢复生态植被。在继续办好国有自然保护区的同时，要积极兴办合作或私有自然保护区，动员社会力量参与沙（碱）区生态建设。
（十三）加强沙（碱）区水资源管理。持续干旱、地下水位下降是加剧土地沙（碱）化的一个重要因素。今后一个时期，西部地区要以开发利用地上水为主攻方向，严格控制开采地下水。要在科学规划的基础上，从严控制新开井水种稻。要加强对现有水田的管理，严禁出现弃耕造成新的盐渍化。旱田种植要大力推行节水灌溉方式和节水技术，提高水资源利用效率。要全面实施建设项目水资源论证制度和取水许可制度，禁止高耗水企业在沙区投资上马。
五、加快沙（碱）化土地治理速度，巩固治理成果
（十四）坚定不移地抓好沙（碱）化耕地的退耕还林（草）工作。对处于风口、沙源、沙带、沙滩等风沙（碱）危害比较严重、农业经营水平比较粗放的沙（碱）化耕地，要本着适地适树的原则，坚定不移地实施退耕还林（草），并在国家下达的退耕还林任务中予以优先安排。对因生计问题近期退耕确有困难的沙（碱）化耕地，要加快农业生产方式改革，积极推行免耕留茬等保护性耕作措施。对沙（碱）区滥垦形成的沙（碱）化耕地一律停耕造林，由乡、村组织面向社会承包造林种草，农户对自己种植的沙（碱）化耕地有优先承包权。对近几年已经退耕还林（草）的沙（碱）化耕地，要加大管护力度，千方百计巩固退耕还林成果。
（十五）加大“三化”草地的治理力度。草地沙化、碱化、退化是沙（碱）区扩展、沙（碱）化加剧的主要威胁，必须引起足够重视。对严重“三化”的草地，要进一步实施以生态草建设、西部治碱工程建设为重点的一系列治理工程，因地制宜地采取乔、灌、草结合，补播与封育结合，生物措施与工程措施结合等综合性治理措施，建设林草复合型林业生态体系。各级政府要切实把生态草建设、西部治碱工程建设纳入重要工作日程，逐步扩大治理范围，特别是生态草建设工程，要继续坚持封、造、补、种、改，灌草结合的治理模式，严格按照林业部门确定的“八有八不”建设标准，建立严格的工程建设质量责任和管护制度，严厉打击破坏生态草设施和强行放牧等不法行为，巩固建设成果。坚持谁治理、谁受益，进一步明晰产权，鼓励生态草地承包、租赁给企业、个人经营使用，承包期限可以到70年，并允许继承。要加强稽查管护，建立健全生态草专职稽查、管护队伍，切实解决好人员编制、经费等问题。
（十六）搞好防沙治沙（碱）示范区建设。各级人民政府要依据《全省防沙治沙（碱）规划》，把“三北”四期防护林体系建设、退耕还林、水土保持、农业综合开发等国家重点生态工程和区域性治理项目，重点摆放在西部沙（碱）区，集中建设治理。搞好防沙治沙（碱）示范区建设，积极探索行之有效的防沙治沙（碱）政策措施和新的技术模式，为沙（碱）区治理提供经验。在沙（碱）区内，对封禁保护区的退耕还林、与内蒙古和辽宁接壤的边界防风阻沙林带以及建设在主要风口的防风固（阻）沙林带，要作为我省防沙治沙（碱）的骨干工程，统一规划，加大扶持力度，集中治理。
（十七）进一步完善防护林体系建设。要把防护效能较低的农田防护林、片林中的残次林和枯死树更新改造