牡丹江市人民政府办公室关于全面放开养老服务市场发展养老产业提升养老服务质量的实施意见

牡政办规〔2018〕26号

USHUI.NET^®提示：根据《牡丹江市人民政府办公室关于公布市政府及市政府办公室出台的行政规范性文件清理结果的通知》（牡政办综〔2019〕8号）规定，继续保留

各县(市)、区人民政府,市政府各直属单位：

为深入贯彻《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》（国办发〔2016〕91号）、《黑龙江省人民政府办公厅关于全面放开养老服务市场发展养老产业提升养老服务质量的实施意见》（黑政办规﹝2017﹞48号）精神，进一步推动我市养老服务业优质高效发展，全面实施放开养老服务市场、发展养老产业、提升养老服务质量，提出如下实施意见：

一、指导思想、基本原则和发展目标

（一）指导思想。以党的十九大和习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持持续深化简政放权、放管结合、优化服务改革，全面放开养老服务市场，激发社会领域投资活力，推进养老事业和养老产业相统筹、机构养老和居家社区养老相结合、政府兜底和社会养老质量"双提升"，切实增强人民群众的获得感和幸福感。

（二）基本原则。深化改革，分类管理。加快公办养老机构改革，推进具备向社会提供服务条件的公办养老机构转制成为企业或开展公建民营；民办养老机构、外资养老机构以及社会资本兴办养老机构实行营利性和非营利性分类管理。强化监管，提质增效。政府在履行养老服务管理职责基础上，加强对养老服务行业监督，对服务质量、收费价格、消防安全等定期检查，推动养老服务收费适宜、质量达标、服务可选。放开市场，有序竞争。进一步放宽行业准入条件，鼓励社会资本、服务资源进入养老行业，降低制度性交易成本，审批和设立许可要便捷可操作，推动全行业法制化、规范化建设，鼓励同业竞争。服务民生，维护公平。将养老资源向居家和社区倾斜、向农村倾斜、向特殊困难群众倾斜，努力维护社会公平，满足群众需求。

（三）任务目标。力争到2020年，实现养老服务市场全面开放，养老服务和老年产品供给增加，服务质量和服务效益显著提升，行业标准逐步健全，信用监管日趋严格，养老政策措施日益完善。具体实现以下目标：

1.全市养老机构照护床位数占比达到30%；

2.全市医养结合型养老机构床位数占比达到30%；

3.全市所有养老机构要与医疗机构建立绿色通道协作机制，不具备医疗条件的养老机构与医疗卫生机构签订服务协议，签约率达到100%；

4.民办养老机构床位数占比达到75%；

5.全市养老机构护理员培训率达到90%以上；

6.社区居家养老服务覆盖率达到100%，农村居家养老服务覆盖率达到50%；

7.适当提高新建养老机构相关补贴标准。

二、扶持壮大养老服务市场主体

（一）鼓励社会力量提供居家养老服务。鼓励和支持有条件、有意向的、与养老服务或家庭服务高度关联的企业、社会组织，提供居家养老服务，在家庭中为老人提供助餐、助洁、助医、助浴、助行、助购等生活服务，以及康复保健、心理疏导、假期替换等专项服务。鼓励社会力量兴办居家养老服务实体，引进一批成熟的居家养老品牌企业或服务模式，培育一批具有地域特色、民族特色的为老服务企业或社会组织，推动居家养老服务形成规范化、规模化发展。

（二）推广社区嵌入式养老服务发展。鼓励嵌入社区的小微型养老机构发展，满足老人既亲近家庭、又接受专业照料的需求，增强养老服务的社会支持。充分发挥社区服务功能，利用城乡社区服务中心（站）、社区日间照料中心（室）、社区卫生服务中心（站）等设施，为老年人提供短托、日托、健康、文化、娱乐等社区为老服务。

（三）全面放宽养老机构准入条件。根据《关于加快推进养老服务业放管服改革的通知》（民发〔2017〕25号）要求，落实养老产业发展各项优惠政策，加大简政放权力度。规范养老服务投资项目审批报建手续，简化优化养老机构相关审批手续。做好养老机构设立许可取消前的衔接工作，实现平稳过渡。根据消防法和有关规定，制定既保障安全又方便合理的养老机构管理办法。鼓励和允许境外投资者在我市投资营利性或非营利性养老机构，享受与国内企业相同的产业优惠政策。鼓励营利性养老机构、居家养老企业、社区养老企业、养老信息化企业等各类养老企业发展。进一步优化养老服务企业跨部门审批流程，加强部门协作配合，提高办事服务效率，优化营商环境。

（四）推进公办养老机构管理体制改革。推进公办养老机构改制，除保留政府兜底职能的公办养老机构外，探索实行公建民营、企业化转制，推进股份改制。鼓励社会力量通过合资、合作、联营、参股、租赁、股权投资等方式，参与公办养老机构改革。通过改革，逐步降低政府运营养老机构床位比例，提升民办养老机构床位比例。

三、努力提升养老服务供给质量

（一）优化居家养老照护服务内容。依据《中华人民共和国民政行业标准老年人能力评估（MZ/T039-2013）》，建立居家养老服务清单制度，明确评估等级所对应的服务清单。为城乡老年人特别是空巢、失能、失独、高龄老年人提供居家养老服务。梳理现有政府购买居家养老服务内容，优化、完善政府购买居家养老服务指导性目录。整合现有政策渠道，完善居家养老配套制度。

（二）全面推广医养结合型养老模式。提倡医疗服务和养老服务深度融合，扶持具备条件的养老机构内设医疗机构、闲置医疗资源转为医养结合机构。取消养老机构内设诊所的设置审批，实行备案制。鼓励医疗机构将医疗护理延伸至失能老人家庭和养老机构，逐步将养老机构中符合规定的医疗项目和居家养老的医疗服务纳入到医保政策报销范围。全市所有养老机构要与医疗机构建立绿色通道协作机制，全市非医养结合型养老机构要择优、就近与医疗卫生服务机构签订服务协议，签约率要达到100%。

（三）加快推动"互联网+养老"业态发展。推进养老事业、养老产业信息化建设，加强大数据和云计算应用，推动建立养老服务信息共享机制，推进养老公共服务管理平台、移动终端信息平台（APP）等服务平台建设。开展专业入户调查，收集老年人个性化需求与困难，建立老年人基本信息档案、健康档案。加强与户籍、医疗、社会保障等信息资源对接，促进公共信息资源向各类养老服务机构开放。发挥12349公益电话服务热线、网上民生服务平台、一键通呼叫终端、爱心手环等现有服务网络平台作用，提供各类养老服务项目。

（四）努力提升农村养老服务能力。加强农村养老服务有效供给，加强乡镇敬老院建设和改造，抓好农村幸福大院等自助、互助养老服务设施建设，衔接利用农村危房改造等涉农基本住房保障政策。利用农村闲置学校、厂房等集体资产，改建养老机构。建立农村留守老年人关爱服务工作机制和基本制度，建设农村留守老年人基础信息数据库，建立村党支部和村民委员会对农村空巢、独居、留守老人定期巡访制度，依法维护农村老年人的政治权利和经济权益，到2020年，农村建档立卡贫困留守老年人全部脱贫。

（五）打造健康文化旅居养老示范基地。重点围绕"南病北治、北药南用"养生康疗产品和有机食品、森林氧吧及中医调养保健产品等方面进行深度开发，打造独具特色的地域品牌，构建黑土文化、镜泊胜景、雪乡情怀、欧亚风情等不同主题、特色、档次的多元化旅游产品体系。发挥资源优势，设计打造不同季节不同特色的黄金旅游精品路线，扶持社会资本进入旅居养老产业。

（六）提高老年人生活便捷化水平。公共场所和生活社区要逐步进行缘石坡路、轮椅坡道、公共出入口、过道、楼梯、电梯厅及轿厢的无障碍改造；通过政府补贴、产业引导和业主众筹等方式，推进对符合条件的老旧居住区进行多层老旧住宅的电梯加装和老年人家庭的无障碍设施改造。扶贫搬迁、城镇棚户区、城乡危房改造等保障性安居工程中要全部统筹建设适老化配套设施。

（七）提升养老服务人才素质。完善养老服务人才培养和培训机制。对参加养老服务技能培训或创业培训且培训合格的劳动者，按照规定给予培训补贴，财政部门给予必要的经费保障。各县（市）、区人民政府要逐步建立养老服务实习培训基地。推动驻牡高校和职业技术院校开发养老服务和老年教育课程，为社区、老年教育机构及养老服务机构等提供教学资源及服务。积极开发老年人力资源，为老年人的家庭成员提供养老服务培训，倡导"互助养老"模式。

四、积极引导社会资本进入养老服务产业

（一）多方式实现社会资本与政府合作。积极推广各级政府与社会资本合作（PPP）模式，广泛吸引社会资本参与养老服务项目的投资、建设和运营。以公建民营方式，依法依规采取招拍挂等手段，引导政府机关事务管理部门的闲置资产、培训中心、干部休养所等进入养老服务产业。积极推进公建养老机构、老年照护服务设施的委托经营管理，逐步建立独立、透明、可问责、专业化的养老PPP项目监管体系。

（二）金融创新支持养老服务产业。鼓励银行业金融机构制定养老服务业信贷政策，开发适合养老服务业特色的信贷产品，对符合条件的小微企业养老服务贷款适当提高风险容忍度。提供信贷支持，积极争取低息贴息政策。加大政府对养老产业的投入力度，发挥政府产业投资基金引导作用，引导政府既有产业基金投向养老产业，提高财政资金使用效率。引导企业有效利用主板、中小板、创业板、新三板、区域性股权交易市场等多层次资本市场上市融资。

（三）落实用地等相关扶持政策。将养老设施用地纳入土地利用总体规划和年度用地计划，农用地转用指标、新增用地指标分配要适当向养老用地倾斜，适度扩大用地供给。企事业单位、个人对城镇现有空闲厂房、学校、社区用房等进行改造和利用，举办养老服务机构，经有关部门批准临时改变建筑使用功能，从事非营利性养老服务且连续经营1年以上的，5年内土地使用性质可暂不作变更。逐步提高我市民办非营利性养老机构民办公助补贴标准。

五、全面加强养老服务质量监督管理

(一)健全地方标准体系。按照全国统一的养老服务质量标准和评价体系，落实养老机构综合评估和报告制度，逐步建立与国家、省标准相适应的我市养老服务质量标准和评价体系，建立完善我市养老机构行业服务规范和养老机构等级评定标准，逐步健全我市养老设施设计、医养结合养老机构服务和老年人居家养老需求等领域地方标准体系。引进第三方质量评价机构，重点对养老机构服务标准、质量等进行客观评价，对政府购买居家养老服务项目进行跟踪问效。

（二）完善价格形成机制。对于民办营利性养老机构，服务收费项目和标准由经营者自主确定。对于民办非营利性养老机构，服务收费标准由经营者合理确定，政府有关部门对其财务收支状况、收费项目和调价频次进行必要监管。政府运营的养老机构床位费、护理费按照非营利原则，实行政府定价或政府指导价；对于以公建民营等方式运营的养老机构，具体服务收费项目和标准由运营方依据委托协议等合理确定。

（三）加强行业信用建设。建立覆盖养老服务行业法人、从业人员和服务对象的行业信用体系。将养老机构及从业人员信用记录纳入黑龙江省信用信息共享交换平台，通过"信用黑龙江"网站公示。对严重违规的失信者依法采取限期行业禁入等惩戒措施，建立养老行业信用奖惩联动机制。加强与相关公共信用信息平台的互联共享，向社会公开养老服务机构的行政许可、行政处罚等信息，促进养老行业信用建设、信用监管和信用约束。

（四）完善行业协同监管机制。切实提高职能部门对养老产业、养老服务监管的效率和质量，民政、卫计、公安、质监、工商、税务、消防、老龄等相关部门统筹协调，实施信息常态化披露，对违法违规、安全隐患治理不到位、推销保健品、欺老虐老、服务质量差、老人投诉问题多作为养老机构监管重点，建立养老机构从业人员黑名单制度和养老服务业退出机制。

重点任务分工及进度安排表
任务分类	序号	重点任务	具体措施	牵头部门	配合部门	时间进度
培育养老服务市场主体	1	引导企业、社会组织、社工进入养老服务市场	积极开展企业、社会组织、社工上门为老年人提供送餐、理发、洗衣、康复等居家养老服务项目。	市民政局	市财政局	逐年开展
	2	推广社区嵌入式养老服务	充分发挥社区服务功能，利用城乡社区服务中心（站）、社区日间照料中心（室）、社区卫生服务中心（站）等设施，为老年人提供短托、日托、健康、文化、娱乐等社区为老服务。	市民政局	市卫生计生委、市食药监局、市公安局	持续推进
	3	放宽养老机构准入条件	加快制定养老服务相关规划，全面清理申办养老机构的不合理前置审批事项，各部门按照养老机构放管服的政策要求，优化养老机构申办审批程序，简化审批流程，提高审批效率。	市民政局	市发改委、市财政局、市卫生计生委、市食药监局、市公安局、市安监局、市环保局、市质监局、市城乡建设局、市工商局、市消防支队、市老龄办等	持续推进
	4	完善养老机构消防管理办法	按照建筑面积在300平方米以下或者投资30万元以下的养老机构、设施，不需要办理消防设计、竣工验收备案手续的政策要求，根据消防法和有关规定，制定既保障安全又方便合理的养老机构管理配套办法。	消防支队	市城乡建设局、市民政局等	2018年
	5	鼓励境外投资者设立养老机构	鼓励境外投资者投资营利性养老机构，依法办理工商登记及相关手续后，享受与国内企业相同的产业优惠政策。允许境外投资者设立的非营利性养老机构，在取得养老机构设立许可并依法办理相关登记后，与境内投资者设立的非营利性养老机构享受同等优惠政策。	市民政局	市公安局、市商务局、市行政审批局、市税务局、市工商局等	2018年
	6	推进公办养老机构管理体制改革	推进具备向社会提供养老服务条件的公办养老机构转制成为企业或开展公建民营，鼓励实行服务外包。通过改革，逐步降低政府运营养老机构床位比例，提升民办养老机构床位比例，力争到2020年，全市民办养老机构床位比例达到75%以上。	市民政局、各县（市）区人民政府	市财政局、市编办、市人社局	持续推进
任务分类	序号	重点任务	具体措施	牵头部门	配合部门	时间进度
提升养老服务质量	7	提升居家养老服务质量	完善老年人居家社区养老服务规范，建立居家养老服务清单，优化完善政府购买居家养老服务指导目录。	市民政局	市财政局、市老龄办等	2019年
	8	推广医养结合型养老模式	扶持具备条件的养老机构内设医疗机构、闲置医疗资源转为医养结合机构。鼓励医疗机构将医疗护理延伸至失能老人家庭和养老机构。全市所有养老机构要与医疗机构建立绿色通道协作机制。建立完善医养结合型服务机构服务规范，非医养结合型养老机构要择优、就近与医疗卫生服务机构签订服务协议，签约率要达到100%。	市卫生计生委	市民政局、市财政局	逐年开展
	9	养老医疗服务项目纳入医保报销范围	逐步将养老机构中符合规定的医疗项目和居家养老的医疗服务纳入到医保政策保险范围。	市人社局	市财政局	持续推进
	10	取消养老机构内设诊所设置审批	取消养老机构内设诊所设置审批，实行备案制。	市卫生计生委	市民政局	2018年
	11	推进“互联网+养老”服务	建立养老服务信息共享机制，推进养老公共服务管理平台、移动终端信息平台（APP），推进养老服务机构、医疗护理机构等信息共享、服务融合。	市工信委	市发改委、市民政局、市科技局、市老龄办、市文广新局	持续推进
	12	提高农村养老服务能力建设	加强乡镇敬老院建设和改造，推动服务设施达标，满足农村特困老人的集中供养需求；衔接利用农村危房改造等涉农基本住房保障政策，健全农村社区为老服务设施。	市民政局	市城乡建设局、市国土局、市发改委、各县（市）区政府	持续推进
	13	建立健全农村留守老年人关爱服务体系	建立以县为单位的农村留守老年人基础信息数据库，建立农村留守老年人关爱服务工作机制和基本制度，建立农村留守老年人定期探访制度，农村建档立卡贫困留守老年人全部脱贫。	市民政局	市公安局、市司法局、市财政局、市人社局、市文广新局、市卫生计生委、市扶贫办、市老龄办	2020年
	14	开展“南病北治、北药南用”养老模式示范工作	推进“南病北治、北药南用”健康旅居养老示范基地项目建设。	市民政局	市卫生计生委、市药监局、市老龄办	持续推进
任务分类	序号	重点任务	具体措施	牵头部门	配合部门	时间进度
提升养老服务质量	15	打造健康文化旅居养老示范基地建设	积极组织我市养老服务项目，参加国内、国际养老服务项目推介会，宣传我市旅游资源，展示我市旅居养老优势，扩大了我市候鸟旅居养老知名度。打造独具特色的地域品牌，构建黑土文化、镜泊胜景、雪乡情怀、欧亚风情等不同主题、特色、档次的多元化旅游产品体系；发挥资源优势，设计打造不同季节不同特色的黄金旅游精品路线；扶持社会资本进入旅居养老产业。	市旅游委、市民政局	市委宣传部、市卫生计生委、市食药监局、市财政局、市文广新局	持续推进
	16	提高老年人生活便捷化水平	公共场所和生活区进行无障碍改造，扶贫搬迁、城镇棚户区、城乡危房改造等保障性安居工程中要全部统筹建设适老化配套。通过政府补贴、产业引导和业主众筹等方式，探索对符合条件的老旧小区加装电梯。	市城乡建设局、市房产局	市财政局、市发改委、市规划局、各县（市）区政府等	持续推进
	17	提升养老服务人才素质	健全养老服务人才培养、培训机制，落实培训补贴和经费。各县市区逐步建立养老服务实习实训基地。推动驻牡高校和职业技术院校开发养老服务和老年教育课程。	市人社局、市财政局	市民政局、市教育局、各县（市）区政府	逐年开展
	18	推广政府与社会资本合作（PPP）模式	积极推广各级政府与社会资本合作（ppp）模式，广泛吸引社会资本参与养老服务项目的投资、建设和运营。	市财政局	市发改委、市招商局、市民政局、市老龄办	持续推进
	19	创新金融支持养老服务产业	鼓励金融机构开展金融创新，为养老企业运营提供银行信贷、股权和债券、产业投资基金等融资服务。	市金融局	市财政局、人民银行牡丹江市中心支行	持续推进
	20	落实用地扶持政策	将养老设施用地纳入土地利用总体规划和年度用地计划，农用地转用指标、新增用地指标分配要适当向养老用地倾斜，适度扩大用地供给。企事业单位、个人对城镇现有空闲厂房、学校、社区用房等进行改造和利用，举办养老服务机构，经征求消防、环保、土地等部门同意批准临时改变建筑使用功能，从事非营利性养老服务且连续经营1年以上的，5年内土地使用性质可暂不作变更。	市国土局	市城乡建设局、市房产局、市发改委、市财政局、市民政局、市环保局、市消防支队	持续推进
	21	提高民办非营利性养老机构民办公助补贴标准	逐步提高我市民办公助非营利养老机构建设和运营补贴标准。	市民政局	市财政局	2020年
任务分类	序号	重点任务	具体措施	牵头部门	配合部门	时间进度
加强养老服务监督管理	22	健全地方标准体系	初步建立养老服务质量标准和评价体系、养老设施设计、医养结合养老机构服务和老年人居家养老需求等领域地方标准体系。	市民政局、市质监局	市老龄办、市卫生计生委、市食药监局、市老龄办、市城乡建设局	2020年
	23	落实养老机构综合评估和报告制度	推进养老院服务质量大检查活动，按照《全国养老院服务质量大检查指南》指标要求，到2018年底管理服务质量类指标合格率达到90%以上，设施改造和设备添置类指标合格率大幅上升，安全隐患进一步消除，养老机构服务质量内部管理基本制度全面建立。	市民政局	市公安局、市卫生计生委、市质监局、市食药监局、市老龄办、市安监局	2018年
	24	进行第三方质量评价	引进第三方质量评价机构，重点对养老机构服务标准、质量等进行客观评价，对政府购买居家养老服务项目进行跟踪问效。	市民政局、市财政局	市卫生计生委、市老龄办等	持续推进
	25	完善价格形成机制	加快建立以市场形成价格为主的养老机构服务收费管理机制。	市物价局	市发改委、市民政局	持续推进
	26	加强行业信用建设	将养老机构及从业人员信用记录纳入黑龙江省信用信息共享交换平台，通过“信用黑龙江”网站公示。向社会公开养老服务机构的行政许可、行政处罚等信息。	市民政局	市发改委、市工商局、市老龄办、市公安局、市工信委	2019年
	27	加强行业协同监管	建立养老机构从业人员黑名单制度和养老服务业退出机制。重点对违法违规、安全隐患治理、推销保健品、欺老虐老、服务质量差等问题进行监管，维护老年人权益和养老市场声誉。	市民政局	市公安局、市质监局、市工商局、市税务局、市法制办等	持续推进
	28	充实和壮大专职养老工作人员队伍	要充实和壮大专职养老工作人员队伍，解决人员不足的问题，切实提高职能部门养老产业、养老服务监管的效率和质量。	市人社局	市编办、市民政局、各县（市）区人民政府	持续推进

关于全面放开养老服务市场发展养老产业提升养老服务质量的实施意见的起草说明

一、必要性和可行性

依据省政府出台的改革实施意见确定的改革目标、主要任务等内容编写，同时参考省内其他地市改革方案的内容，根据我市实际情况进行了细化落实。

一是《意见》为我市未来几年养老服务市场发展指明了方向。《意见》从养老服务市场的供给主体、服务质量、融资渠道、市场监管等四个方面，对我市养老服务市场进行了总体布局和规划。《意见》明确了降低公办、提升民营的总体布局，降低了养老市场的准入条件，引导社会资本进入养老市场，可以快速的提高我市养老产业的有效供给；《意见》从养老服务内容、服务模式，城市无障碍设施的推广、农村养老服务能力的提高， "互联网+"的信息化建设和人才队伍建设，健全地方标准体系、完善价格形成机制，加强行业信用和行业监管等不同角度、不同维度进行规范和引导，最大限度满足我市养老市场的需求。

二是《意见》设定的目标即明确具体、又切实可行。《意见》除了提出“实现养老服务市场全面开放，养老服务和老年产品供给增加，服务质量和服务效益显著提升，行业标准逐步健全，信用监管日趋严格，养老政策措施日益完善”的总体目标外，又对目标内容进行具体量化。《意见》中既有体现总体布局的民办养老机构与公办养老机构床位比率，又有体现结构类型的照护床位和医养结合型床位比率；既有体现服务范围的覆盖率指标，也有体现服务质量的培训率指标。符合我市目前养老服务市场发展现状，具有很强的现实性和操作性。

三是《意见》认真贯彻落实省政府确定的各项重点任务。省政府制定的实施意见中确定了22项重点任务，明确了负责部门和时间进度。我市的《意见》对省重点任务进一步细化，确定了28项重点任务，增加了“具体措施”、“牵头部门”和“配合部门”，便于今后《意见》的具体落实和实施。与目前我省其他地市已出台意见的相比，在落实省改革意见的规定动作和自选动作方面都具有较强的操作性和地方特色。

二、制定的依据

1.《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》（国办发〔2016〕91号）；

2.《黑龙江省人民政府办公厅关于全面放开养老服务市场发展养老产业提升养老服务质量的实施意见》（黑政办规〔2017〕48号）

三、拟解决的主要问题以及采取的主要举措

《意见》的出台对于放开我市养老服务市场，提高养老服务质量，指导未来几年全市养老产业发展的目标方向和落实具体措施具有重要现实意义。

力争到2020年，实现养老服务市场全面开放，养老服务和老年产品供给增加，服务质量和服务效益显著提升，行业标准逐步健全，信用监管日趋严格，养老政策措施日益完善。具体实现以下目标：

1.全市养老机构照护床位数占比例达到30%；

2.全市医养结合型养老机构床位数占比达到32%；

3.全市所有养老机构要与医疗机构建立绿色通道协作机制，不具备医疗条件的养老机构与医疗卫生机构签订服务协议，签约率100%；

4.民办养老机构床位数占比达到75%；

5.全市养老机构护理员培训率达到90%以上；

6.社区居家养老服务覆盖率100%，农村覆盖率50%；

7.适当提高新建养老机构相关补贴标准；

扶持壮大养老服务市场主体，努力提升养老服务供给质量，全面加强养老服务质量监督管理。