文昌市人民政府关于印发文昌市农村宅基地制度改革试点实施方案的通知

各镇人民政府，各农场，市政府直属各单位：

经市政府同意，现将《文昌市农村宅基地制度改革试点实施方案》印发给你们，请结合实际认真贯彻落实。



文昌市人民政府

2021年3月19日

（此件主动公开）






根据《中共中央、国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》（中发〔2018〕12号）、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发<深化农村宅基地制度改革试点方案>的通知》（厅字〔2020〕18号）等文件精神和工作要求，按照中央和省委、省政府的统一部署，结合文昌市实际，制定本实施方案。

一、基本情况

文昌市位于海南省东北部，土地面积2488平方公里，全市常住人口57.52万人，下辖17个镇，255个行政村，2797个自然村。文昌市现有宅基地宗数104966宗，面积总计29848.5亩，已颁发使用权权属证书的宅基地85213宗。文昌市是全国33个“三块地”试点市县之一，于2017年12月开展宅基地制度改革，进一步简化宅基地审批流程，将存量建设用地的农村宅基地审批权限下放至镇人民政府，启动审批新增农村宅基地。在做好宅改基础工作的同时，还注重集体经营性建设用地入市与宅改试点间的相互衔接。一是鼓励农户将闲置农房租赁给企业打造农家乐、民宿等项目，以带动村集体与村民将村内闲置的存量建设用地用于入市，整村改造，提高集体经济收入；二是允许村集体有偿收回农户自愿退出的宅基地，并转变为集体经营性建设用地入市；三是允许村集体将有偿收回零星、分散、不符合入市条件等情况的宅基地，用于农村集体经营性建设用地入市的复垦地块，增加集体经济收入来源。探索出了宅基地转换为集体经营性建设用地、侨胞有偿使用宅基地等创新制度，为新修订的《土地管理法》提供了“文昌经验”。由于改革探索还不够充分，宅基地制度中的一些深层次矛盾和问题依然存在，需进一步深化农村宅基地制度改革。

二、总体要求

（一）指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，按照中央深化农村土地制度改革的总体要求，以处理好农民和土地的关系为主线，以保障农民基本居住权为前提，以完善农村宅基地制度体系为重点，以节约集约利用土地为导向，以规范农村宅基地使用为突破口，积极探索农村宅基地管理新机制，全面提升农村宅基地管理水平，改善乡村面貌，促进城乡融合和乡村振兴发展。

（二）基本原则

——坚守改革底线。遵循中央的总体要求，坚持顶层设计和基层创新相结合，在严守“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条底线的基础上，积极实践，大胆探索，先行先试。

——坚持政府引导。坚持政府的服务职责，尊重集体经济组织的主体地位。充分发挥村民委员会等村民自治组织的管理作用，激发群众内生动力，充分调动群众参与改革的积极性和主动性，把改革试点与产业发展、乡村振兴以及全域旅游结合起来，促进城乡要素自由流动、平等交换和资源合理配置，重塑城乡融合发展新关系，加快农业农村现代化，助力加快海南自由贸易港建设。

——坚持农民主体。以实现好、维护好、发展好农民土地权益为指引，完善宅基地权能，探索宅基地权益多种实现方式，使改革成果惠及广大农民。

——坚持问题导向。立足文昌实际，以问题为导向，聚焦农村宅基地制度突出矛盾和主要问题，精准施策，力争在关键环节和重点领域取得重要进展。

——坚持统筹协调。坚持与农村、户籍、财税、社保、金融等相关领域改革紧密衔接，注重改革的协同性和耦合性，提高改革的系统性和完整性，统筹协调推进，形成改革合力，放大改革的综合效能。

（三）目标任务

通过试点，进一步厘清宅基地所有权、资格权、使用权之间关系，明确各自权能，形成层次分明、结构合理、平等保护的格局；探索完善宅基地分配、流转、抵押、退出、使用、收益、审批、监管等制度的方法路径，推动农村宅基地制度更加健全、权益更有保障、利用更加有效、管理更加规范；总结可复制、能推广、惠民生、利修法的制度创新成果，为加快建设中国特色海南自由贸易港贡献“文昌经验”“文昌样本”。

三、试点主要内容

（一）完善宅基地集体所有权行使机制

1.强化农村集体经济组织的主体责任。按照代表性、公认性、稳定性的原则，充分发挥村民委员会等村民自治组织在宅基地的民主管理作用。推进宅基地分配、有偿使用、退出、收益分配等方面的村民自治机制。涉及村庄规划、宅基地取得分配、有偿使用、自愿有偿退出、收益分配等相关事项均须通过村民会议或者村民代表会议决定。（责任单位：市农业农村局、市自然资源和规划局、各镇政府）

2.指导农村集体经济组织制定宅基地管理章程。探索建立农民集体对宅基地取得、使用、退出以及收益分配等的审核和管理制度，规范集体管理行为，明确管理要求。（责任单位：市农业农村局、各镇政府）

3.建立健全矛盾纠纷调处机制。建立完善市、镇、村三级农村宅基地管理调解机构，各负其责，按照公平、公正的原则，采取及时、慎重的措施，依法妥善处理宅基地矛盾纠纷和权属争议。（责任单位：市农业农村局、市自然资源和规划局、市司法局、各镇政府）

（二）探索宅基地农户资格权保障机制

1.完善宅基地资格权保障机制。完善“一户一宅”、面积法定、标准合理的宅基地分配机制。结合农村实际，统筹考虑户籍关系、土地承包、居住情况、履行义务等因素，研究制定户的界定、分户条件和集体经济组织成员认定操作细则，保障农村宅基地资源公平合理分配。对于自愿有偿及无偿退出宅基地的集体经济组织成员，探索其宅基地资格权保障机制。（责任单位：市农业农村局、市自然资源和规划局、各镇政府）

2.探索宅基地资格权多种实现形式。宅基地资格权原则上由所属农村集体经济组织成员享有，非集体经济组织成员不可获取资格权，兼顾各类成员群体的利益，特别注重保护妇女儿童合法权益，探索华侨、归侨及侨眷回乡住房管理机制。（责任单位：市农业农村局、市公安局、市归国华侨联合会、各镇政府）

3.完善不同区域农民户有所居多种保障方式。不断优化农村居民点布局和规模，引导农民通过集中统建、多户联建等方式逐步向规划的居民点集中。对被列入传统村落名录的村庄，其村民新增建房所需宅基地应保尽保。鼓励建设公寓式住宅，对入驻农民公寓和集中到规划居民点建房的，在基础设施建设方面给予一定的资金和项目支持。结合小城镇开发建设新的用地模式，通过有偿取得集镇村民自有建房用地模式，改革农民住宅用地取得方式，探索农民住房保障在不同区域实现户有所居的多种形式。（责任单位：市农业农村局、市自然资源和规划局、市住房城乡建设局、各镇政府）

（三）探索宅基地使用权流转制度

1.完善集体内部宅基地使用权流转机制。积极探索集体成员之间宅基地流转的方式和有效途径。允许宅基地按照自愿、有偿的原则，以转让、互换等方式在集体经济组织内部流转，增强土地要素的流动性，实现宅基地使用权从无偿、无流动向有偿、有流动转变。（责任单位：市农业农村局、市自然资源和规划局、各镇政府）

2.探索盘活利用闲置宅基地和闲置住宅多种途径。允许农村集体经济组织及其成员按照自愿、有偿的原则，通过自营、出租、入股、合作等多种方式，盘活利用农村闲置宅基地和闲置农房发展乡村产业，增加农民财产性收入。在符合农村宅基地管理规定和相关规划前提下，探索返乡下乡创业人员与本地农民合作改建自住房。（责任单位：市农业农村局、市自然资源和规划局、市住房城乡建设局、各镇政府）

（四）探索宅基地使用权抵押制度

结合农村承包土地经营权抵押贷款、农民住房财产权抵押试点经验，慎重稳妥探索农民住房财产权抵押担保中宅基地用益物权的实现方式和途径。试点期间，借贷双方可委托第三方评估、贷款人自评或者借贷双方协商等方式合理确定贷款抵押率和贷款额度。在借款期限内，贷款机构要建立风险预警机制、抵押融资风险缓稀和补偿机制，危及信贷资金安全的，贷款人应采取相应的风险控制和化解措施。（责任单位：市金融办、市自然资源和规划局、市农业农村局、各镇政府）

（五）探索宅基地自愿有偿退出机制

1.建立健全宅基地自愿有偿退出机制。根据《文昌市宅基地试点管理办法》，积极开展宅基地自愿有偿退出试点。按照村集体主导、群众自愿、退出补偿的原则，对于一户多宅、超占面积、华侨离乡及农民进城务工等原因造成宅基地及住宅闲置，宅基地使用权人可以通过自愿协商等方式，将其空闲或超占的宅基地及住宅交由农村集体经济组织有偿收回。（责任单位：市农业农村局、市自然资源和规划局、各镇政府）

2.探索宅基地“临时性”退出机制。对于农村集体经济组织成员自愿有偿退出依法取得的宅基地，农村集体经济组织可保留其有偿使用宅基地的资格权。该成员可依据保留的资格权重新申请有偿使用宅基地，但申请面积不得超过175平方米，有偿使用的地价根据申请时执行的基准地价与农村集体经济组织协商确定。对于已进城落户的原农村集体经济组织成员，自愿无偿退出宅基地，可以保留其宅基地资格权，待有需要时可重新申请宅基地。（责任单位：市农业农村局、市自然资源和规划局、各镇政府）

3.建立闲置宅基地退出后的统筹利用机制。对于自愿有偿及无偿退出的宅基地及农房，按照宜耕则耕、宜林则林、宜建则建的要求，将零星分散的建设用地进行综合整治，结合农村集体经营性建设用地入市，可将化零为整的建设用地选取作为入市地块，引入符合村庄发展的产业项目；对于无法整合的建设用地，可选取作为复垦地块，节余出来的建设用地指标可统筹盘活，合理利用，增加农村集体收入。（责任单位：市农业农村局、市自然资源和规划局、市旅游和文化广电体育局、各镇政府）

4.探索搭建农村集体宅基地退出的建设用地指标调配平台。建立调配资金池，对缺乏有偿收回宅基地补偿资金的农村集体经济组织，可先行向市政府申请垫付补偿金，待农村集体经济组织将建设用地指标调配流转入市获得收益后，再将垫付的补偿金返还市政府。市政府建立调配资金池可从农村集体经营性建设用地入市土地增值调节金中调配安排。（责任单位：市财政局、市自然资源和规划局、市农业农村局、各镇政府）

（六）探索宅基地有偿使用制度

1.探索宅基地价格形成机制。合理确定能反映用地成本、区位级差、供求关系等的宅基地价格机制，建立科学评估、适时更新、动态调整的宅基地基准地价体系。（责任单位：市农业农村局、市自然资源和规划局、各镇政府）

2.探索宅基地有偿使用方式。按照《文昌市宅基地试点管理办法》，推进宅基地有偿使用工作，并制定相应管理办法。对集体经济组织成员因历史原因形成一户多宅、超标准占用宅基地的，以及非本集体组织成员通过继承房屋或者其他方式占有和使用宅基地的，建立由集体经济组织主导下的有偿使用制度，确定合理的有偿使用标准，建立规范的宅基地有偿使用管理制度。（责任单位：市农业农村局、市自然资源和规划局、各镇政府）

（七）健全宅基地收益分配制度

1.完善分配制度。建立健全宅基地征收、流转、退出、经营等收益主要由农民获得的保障机制，完善农村集体经济组织获得的宅基地增值收益在集体内部分配机制，制定宅基地收益分配管理指导意见。（责任单位：市农业农村局、市自然资源和规划局、各镇政府）

2.规范收益分配。本着“取之于户，收费适度，用之于村，使用得当”的原则，建立村务公开的长效管理机制，强化收益分配的民主决策机制，创新宅基地增值收益集体部分使用方式，探索让集体成员长期分享宅基地增值收益的有效途径。（责任单位：市农业农村局、各镇政府）

（八）完善宅基地审批制度

1.探索进一步简化宅基地审批程序的具体措施。在各镇建立一个窗口对外受理，多部门内部联动运行的农村宅基地和建房联审联办制度，方便农民群众办事，实现农户申请宅基地建房“零跑腿”。指导各镇人民政府有序开展宅基地审批工作，进一步优化审批流程，提高审批效率。（责任单位：各镇政府、市农业农村局、市自然资源和规划局、市行政审批服务局）

2.规范宅基地审批管理。明确宅基地申请的程序和标准。对使用存量建设用地新申请建房以及对已建房屋申请宅基地确权的，由各镇政府审批；使用新增建设用地的宅基地申请审批权限下放至镇政府，其中涉及占用农用地的，按照有关规定办理农转用手续。经审批的宅基地由市农业农村局进行统一备案。（责任单位：各镇政府、市农业农村局、市自然资源和规划局、市住房城乡建设局、市行政审批服务局）

（九）健全宅基地监管机制

1.建立健全动态巡查和“网格化”监管机制。落实市、镇政府属地管理责任。设立村级宅基地协管员，加强“网格化”管理，采取多种措施合力强化日常监管，及时发现和制止违法用地和违法建设行为，坚决遏制新增农村乱占耕地建房行为。（责任单位：市农业农村局、市自然资源和规划局、市综合行政执法局、各镇政府）

2.建立健全职能部门间信息共享机制。推进宅基地数字化管理，充分发挥大数据作用，建立农村宅基地管理信息系统，逐步形成宅基地信息“一张图”。（责任单位：市农业农村局、市自然资源和规划局、市住房城乡建设局、市行政审批服务局、各镇政府）

3.强化农村宅基地监管队伍建设。建立一支稳定、精干、高效、廉洁的宅基地管理工作队伍。依托各镇行政审批服务办公室、综合行政执法中队、农业综合服务中心、自然资源和规划所，进一步充实基层宅基地管理工作力量，在各镇农村宅基地业务窗口增设专职监管和审批岗位各1个，纳入编制管理，提升基层履职能力，确保工作有人干、责任有人担。（责任单位：市委编办、市农业农村局、各镇政府）

四、实施步骤

（一）方案报批阶段（2020年9月-10月）

根据《中央农村工作领导小组办公室、农业农村部关于确定农村宅基地制度改革试点有关事项的函》（中农函〔2020〕17号）的要求，结合文昌实际，制定农村宅基地制度改革试点实施方案，经省委省政府审核批复后，上报农业农村部。

（二）调查摸底及风险评估阶段（2020年11月-2021年6月）

1.加快完善农村宅基地确权登记颁证工作。对一户多宅、超占面积、村内空地、闲置房屋、农村祖屋以及华侨和侨胞等非集体经济组织成员拥有的农房进行调查，全面掌握农村宅基地利用现状和建房情况。结合“房地一体”确权登记颁证工作试点，全面查清宅基地用地底数，对已调查登记、已调查未登记、应登记未登记、不能登记等情况清晰掌握，因地制宜制定符合实际的确权登记操作细则，明确补办相关手续的具体流程，进一步简化登记程序。

2.加快编制实用性村庄规划。按照务实、管用、可操作、能落地的总要求和适当集中布局的原则，结合人口变化和社会发展需要，合理预测规划期内宅基地需求，加快编制“多规合一”的实用性村庄规划。强化村民主体，支持投资乡村建设的企业积极参与村庄规划编制工作，探索规划、建设、运营一体化。村庄规划可预留不超过5%的建设用地机动指标，重点用于农村村民住宅、乡村公共设施、公益事业建设及乡村旅游、现代服务业、高新技术产业等发展。

3.加快推进农村宅基地基础信息管理系统建设。根据原有宅基地确权登记数据，结合全市宅基地摸底调查情况和农村集体经济组织成员认定工作，汇总全市农村宅基地地理信息、确权登记、未批先建、资格成员等数据，建立信息管理平台，实现“一张图”体现全市宅基地总数、确权登记数量、超标准占用数量，一户多宅数量等农村宅基地管理基础信息，统筹推进宅基地审批、有偿使用、有偿退出，规范农村宅基地管理。

4.妥善解决历史遗留问题。通过开展农村乱占耕地建房专项整治，全面摸清宅基地和农房使用现状，科学分类处置违法占地建房、“一户多宅”、超占面积等历史遗留问题。

（三）全面实施阶段（2021年1月-2022年12月）

第一阶段（2021年）：动员部署。在省委农办和省农业农村厅的指导下，召开试点工作动员部署会，根据批复的实施方案，制定实施计划和年度工作任务，建立工作机制，明确责任分工和进度要求，全面启动试点工作。制定制度。制定完善宅基地审批管理、宅基地有偿使用和退出、宅基地增值收益分配等管理办法，探索可行、管用、易操作、管长远的长效管理机制。细化任务。分类分项制定各项试点任务的子方案，层层分解试点任务，抓好试点任务落实，并根据实际工作开展情况，及时调整和充实相关重点工作，在部、省指导下及时研究解决试点中存在的问题。

第二阶段（2022年）：按照边试点、边研究、边总结、边提炼的要求，积极稳妥推进试点工作。2022年12月底前，形成全面系统的总结报告，报省级党委和政府。

五、保障措施

（一）加强组织领导。成立文昌市农村宅基地制度改革试点工作领导小组，由市委书记担任组长，市政府市长担任常务副组长，市委副书记、市政府常务副市长担任副组长，成员由分管农业农村、自然资源和规划的市政府领导、相关职能部门主要负责人担任，负责改革试点工作的统筹协调、整体谋划、全面推进。领导小组下设办公室，负责改革试点日常工作，贯彻落实领导小组的决策部署，组织实施改革试点各项任务。办公室主任由市农业农村局主要领导担任，常务副主任由市农业农村局和市自然资源和规划局副局长担任，成员由参与改革的部门主要负责人组成，办公室设在市农业农村局，组建业务指导组、综合协调组、督查组等工作小组，人员从参与改革的单位抽调，与原单位工作脱钩，专职全程负责改革试点日常具体工作，各镇相应成立以党委书记为组长的工作领导小组，指定分管领导具体负责改革试点，组建专门工作班子，确保改革试点工作顺利进行，各项改革任务列入年度市委、市政府重点工作，并进行专项考核。

（二）争取指导支持。农村宅基地制度改革试点工作要在部、省指导监督下规范进行，审慎推进。及时向省委农办和省农业农村厅报告改革试点工作的进展情况、存在的困难和问题，争取指导和支持。同时，积极与专业机构合作，寻求改革试点工作跟踪研究，共同破解改革中的难题，确保在2022年12月底前如期完成改革试点任务。

（三）明确试点方向。宅基地制度改革要切实尊重农民意愿、尊重农民主体地位、尊重农民首创精神，每一项政策和制度的出台都要以维护农民权益为出发点和落脚点，及时召开座谈会、听证会、协商会，广泛听取不同利益群体的意见，始终保持制度变迁趋向与参与主体利益取向一致。严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆等，坚决防止打着农村宅基地制度改革旗号，行违法违规买卖宅基地之实；严格规范宅基地有偿使用、流转等，不得以各种名义违背农民意愿强制其退出宅基地和强迫农民“上楼”，不得违法收回农民合法取得的宅基地，不得以退出宅基地作为农民进城落户的条件；严格控制整村撤并，规范实施程序，加强监督管理；注重保护农村妇女权益。

（四）落实经费保障。市财政部门要根据事权与支出责任相一致原则将宅基地管理与改革的工作、培训、执法等经费按照有关程序分别纳入部门年度财政预算，结合财力情况予以安排。市农村宅基地制度改革试点工作领导小组要积极向省级主管部门争取专项资金支持，为改革试点工作提供经费保障。

（五）及时总结经验。试点工作到2022年底结束。要