株洲市人民政府关于市属国有企业发展混合所有制经济的实施意见【全文失效】

2018-10-24                      株政发 〔2018〕 1号

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为贯彻落实《 中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》 （ 中发〔2015〕22号 ）、《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》 （ 国发〔2015〕54号）和《 湖南省人民政府关于国有企业发展混合所有制经济的实施意见》 （ 湘政发〔2017〕2号）文件精神，现就推进市属国有企业发展混合所有制经济提出如下实施意见：

一、总体要求

（一）指导思想

深入贯彻党的十九大会议精神和习近平总书记系列重要讲话精神，全面落实中央和省、市关于进一步深化国企改革的决策部署，以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度为导向，以促进国有企业转型发展、放大国有资本功能、优化国有资本配置、确保国有资本保值增值、提高国有企业竞争力为战略目标，以推进国有企业上市、引进各类社会资本参与国有企业改革、探索实施员工持股、投资参与非国有经济发展为主要实现形式，积极稳妥发展国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，增强国有经济活力、影响力和抗风险能力，为推动我市经济社会持续健康协调发展作出积极贡献。

（二）基本原则

坚持政府引导，市场运作。充分发挥政府引导作用，按照供给侧结构性改革的要求，同步谋划发展混合所有制经济与深化国企国资配套改革。尊重市场经济规律和企业市场主体地位，以企业为主体，发挥市场在资源配置中的决定性作用，把引资本与转机制结合起来，把产权多元化与完善企业法人治理结构结合起来，探索市属国有企业混合所有制改革的有效途径。

坚持严格程序，规范操作。坚持依法依规按程序操作，做到规则公开、过程公开、结果公开，防止暗箱操作、低价贱卖、利益输送、化公为私、逃废债务，杜绝国有资产流失。

坚持完善制度，保护产权。以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，依法维护混合所有制企业各类出资人的合法权益，调动各类投资主体参与发展混合所有制经济的积极性。

坚持分类实施，稳妥推进。从企业改革发展实际出发，因地施策、因业施策、因企施策，宜控则控、宜参则参，不搞拉郎配，不搞全覆盖，不设时间表，一企一策，成熟一个推进一个，确保改革规范有序进行。

（三）主要任务

通过实施资产重组、资源重组、资本重组和要素重组，加快股权结构多元化进程，着力推动国有资本有序进退、合理流动和优化配置。通过各类市场主体、社会资本与国有资本相互融合，促进生产经营模式、资本运营模式、商业模式的不断创新，在优势支柱产业、战略性新兴产业、公共基础设施建设等领域，着力建设发展一批优质高效项目，推动一批优势企业实现上市。

二、分类推进混合所有制改革

（一）推进商业类国有企业开展混合所有制改革

主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，采取增资扩股、股权转让等方式，促进国有资本有序进退、合理流动，积极引入各类资本实现股权多元化，立足增强企业活力、放大国有资本功能、转换经营管理机制、提高经济效益，确保国有资产保值增值，稳妥有序推进混合所有制改革，不设置国有股权比例限制。

承担国家和省、市战略及重大专项任务的商业类国有企业，在引入战略投资者实施改革重组过程中，保持国有资本控股，支持非国有资本参股，有效探索混合所有制改革。重大战略性基础设施、重要自然资源领域等商业类国有企业，要保持国有独资或绝对控股，允许符合条件的非国有企业依法参与建设和运营。

（二）推进公益类国有企业开展混合所有制改革

城市供水、供热、污水处理、垃圾处理、公共交通、城市地下管网等提供公共产品和服务的公益类国有企业，具备条件的引导开展股权多元化改革。通过购买服务、特许经营、财政补贴等方式，鼓励非国有资本参与经营。

三、分层推进混合所有制改革

（一）推进集团层面开展混合所有制改革

除国家有明确规定保持国有独资的企业集团外，其他市属企业集团层面逐步调整市本级国有股权比例，鼓励通过引进增量、减持存量的方式积极引进各类战略投资者，形成股权结构多元、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的经营机制。鼓励和支持具备条件的市属企业集团通过资产置换、换股并购、定向增发等实现整体上市或主营业务上市。

（二）推进子公司层面开展混合所有制改革

对各类企业集团所属二级及以下企业，支持引入非国有资本，股东依法按出资比例和公司章程规定行权履职；加快技术创新、管理创新、商业模式创新，合理限定法人层级，有效压缩管理层级。今后，凡新设子公司，除国家和省、市规定必须保持国有独资外，均鼓励引入非国有资本；以增量出资参、控股公司，应就法人治理结构、同业竞争、关联交易、风险管控、优先受让权、特定事项否决权、退出机制等作出明确约定。

四、探索实践混合所有制经济发展模式

（一）引入各类社会资本参与国有企业混合所有制改革

鼓励各类社会资本通过出资入股、股权收购、认购可转债、股权置换等多种形式参与国有企业改制重组。非公资本（包括外资）主体可通过法律法规允许的货币、实物、股权、知识产权、土地使用权等方式出资，实行同股同价同权。允许经确权认定的集体资本、资产和其他生产要素作价入股，参与国有企业混合所有制改革。鼓励社会资本通过政府和社会资本合作（PPP）模式投资或参股基础设施、公用事业、公共服务等领域项目，使各类投资者在平等竞争中获取合理收益。

（二）有效利用外资参与国有企业混合所有制改革

积极引入外资参与国有企业改制重组、合资合作。鼓励国有企业为获取国际资源、市场、技术、人才等要素资源，通过海外并购、投融资合作、离岸金融等方式，深度参与国际竞争和全球产业分工，提升全球化配置资源能力。

（三）支持各类基金参与国有企业混合所有制改革

支持设立城市发展基金、产业发展基金等政府投资基金，鼓励政府投资基金作引导，采取市场化方式，引进各类社会资本，推动设立国企改革基金、产业并购基金、园区建设基金、天使基金、风险投资基金、创新发展基金等市场化子基金。支持各种市场化基金参与市属国有企业改革重组，选择各类有发展潜力、成长性较好的市场主体进行股权投资，投资入股优势支柱产业、战略性新兴产业和现代服务业，形成一批多种所有制资本相互融合、体制新、机制活、市场竞争力强的混合所有制企业。支持国有资本与非国有资本共同设立市场化的股权投资基金等各类公募、私募基金，扩大国有资本与非国有资本在资金、管理、市场等方面的战略合作。

（四）鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业

在公共服务、高新技术、生态环境保护和战略性产业等重点领域，以市场选择为前提，以资本为纽带，充分发挥国有资本运作平台作用，对发展潜力大、成长性强的非国有企业进行股权投资。鼓励国有企业通过投资入股、联合投资、并购重组等多种方式，与非国有企业进行股权融合、战略合作、资源整合，发展混合所有制经济。

（五）探索建立优先股和特殊管理股制度

国有资本参股非国有企业或国有企业引入非国有资本时，允许将部分国有资本转化为优先股。在具有垄断性质的城市供水、供气和市政等基础设施、其他公用运营资源等少数特定领域，探索国家特殊管理股制度，依照相关法律、法规和公司章程规定，行使特定事项否决权，保证国有资本在特定领域的话语权和控制力。

（六）探索实行混合所有制企业员工持股

按照国务院国资委等部委《关于印发《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》的通知》 （ 国资发改革〔2016〕133号）要求，通过试点稳妥推进员工持股。优先支持人才资本和技术要素贡献占比较高的转制科研院所、高新技术企业和科技服务型企业开展员工持股试点。支持对企业经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干采取出资新设、认购增资等方式持股。支持完全市场化的企业探索经营者持股、团队跟投等机制。允许将混合所有制改革与员工持股同步设计，统一试点，分步实施。混合所有制企业实行员工持股，必须严格按照国家混合所有制企业实行员工持股试点的有关要求组织实施。

五、建立健全混合所有制企业治理机制

（一）优化外部监管

转变国资监管方式，优化监管体系，完善国有产权交易规则和监管制度，加快形成以管资本为主的新型管理机制。健全混合所有制企业审计监督体系，加强对改革企业原国有企业法定代表人的离任审计，推动国有资产和国有企业重大信息公开。严厉惩处侵吞国有资产、化公为私、利益输送、暗箱操作、逃废债务等行为。

（二）完善内部治理

完善混合所有制企业法人治理结构，落实同股同权，正确行使股权，依法保护各类股东权益。按照《公司法》规定，明晰和落实股东会、董事会、监事会、经理层职权，逐步引入外部董事，形成决策、执行、监督层权责分明、协调运转、有效制衡的机制。完善国有资本管理方式，通过公司《章程》体现出资人的意志和诉求，强化对国有产权代表的管理。落实董事会对经理层成员等高级经营管理人员选聘、业绩考核和薪酬管理等职权，维护企业真正的市场主体地位。建立市场导向的选人用人机制，推行职业经理人制度，实行任期制和契约化管理，对已实行混合所有制改革的原国有企业职工，全部转为混合所有制企业用工。加强企业职工内部监督。

六、建立依法合规的操作规则

（一）科学制定改革方案

实施混合所有制改革的市属国有企业，应当开展尽职调查，做好可行性分析论证，围绕存量资产合理配置，盘活低效、无效、闲置资产，确保国有资产保值增值和企业价值最大化，确保职工充分就业，生产经营稳定，企业持续健康发展，科学制定改革方案，明确有关具体事项。改革方案包括企业基本情况、改革发展思路和战略目标、可行性研究报告、清产核资、财务审计、资产评估、资产处置（包括债权债务处置、土地资产处置、国有净资产处置、股权设置等）、职工安置、风险评估及策略、组织实施办法、时间步骤安排等。改革方案要提交职工代表大会或职工大会审议讨论，听取职工意见和建议。

（二）规范操作流程

市属国有企业发展混合所有制经济，应依据相关法律法规，严格履行清产核资、评估定价、转让交易、登记确权等国有产权流转程序。涉及国有企业产权和股权转让、增资扩股、资产处置等，应按照《企业国有资产交易监督管理办法》（财政部、国务院国有资产监督管理委员会令第32号）有关规定公开披露信息，阳光操作。公开择优确定投资人，达成交易意向后应及时公示交易对象、交易价格、关联交易等信息；企业董事、监事、高级管理人员参与改制或受让，应与其他投资者平等公开竞争，防止利益输送。根据混合所有制改革方案审批结果和出资人（股东会）决议，及时依法办理股东变更登记。

（三）严格决策程序

市属国有企业发展混合所有制经济改革方案应履行法律、行政法规明确的决策程序，经企业党委会、董事会审议通过。集团公司发展混合所有制经济改革方案，经市国资委审核后，报市人民政府批准。各类企业集团所属二级及以下企业发展混合所有制经济改革方案，由集团公司研究通过后，报市国资委批准，其中因发展混合所有制经济导致国有资本不再控股的，报市人民政府批准。国有控股上市公司按有关规定程序执行。涉及公共管理事项的，报政府有关部门审核并出具意见。方案审批时，应加强对社会资本质量、合作方诚信与操守、债权债务关系等内容的审核。

七、营造混合所有制经济发展的良好环境

（一）加强产权保护

健全严格的产权占有、使用、收益、处分等完整保护制度，依法保护混合所有制企业各类出资人的产权和知识产权权益。坚持对各种所有制经济产权和合法利益给予同等法律保护，维护出资人权益。支持混合所有制企业各类出资股东通过制定或修改公司章程，完善法人治理结构和制度安排，根据股权比例依法行使知情权和表决权，享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利。尊重维护职工的知情权、参与权、表达权、监督权。

（二）健全服务体系

做强株洲市产权交易中心、湖南股交所株洲分所、湖南金融资产交易中心株洲分中心，以区域性交易市场为载体，进一步健全和完善株洲区域股权、债权、物权、知识产权及信托、融资租赁、融资担保、小额贷款、产业投资基金等市场服务机制，为各类资本有序进退和企业融资提供依法依规、公正公平的服务，促进资本流动，推动资产证券化。

（三）强化政策支撑

进一步简政放权，最大限度取消涉及企业依法自主经营的行政许可审批事项。凡是市场主体基于自愿的投资经营和民事行为，只要不属于法律法规禁止进入的领域且不危害国家安全、社会公共利益和第三方合法权益的，不得限制进入。完善工商登记、不动产登记、财税管理、土地管理、金融服务等政策，依法妥善解决混合所有制改革涉及的工商登记变更、土地变性、权证过户、国有企业职工劳动关系调整、社会保险关系接续等问题，确保稳定发展。建立鼓励混合所有制改革创新容错纠错机制，尊重企业首创精神，鼓励创新、鼓励探索、鼓励实践。

八、组织实施

（一）建立工作协调机制

市属国有企业混合所有制改革涉及面广、政策性强、社会关注度高，市直各有关部门和单