珠海市人民政府关于实行中期财政规划管理的贯彻落实意见

珠府〔2015〕109号

横琴新区管委会，各区政府（管委会），市府直属各单位：

为进一步改进预算管理和控制，加快建立现代财政制度，根据《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》（国发〔2015〕3号）及《广东省人民政府关于实行中期财政规划管理的实施意见》（粤府〔2015〕58号）的要求，现就我市贯彻落实中期财政规划管理工作提出以下意见：

一、总体要求

通过科学研判未来三年重大财政收支情况，采取逐年更新滚动管理方式，实现规划期内预算收支跨年度平衡。以问题为导向，研究调整相关财政收支政策，改进预算管理和控制要求，将财政预算安排与本地区重大发展战略及各项事业发展规划紧密衔接，提高预算编制的前瞻性、有效性和可持续性，使中期财政规划渐进过渡到真正的中期财政预算，推动财政可持续发展，促进经济结构调整和发展方式转变。

二、基本原则

（一）坚持统筹兼顾。主动适应经济发展新常态，同时兼顾长远发展，处理好经济建设与民生改善、生态环境保护之间的关系，优化财政资金分配。

（二）遵循问题导向。对现行财政收支政策实施效果进行分析，从政策内容和运行机制上查找原因，提出解决问题的改革措施。
（三）强化约束机制。凡是涉及财政政策和资金支持的部门、行业规划，都要与中期财政规划相衔接。强化中期财政规划对年度预算编制的约束，年度预算编制必须在中期财政规划框架下进行。

（四）实施滚动调整。按照三年滚动方式做好中期财政规划，第一年规划约束对应年度预算，后两年规划指引对应年度预算。年度预算执行结束后，对后两年规划及时进行调整，再增加一个年度规划，形成新一轮中期财政规划。

（五）防控财政风险。加强政府债务管理，建立风险预警和应急处置机制，科学研判风险隐患，切实防控财政风险。

三、中期财政规划主要内容

中期财政规划是中期预算的过渡形态，是在对总体财政收支情况进行科学预判的基础上，重点研究确定财政收支政策，做到主要财政政策相对稳定，同时根据经济社会发展情况适时研究调整，使中期财政规划渐进过渡到真正的中期预算。中期财政规划涵盖一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算，主要包括五部分内容：

（一）预测现行政策下财政收支。

1.分析宏观经济形势。根据国民经济和社会发展五年规划纲要及年度计划，结合规划前期经济社会发展情况及国内外发展环境重大变化，分年度研判未来三年地区生产总值、投资、消费、进出口、价格总水平、就业率等主要指标走向。
2.测算财政收入。结合宏观经济形势分析、现行财政体制以及各项财政收入政策，科学测算未来三年四大预算体系财政收入。各项收入测算到功能分类的“款”级科目。

3.测算财政支出。各预算部门（单位）按照现行支出政策，测算未来三年财政支出需求并编列至具体支出政策项目，发展改革部门测算未来三年政府投资计划项目支出需求。支出规划按照量入为出、厉行节约、统筹兼顾、确保重点的原则编制，重点保障关系全市经济社会发展的重点领域改革和重大项目资金需求，积极维持政权运转和提供基本公共服务支出需要。一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算支出测算到功能分类的“类”级科目，社保基金预算分险种测算。
4.预测地方政府债务。根据未来三年财政收入和支出情况，结合上级政府下达的政府债务额度情况，测算规划期内新增政府债务需求规模，科学合理设置债务余额控制目标。

（二）分析现行财政收支政策问题。
1.分析财政收入政策。重点分析国家税制改革对地方财政收入的影响；收入分成体制与事权和支出责任划分相匹配情况；非税项目设置是否符合简政放权、激活市场、减轻社会负担、提供基本公共服务等政策导向情况。
2.分析财政支出政策。结合人大建议、政协提案、审计报告、财政监督检查报告、财政绩效评价报告以及财政资金结转结余情况，研究现行及到期支出政策存在的问题。重点分析支出同财政收支增幅或生产总值挂钩对财政支出结构的影响，社会保障、医疗卫生支出因人口结构变化的增长情况，一些亟需解决的问题、人民群众关注热点问题在支出预算中的保障情况，已安排的财政资金由于各种原因形成沉淀的情况，项目支出是否合规等。

3.分析债务风险。重点分析规划期内平衡财政收支所需新增政府债务规模情况，包括是否突破新增限额、债务率等风险控制指标是否超过警戒线、制定的债务应急处置预案和风险化解计划是否切实可行等。
（三）制定财政收支政策改革方案。
1.财政收入政策改革措施。提出规划期内国家税制改革的贯彻落实措施；提出完善财政收入分配体制的意见；在管理权限内，提出调整税收、非税收入、国资预算、社保基金收入政策的建议和意见。
2.财政支出政策改革措施。厘清市场和政府的边界，科学划分事权与支出责任，减少经营性领域支出比重。改革财政资金投入方式，推行政府与社会资本合作模式，充分发挥财政资金的杠杆效应。完善一般性转移支付机制，规范专项转移支付。财政部门要与相关部门梳理规划期内重大改革、支出政策和支出项目，明确政策目标、政策期限、资金安排计划、预期绩效目标等，并建立预算绩效评价机制，加大结转结余资金清理力度，减少新增沉淀资金。
3.政府债务风险控制措施。根据财政收支和政府债务风险预测情况，合理确定财政赤字规模、政府债务限额等风险控制目标，将债务分类纳入预算管理，制定债务风险预警和应急处置措施。
（四）测算改革后财政收支情况。
1.建立跨年度平衡机制。结合经济形势状况，通过增减预算稳定调节基金和地方政府债务规模等办法，建立跨年度预算平衡机制。在经济形势较好、财政收入增速较快的年份，适当控制政府性债务增幅，并补充预算稳定调节基金和化解政府性债务；反之，则通过适当调入预算稳定调节基金、增加政府性债务等措施平衡当年度预算。
2.测算未来三年财政收支平衡情况。合理确定收支改革方案、预算稳定调节基金和政府性债务使用方案，确保未来三年一般公共预算总量平衡、政府性基金预算和国有资本经营预算当年平衡、社会保险基金分险种收支平衡。
3.预算稳定调节基金、地方政府债务变动情况。分年度测算预算稳定调节基金存量、政府债务年度余额及增减变动情况。
（五）评估可能出现的财政风险。
评估规划期内可能出现的宏观经济运行风险、重大自然灾害损失及政府债务风险等对中期规划执行的影响，提出应对措施。
四、编制主体与职责分工

财政部门是本地区中期财政规划的编制主体，负责牵头制定中期财政规划和部门预算中期规划管理办法，组织中期财政规划编制，审核汇总和综合平衡规划，组织实施规划，开展相关监督检查和绩效评价等。

发展改革部门负责宏观经济形势分析，提供国民经济和社会发展规划年度计划及五年发展规划，分年度编制政府投资计划项目支出规划。

税务部门负责编制税收收入中期规划。

国土部门负责编制国有土地使用权出让收入中期规划。

国资部门负责编制国有资本经营预算收入中期规划。

人社部门负责编制社会保险基金预算收支中期规划。
各预算部门（单位）是部门中期财政规划的编制主体，负责做好部门事业发展规划、行业规划与中期财政规划的衔接，并会同财政部门建立中长期重大事项论证机制；组织和汇总编制本部门管理领域的中期财政规划，研究提出未来三年涉及财政收支的重大改革和政策事项，并测算分年度收支数额；组织编制本部门及所属单位部门预算中期规划；组织实施规划；开展本部门（单位）的监督自查和绩效自评等。

五、编制流程与时间安排

（一）编制流程。

市级中期财政规划编制流程主要分为前期准备、部门规划、财政审核、政府审批、批复规划等五个阶段。

前期准备。市发展改革部门负责宏观经济形势分析，国民经济和社会发展年度计划和五年发展规划于规划期前一年3月上旬前提供给市财政局。市税务、国土、国资部门分别负责税收收入、国有土地使用权出让收入、国有资本经营预算收入预测，于规划期前一年3月上旬前提供给市财政部门。市财政部门负责现行财政收入预测，于规划期前一年3月完成。

部门规划。市直部门（单位）收集规划期内批准实施的相关规划和政策，研究提出部门重大改革和政策事项、未来三年分年度资金安排和预期绩效，按重要程度进行排序，形成三年滚动财政规划，于规划期前一年4月报市财政部门审核汇总。

财政审核。市财政部门围绕市委、市政府的战略部署，结合部门重大改革和政策事项，审核部门分年度规划，根据汇总情况商部门修改规划，提出综合平衡方案及财政规划草案，于规划期前一年6月报市人民政府审核。

政府审批。市人民政府对中期财政规划草案进行审核，于规划期前一年7月完成。