宜昌市人民政府关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见（试行）

宜昌市人民政府关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见（试行）

宜府发〔2015〕20号

USHUI.NET^®提示：根据《 宜昌市人民政府关于市政府规章和行政规范性文件清理结果的决定》 （ 宜府发〔2020〕10号）规定，继续施行。继续施行及修改后施行的行政规范性文件有效期为5年；文件本身有效期或适用期限少于5年的，从其规定。

各县市区人民政府，市政府各部门，宜昌高新区管委会，各大中型企业，各大中专学校：

  根据《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》 （ 国发〔2014〕60号）、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》 （ 国办发〔2015〕42号）及《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》 （ 财金〔2014〕113号）等文件精神，为加快转变政府职能，完善财政投入及管理方式，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，拓宽城镇化建设的融资渠道，现结合宜昌实际，提出如下实施意见。

  一、总体思路和基本原则

  （一）总体思路

  政府和社会资本合作（Public-Private-Partnership，以下简称PPP）模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，按照平等协商原则，与其订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。

  按照“政府主导、社会参与、市场运作、规范有序”的总体思路，对具备一定条件的公共服务类项目，通过建立公平的市场运行环境和合理的投资回报机制，鼓励和引导社会资本积极参与建设和运营，建立投资、补贴与价格的协同机制，发挥各方优势，提高公共产品和服务的质量和供给效率，实现政府、企业和社会多方共赢。

  将推广PPP模式与市级国有控股集团市场化改革有机结合，在厘清市场与政府关系的前提下，鼓励市级国有控股集团通过公平市场竞争参与政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务项目建设与运营。

  （二）基本原则

  依法合规原则。将政府和社会资本合作纳入法制化轨道，建立健全制度体系，保护参与各方的合法权益，明确全生命周期管理要求，确保项目规范实施。

  重诺履约原则。树立契约理念，政府和社会资本平等协商、互利互惠、诚实守信、严格履约、权责对等。

  公开透明原则。实行阳光化运作，依法充分披露政府和社会资本合作项目的重要信息，保障公众的知情权，对参与各方形成有效监督和约束。

  公众受益原则。加强政府监管，将政府的政策目标、社会目标和社会资本的运营效率、技术进步有机结合，促进社会资本竞争和创新，确保公共利益最大化。

  积极稳妥原则。探索符合本地实际和行业特点的做法，总结提炼经验，形成适合我市市情的运作模式。坚持必要、合理、可持续的财政投入原则，有序推进项目实施，控制项目的政府支付责任，防止政府支付责任过重加剧财政收支矛盾，带来支出压力。

  二、项目范围

  PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务类项目。在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用PPP模式。其中，在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。

  优先选择投资规模相对较大（原则上不低于1亿元，社会事业及区级项目可适当降低）、市场化程度相对较高、技术发展比较成熟、收益比较稳定、价格调整机制相对灵活、合作期限较长（一般为10-30年）的项目开展PPP模式试点工作。

  对于已建成的项目，相关行业主管部门应积极探寻植入PPP模式，引入社会资本并组建PPP项目公司，通过项目租赁、重组、转让等方式对原项目进行升级改造或合作经营，以缓解财政资金压力、提升经营管理水平、改善公共服务质量。

  三、运作方式

  对具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖建设和经营成本，能产生合理利润的经营性项目，通过政府授予特许经营权进行投资运营主体招商，依法放开建设和运营市场，推进市场化运作。

  对于经营收费不足以覆盖投资成本和合理回报，或者虽然可基本实现保本微利，但前期投入较大、投资回收期较长的准经营性项目，通过政府授予特许经营权附加部分必要补贴等措施，建立投资、补贴与价格的协同机制，积极为投资者获得合理回报创造条件。

  对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的非经营性项目，通过政府购买服务、配套经营性资源、政府购买服务+配套经营性资源等方式，科学合理保障社会投资人应该享有的权益。

  项目具体运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。具体运作方式主要根据收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。

  对于适合PPP模式但通过市场化方式暂无法吸引社会资本合作的项目，由市政府“定向开发、政府购买”，委托或授权市级控股集团实施项目建设，并通过合理方式保障市级控股集团的项目投资及合理利润。具体方式包括：由市政府配置相应经营性资源和经营性资产，由市级控股集团用资源（资产）经营收益用于项目平衡；市政府根据年度可用财力由财政预算安排建设资金，年度可用财力不足时由财政分年预算安排资金或采用向市级控股集团租用的方式，由市财政按照合同约定按期支付费用；赋予市级控股集团片区开发经营权，负责片区内土地一级开发、基础设施建设、产业开发、招商引资等项目，片区内收益根据不同区域确定补贴或收益分成，项目筹划和建设时序由市级控股集团自行安排、自负盈亏、自求平衡。市级控股集团承接的项目达到可吸引社会资本合作的条件时，应适时择机转让全部或部分项目权益。

  四、操作流程

  （一）项目识别

  PPP项目以政府发起为主。政府发起由财政部门负责向政府和社会资本合作领导小组成员单位征集潜在项目，根据国民经济和社会发展规划及行业专项规划，从新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目；社会资本发起应以项目建议书的方式向财政部门推荐潜在合作项目。

  财政部门会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展“物有所值（ValueforMoney，VFM）”评价，进行必要性、可行性、经济性、合规性评估论证，对拟采用PPP模式的项目进行筛选，必要时可委托专业机构进行项目评估论证。财政部门组织开展项目“财政承受能力”论证，原则上每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出占本级一般公共预算支出的比例最高不超过10%。从2015年起，凡新建、改建项目，经评估论证适宜采用PPP模式的，原则上应采用PPP模式建设；经过评估论证无法采用PPP模式的，再行考虑通过其他渠道安排资金建设。

  对通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，财政部门报请市政府审核批准后，应在编制年度预算和中期财政规划时，将其财政支出责任纳入预算统筹安排，由市政府指定职能部门或事业单位（以下简称“项目实施机构”）进行项目准备。

  （二）项目准备

  PPP项目实施机构应组织编制实施方案。实施方案应包括项目概况、风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式选择等事项。在方案编制阶段，可借助第三方专业机构及金融机构力量，充分发挥其在方案设计、交易结构等方面的专业作用。实施方案在征求财政、发改、规划、住建、国土、环保等部门的意见后，经市政府常务会议批准后组织实施。

  （三）项目采购

  PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应当根据项目的采购需求特点，依法选择适当的采购方式。  项目实施机构、采购代理机构应当成立评审小组，负责项目采购的资格预审和评审工作。评审结束后，项目实施机构应成立专门的采购结果确认谈判工作组，负责采购结果确认前的谈判和最终采购结果确认工作，并与中标、成交社会资本签订经市人民政府审核同意的PPP项目合同。

  项目实施机构应在规定的信息发布渠道公开项目采购各个环节的信息，包括资格预审、采购公告、评审结果、项目合同等信息，保证程序公开、过程透明。财政部门应加强项目采购活动的监督检查，及时处理采购活动中的违规违纪行为。

  （四）项目执行

  PPP项目实施机构和财政部门应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司，认真履行项目的融资、建设、运营、维护和移交等合同义务，定期监测项目产出的绩效指标，确保公共产品和服务供给的质量、效率和可持续性。项目合同涉及政府支付义务的，项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。设置超额收益分享机制，当项目收益超出预期时，依据合同约定，下调公共产品或服务的价格或减少财政补贴、提高财政分成比例，降低社会资本的超额收益。

  行业主管部门应制定不同领域的行业技术标准、公共产品或服务技术规范，加强对公共服务质量和价格的监管。建立政府、公众共同参与的综合性评价体系，建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制，将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩，并将绩效评价结果作为调价