广西壮族自治区人民政府关于进一步加强政府性债务管理的意见

广西壮族自治区人民政府关于进一步加强政府性债务管理的意见

（桂政发〔2014〕73号）

各市、县人民政府,自治区农垦局,自治区人民政府各组成部门、各直属机构:

  为进一步规范和加强全区政府性债务管理,遵循“疏堵结合、分清责任、规范管理、防范风险、稳步推进”原则,建立健全“借债有度、用债有效、管债有序、还债有信、监管有力”的政府性债务管理长效机制,推动全区经济社会持续健康发展和财政金融风险的有效防控,根据新修订的《中华人民共和国预算法》、《 国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》 （ 国发〔2014〕43号)、《 国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号)等有关规定,结合我区实际,现就进一步加强全区政府性债务管理提出如下意见:

  一、规范举债融资机制

  (一)明确举债主体。市县级人民政府确需举借债务的,由自治区人民政府代为举借;乡(镇)人民政府不得举借债务。明确划清政府与企业界限,政府债务只能通过政府及其部门举借,不得通过企事业单位等举借。

  (二)规范举债方式。各级人民政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的,由各级人民政府提出申请,通过自治区人民政府发行一般债券举借,主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的,由各设区市、县(市、区)人民政府逐级向自治区人民政府提出申请,通过自治区人民政府发行专项债券举借,以对应的政府性基金或专项收入偿还。

  (三)推广公私合作。推广使用政府与社会资本合作(PPP)模式,鼓励社会资本通过特许经营等方式,参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则,使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资,按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任,不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。

  (四)严控或有债务。剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务。各级人民政府新发生或有债务,要严格限定在依法担保的范围内,并根据担保合同依法承担相关责任。各级人民政府要加强对或有债务的统计分析和风险防范,做好监管工作。原来由融资平台公司举借的债务,要一分为三分别处置。对商业房地产开发等经营性项目,要与政府脱钩,完全推向市场,债务转化为一般企业债务;对供水供气、垃圾处理等可吸引社会资本参与的公益性项目,要积极推广PPP模式,其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还,政府按照事先约定规则,承担特许经营权给予、财政补贴、合理定价等责任,不承担偿债责任;对难以吸引社会资本参与、确实需要政府举债的公益性项目,由政府发行债券融资。

  二、强化债务规模管理

  (五)实行规模控制。各级人民政府债务实行限额管理,各级人民政府举债不得突破自治区确定的限额。全区政府一般债务和专项债务总限额由自治区人民政府确定并报自治区人大或其常委会批准,分地区限额由财政厅在总限额内根据各地债务风险、财力状况等因素测算并报自治区人民政府批准。

  (六)严格举债程序。各级人民政府要坚持“用途明确、责任落实、量力而行、防范风险”的原则,在自治区批准的限额内举借债务。举债单位应根据本单位偿债能力等实际情况编制举债计划,各行政主管部门根据行业规划、全区经济社会发展规划、国家产业政策以及政府重点工作安排等对举债计划进行初核,同级财政部门根据本地的偿债能力、债务风险、债务规模等情况在自治区批准的举债限额内审核举债计划,经同级人民政府确定后报同级人大或其常委会批准。

  (七)严管资金用途。各级人民政府举借的债务,只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务,不得用于经常性支出。债务资金安排用于公益性资本支出时,要安排用于事关长远发展且难以吸引社会投资的公益性项目建设,重点用于基础性和民生项目建设,不得用于竞争性或市场化行为可以替代的领域,不得为招商引资企业垫付资金等。

  (八)注重资金效益。举债单位要根据公益性项目建设的资金需求、时间节点和建设进度,合理使用债务资金。确保债务资金规模与项目实际进度相匹配,避免资金闲置。因政策性调整,出现项目变更、取消等情况,建设单位应立即停止支用债务资金,并重新确定未发生债务的资金投向。

  (九)纳入预算管理。各级人民政府要将政府债务分门别类纳入全口径预算管理。一般债务收支纳入一般公共预算管理,专项债务收支纳入政府性基金预算管理,将PPP项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。各部门、各单位要将债务收支纳入部门和单位预算管理,或有债务确需政府或其部门、单位依法承担偿债责任时,偿债资金要纳入相应预算管理。

  三、控制化解债务风险

  (十)建立风险预警机制。财政厅根据各地一般债务、专项债务、或有债务等情况,测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标,评估各地债务风险状况,对债务高风险地区进行风险预警和提示。各级人民政府要对债务规模建立动态管控机制,根据应还本付息额、计划还本付息的资金等指标,建立未来多年度债务规模滚动控制模型,确定下一年度的债务总规模和可新增债务规模,审慎稳妥测算未来可用于还本付息的资金。财政厅负责及时对政府性债务风险预警提示,对高风险地区适时予以通报。列入风险预警范围的债务高风险地区,要积极采取措施,逐步降低风险;债务风险相对较低的地区,要严格控制债务余额的规模和增长速度。

  (十一)完善应急处置机制。要硬化预算约束,防范道德风险,市县人民政府对其举借的债务负有偿还责任,中央和自治区实行不救助原则。各级人民政府要制定应急处置预案,建立责任追究机制。出现偿债困难时,要通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式,多渠道筹措资金偿还债务。各级人民政府难以自行偿还债务时,要及时上报,本级和上一级人民政府要启动债务风险应急处置预案和责任追究机制,切实化解债务风险,并追究相关人员责任。

  (十二)严肃财经纪律。建立对违法违规融资和违规使用政府性债务资金的惩罚机制,加大对政府性债务管理的监督检查力度。各级人民政府及其所属部门不得在预算之外违法违规举借债务,不得以支持公益性事业发展名义举借债务用于经常性支出或楼堂馆所建设,不得挪用债务资金或改变资金用途;对企业的注资、财政补贴等行为必须依法合规、规范透明,不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保;不得违规干预金融机构等正常经营活动,不得强制金融机构等提供政府性融资。各级人民政府要进一步规范土地出让管理,坚决制止违法违规出让土地及融资行为。

  四、健全配套政策管理

  (十三)建立债务报告和公开制度。完善政府性债务统计报告制度,加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度,全面反映政府的资产负债情况。对于中央出台的重大政策措施如棚户区改造等形成的政府性债务,应当单独统计、单独核算、单独检查、单独考核。各级人民政府举借债务要遵循市场化原则,逐步建立各级人民政府信用评级制度,加快政府信用体系建设,逐步完善地方政府债券市场。建立政府性债务公开制度,各级人民政府要定期向社会公开政府性债务及其项目建设情况,自觉接受社会监督。

  (十四)强化债权人约束。金融机构等不得违法违规向各级人民政府提供融资,不得要求各级人民政府违法违规提供担保。金融机构等购买地方政府债券要符合监管规定,向属于政府或有债务举借主体的企业法人等提供融资要严格规范信贷管理,切实加强风险识别和风险管理。金融机构等违法违规提供政府性融资的,应自行承担相应损失,并按照商业银行法、银行业监督管理法等法律法规追究相关机构和人员的责任。

  (十五)纳入绩效考核。政府性债务管理纳入自治区对市、县目标管理绩效考核和政绩考核。各级人民政府要按照“用债问效,无效问责”的原则,科学合理设定资金投向、公益性项目占比、基础设施改善程度、社会事业发展成果等指标体系,加强对政府性债务效益考核。考核结果作为债务举借、审批及年度财政预算安排的重要依据。

  (十六)加强内部控制管理。行政事业单位要严格贯彻执行《财政部关于印发〈行政事业单位内部控制规范(试行)〉的通知》(财会〔2012〕21号)规定,牢固树立风险意识,建立健全债务风险定期评估机制和债务内部管理制度,明确债务管理岗位的职责权限。各级人民政府及其部门应制定相应的人才衡量标准,选拔具有法律、财经、金融等专业背景和较高专业能力的人员参与政府性债务管理工作。

  (十七)建立沟通协调机制。债务单位要落实责任,按照政府性债务统计的要求按时向财政部门报送月报、季报和年报统计数据,并确保数据及时、准确。各级财政部门要对政府性债务进行实时、动态监控。各级财政、发展改革、银监等部门要加强政府性债务信息交流与沟通,建立定期信息沟通机制。

  (十八)完善偿还机制。明确政府与企业的责任,按照“谁举债、谁偿还”原则,严格确定偿债责任单位,确保落实偿债资金来源,并按合同规定按期还本付息。没有稳定、可靠资金作还债保障的项目,各级人民政府不得负债建设。各级人民政府要建立健全政府偿债准备金制度,在每年财政预算中按照政府性债务规模的5%—15%比例安排偿债准备金。偿债准备金由财政部门实行专户管理,不得截留、挪用,应用于按规定由财政直接偿还的债务。

  五、妥善处理存量债务

  (十九)甄别存量债务。以2013年政府性债务审计结果为基础,结合审计后债务增减变化情况,经债权人与债务人共同协商确认,对政府性债务存量进行甄别。对各级人民政府及其部门举借的债务,相应纳入一般债务和专项债务。对企事业单位举借的债务,凡属于政府应当偿还的债务,相应纳入一般债务和专项债务。各级人民政府将甄别后的政府存量债务逐级汇总上报自治区人民政府确定后报国务院审批,分类纳入预算管理。纳入预算管理的债务原有债权债务关系不变,偿债资金要按照预算管理要求规范管理。

  (二十)置换存量债务。对甄别后纳入预算管理的政府存量债务,各市、县可申请地方政府债券额度进行置换,以降低利息负担,优化期限结构,腾出更多资金用于重点项目建设。

  (二十一)化解存量债务。处置到期存量债务要遵循市场规则,减少行政干预。对项目自身运营收入能够按时还本付息的债务,应继续通过项目收入偿还。对项目自身运营收入不足以还本付息的债务,可通过依法注入优质资产、加强经营管理、加大改革力度等措施,提高项目盈利能力,增强偿债能力。各级人民政府应指导和督促债务举借单位