海南自由贸易港国土空间规划条例

  《海南自由贸易港国土空间规划条例》已由海南省第七届人民代表大会常务委员会第十四次会议于2024年11月29日通过，现予公布，自2025年1月1日起施行。

  海南省人民代表大会常务委员会

  2024年11月29日

  

  

  第一章  总  则

  第一条  为了建立健全国土空间规划体系，促进人与自然和谐共生、高质量发展，提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国海南自由贸易港法》等法律、法规，结合海南自由贸易港实际，制定本条例。

  第二条  制定和实施国土空间规划，应当坚持以人为本，遵循“山水林田湖草沙”生命共同体理念，统筹发展与安全，深化“多规合一”改革，严守资源安全底线，优化国土空间格局，促进绿色低碳发展，维护资源资产权益，合理安排农业、生态、城镇等功能空间，提升国土空间开发、保护、建设质量和资源利用效率。

  第三条  国土空间规划包括国土空间总体规划、详细规划和相关专项规划。

  下级国土空间规划应当服从上级国土空间规划；详细规划、相关专项规划应当服从总体规划；相关专项规划应当相互协同，并与详细规划相衔接。

  第四条  县级以上人民政府应当加强对国土空间规划工作的领导。

  县级以上人民政府应当将国土空间规划制定和管理经费纳入同级财政预算。

  乡镇人民政府按照规定的职责做好国土空间规划有关工作。

  县级以上人民政府自然资源和规划主管部门负责本行政区域内国土空间规划管理和监督工作。市、县、自治县人民政府自然资源和规划主管部门可以在市辖区或者乡镇设立自然资源和规划派出机构，实行垂直管理，负责市辖区或者乡镇的有关国土空间规划管理工作。

  县级以上人民政府其他有关主管部门以及经依法授权或者委托的产业园区管理机构，应当按照各自职责，做好国土空间规划管理相关工作。

  第五条  县级以上人民政府应当建立健全国土空间规划工作机制，负责指导、协调国土空间规划制定和实施的重大事项。

  第六条  国土空间规划的制定、实施、监督检查等活动应当遵守有关技术标准。

  省人民政府自然资源和规划主管部门可以结合海南自由贸易港实际制定相应的技术标准。

  第七条  县级以上人民政府自然资源和规划主管部门应当建立统一的国土空间基础信息平台，形成国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，实现各级规划编制、审批、修改、实施、监督全过程在线管理的“机器管规划”，建立规划全周期全链条管理机制，推进国土空间智慧治理。

  第二章  国土空间规划的制定

  第一节 一般规定

  第八条  编制国土空间规划应当以省国土空间基础信息平台汇集、整合的国土调查、地籍调查、不动产登记等数据以及符合有关规范的资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价、国土空间开发保护现状和风险评估等数据为基础。

  县级以上人民政府有关主管部门应当根据国土空间规划的编制需要，及时向省国土空间基础信息平台提供有关基础资料。

  第九条  编制国土空间规划应当落实主体功能区战略，科学布局农业、生态、城镇等功能空间，明确空间格局、用途管制、实施措施等要求和强制性内容、约束性指标。统筹和平衡国土空间的开发、保护、建设活动，实现空间资源集约高效利用和可持续发展。

  编制国土空间规划应当运用城市设计等手段，挖掘热带海岛、地域文化、田野景观、聚落风貌、特色民居等城乡风貌特色，优化空间布局形态，提升公共空间品质。

  编制国土空间规划应当加强与生态环境分区管控的衔接，优化开发格局和空间保护，依法开展环境影响评价，并将环境影响评价成果纳入国土空间规划。

  第十条  国土空间规划编制、修改报送审批前，组织编制机关应当依法公示国土空间规划草案，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众意见。公示时间不得少于三十日。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附意见采纳情况及理由。

  组织编制机关应当将经批准的国土空间规划通过政府网站或者其他互联网政务媒体等途径及时公布，并在批准后三十日内汇交至省国土空间基础信息平台。法律、法规规定不得公开的内容除外。

  第十一条  国土空间规划组织编制机关委托规划编制单位编制、修改国土空间规划的，规划编制单位应当具备国家和本省规定的资质等级。国家另有规定的，从其规定。

  探索推行注册规划师个人执业。

  第二节 国土空间总体规划

  第十二条  本省国土空间总体规划包括省国土空间总体规划，市、县、自治县国土空间总体规划和乡镇国土空间总体规划。

  国土空间总体规划是对一定区域国土空间保护、开发、利用、修复全局性的安排，是编制下级国土空间总体规划、详细规划、相关专项规划和开展各类开发保护建设活动、实施国土空间用途管制的基本依据。

  第十三条  省国土空间总体规划应当落实全国国土空间规划纲要的目标任务，确定国土空间发展目标，落实主体功能区战略格局，明确耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界控制线的总体格局、划定规则和管制要求，提出市、县、自治县国土空间总体规划有关任务。

  市、县、自治县国土空间总体规划应当分解落实省国土空间总体规划确定的发展目标、强制性内容和约束性指标等内容，划定耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界控制线，确定生态保护区、生态控制区、农田保护区、乡村发展区、城镇发展区、海洋发展区、矿产能源发展区等规划分区，明确规划传导和实施管理规则；在城镇开发边界内确定城镇集中建设区、城镇弹性发展区，在中心城区范围内确定绿线、蓝线、黄线、紫线等控制线，明确用途管制规则。

  乡镇国土空间总体规划应当明确发展定位，落实和细化各类空间控制线的管控要求，明确城乡建设用地布局和村庄建设边界。

  第十四条  省国土空间总体规划由省人民政府组织编制，经省人民代表大会常务委员会审议后，报国务院批准。

  国家规定须报国务院批准的城市国土空间总体规划，由本级人民政府组织编制，经本级人民代表大会常务委员会审议后，由省人民政府审核并报批。

  其他市、县、自治县国土空间总体规划由本级人民政府组织编制，经本级人民代表大会常务委员会审议后，报省人民政府批准。

  乡镇国土空间总体规划由乡镇人民政府组织编制，经乡镇人民代表大会审议后，报市、县、自治县人民政府批准。

  乡镇国土空间总体规划可以与市、县、自治县国土空间总体规划合并编制，也可以多个乡镇联合编制。两个以上乡镇联合编制的，由市、县（区）、自治县人民政府有关主管部门会同涉及的乡镇人民政府组织编制。

  第十五条  有下列情形之一，可以依法对国土空间总体规划进行修改：

  （一）国家战略、重大政策调整的；

  （二）行政区划调整的；

  （三）因上级国土空间规划发生变更确需修改的；

  （四）国家和省重大水利、交通、能源等基础设施以及其他重大工程建设项目需要的；

  （五）不可预见的重大国防、军事、抢险救灾、疫情防控等建设项目需要的；

  （六）经国土空间规划实施评估确需修改的；

  （七）法律法规规定或者省人民政府认定的其他情形。

  修改涉及强制性内容的，应当按照原审批程序报批；不涉及强制性内容的，报批程序由省人民政府确定。国家另有规定的，从其规定。

  第十六条  在不突破全省规划城乡建设用地规模和城镇开发边界扩展倍数的前提下，涉及的市、县、自治县人民政府可以联合编制城镇开发边界调整方案，按程序报批后，对城乡建设用地、城镇开发边界布局进行调整。

  在不突破市、县、自治县规划的城乡建设用地规模和城镇开发边界扩展倍数的前提下，符合国家和本省规定的，市、县、自治县人民政府可以对城乡建设用地、城镇开发边界布局进行局部优化。

  城乡建设用地、城镇开发边界布局调整和优化的具体办法由省人民政府自然资源和规划主管部门制定。国家另有规定的，从其规定。

  第三节 国土空间详细规划

  第十七条  国土空间详细规划是对一定区域内具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排，是开展国土空间保护、开发、利用、修复活动，以及核发规划许可的法定依据。

  国土空间详细规划按照各区域的差异性，分为城镇开发边界内详细规划、城镇开发边界外村庄规划和特定区域详细规划等类型。

  国土空间详细规划按照不同层级深度，分为单元详细规划和地块详细规划。单元详细规划是对国土空间总体规划确定的强制性内容、约束性指标和各类管控要求的落实，应当衔接专项规划空间需求，明确各类控制线和必须配置的公共服务设施、市政公用设施等内容。地块详细规划是对单元详细规划的细化，明确用地性质、地块容积率、建筑密度、绿地率等规划指标。

  第十八条  城镇开发边界内详细规划由市、县、自治县人民政府自然资源和规划主管部门组织编制，报本级人民政府审批。

  城镇开发边界外村庄规划由乡镇人民政府组织编制，报市、县、自治县人民政府审批。报送审批前，规划草案应当在村内公示，经村民委员会审议后，由村民会议或者村民代表会议过半数代表同意并形成决议。报送审批的材料中应当附征求意见采纳情况说明、村民会议或者村民代表会议同意的决议。

  特定区域详细规划由市、县、自治县人民政府自然资源和规划主管部门会同相关部门编制，报本级人民政府审批。

  国家和本省对特定区域、其他类型详细规划以及产业园区的详细规划编制、审批另有规定的，从其规定。

  第十九条  本条例实施前已批准的控制性详细规划和村庄规划，由市、县、自治县人民政府自然资源和规划主管部门或者乡镇人民政府组织评估，评估符合市、县、自治县国土空间总体规划的，经市、县、自治县人民政府同意后，可以继续使用。

  第二十条  有下列情形之一，可以依法对国土空间详细规划进行修改：

  （一）所依据的有关国土空间规划发生变化，确需修改的；

  （二）国家和省重大水利、交通、能源等基础设施以及其他重大工程建设项目需要的；

  （三）村民、村民小组、村民委员会提出城镇开发边界外村庄规划修改建议，组织编制机关认为确有必要修改的；

  （四）经国土空间规划实施评估确需修改的；

  （五）因公共利益、公共安全等确需修改的；

  （六）法律法规规定的其他情形。

  修改涉及强制性内容的，应当按照原审批程序报批；不涉及强制性内容的，报批程序由省人民政府自然资源和规划主管部门确定。国家另有规定的，从其规定。

  修改单元详细规划，涉及国土空间总体规划强制性内容和约束性指标调整的，应当先依法修改国土空间总体规划。修改地块详细规划，涉及单元详细规划强制性内容和约束性指标调整的，应当先依法修改单元详细规划。

  单元详细规划和地块详细规划可以一并修改。

  第二十一条  不涉及前条所述国土空间详细规划修改的，组织编制机关可以对局部规划用地布局、规划技术指标等国土空间详细规划相关内容进行优化。具体办法由省人民政府自然资源和规划主管部门制定。

  第四节 相关专项规划

  第二十二条  相关专项规划是针对特定区域、流域或者特定领域，为体现特定功能，对国土空间开发、保护、建设作出的专门安排，是涉及空间保护利用的专项规划，其主要内容应当纳入国土空间详细规划。

  第二十三条  相关专项规划编制实行目录清单管理。县级以上人民政府制定目录清单，并动态调整。

  涉及水利、交通、能源、农业、信息、市政等基础设施以及公共服务设施、军事设施、生态环境保护、文物保护、海岸带、矿产资源、林业等相关专项规划，由有关主管部门按照职责组织编制。空间利用属性类似、关联性较强的市政基础设施和公共服务设施等相关专项规划可以合并编制。

  相关专项规划应当落实国土空间总体规划确定的发展目标、强制性内容和约束性指标。

  相关专项规划应当注重自然生态、城乡环境、人文保护的统筹协调，加强风貌引导。

  第二十四条  相关专项规划报批前，组织编制机关应当通过省国土空间基础信息平台对相关专项规划涉及国土空间总体规划确定的有关发展目标、强制性内容和约束性指标等进行数据核对；核对后书面征得同级自然资源和规划主管部门同意意见。相关专项规划与国土空间总体规划不一致的，组织编制机关应当进行修改。

  相关专项规划之间不协同的，组织编制机关应当协调，可以通过省国土空间基础信息平台进行数据比对；协调不成的，应当通过本级国土空间规划工作机制进行协调。

  相关专项规划的审批按照国家和本省有关规定执行。

  第二十五条  有下列情形之一，应当按照原审批程序修改相关专项规划：

  （一）因上级国土空间规划发生变更确需修改的；

  （二）国家和省重大水利、交通、能源等基础设施以及其他重大工程建设项目需要的；

  （三）经实施评估确需修改的；

  （四）法律法规规定的其他情形。

  相关专项规划修改突破上级相关专项规划确定的强制性内容、约束性指标的，应当先修改上级相关专项规划。

  第三章  国土空间用途管制

  第二十六条  经批准的国土空间总体规划、详细规划是国土空间分区分类实施用途管制的依据。

  涉及土地、海域等具体区域用途转用的，按照法律、法规和本条例的规定执行。

  耕地保护任务、永久基本农田任务、生态保护红线面积等相关指标执行情况纳入各级人民政府年度责任目标考核内容。

  第二十七条  农田保护区重点用于粮食生产。乡村发展区主要用于农业生产、林业生产、居民点建设、一二三产业融合发展项目建设、基础设施建设和特殊建设等，统筹安排工业、商业等经营性用途布局。

  市、县、自治县人民政府应当严格落实耕地占补平衡，在符合国土空间规划和生态环境保护要求的前提下，可以将未利用地、其他农用地、低效闲置建设用地等非耕地规划为补充耕地来源。

  农田保护区和乡村发展区准入条件按照国家和本省有关规定执行。

  第二十八条  生态保护区内的自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动；核心保护区以外的其他区域，除国家重大战略项目外，仅允许对生态功能不造成破坏且符合规划用途管控要求的有限人为活动，禁止其他开发性、生产性建设活动。国家另有规定的，从其规定。

  生态控制区以生态保护与修复为主导用途，在不降低生态功能、不破坏生态系统且符合强度控制的前提下，可进行适度的开发利用和结构布局调整，鼓励探索功能复合利用。

  各级人民政府应当采取措施，确保生态保护区生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。

  生态保护区和生态控制区准入条件按照国家和本省有关规定执行。

  第二十九条  城镇发展区是以承载城镇经济、社会、政治、文化、生态等要素为主的功能空间，包括城镇集中建设区和城镇弹性发展区。

  城镇集中建设区应当优先使用存量建设用地，鼓励混合用地和复合开发，引导城镇低效用地再开发，支持保障性住房建设、城中村改造和城市更新。保障性住房建设应当优先安排在交通便利、公共设施较为齐全的区域，加强配套设施建设。城镇开发边界内城中村改造、城市更新可在市、县、自治县城镇开发边界内统筹平衡建筑规模等规划指标；按照要求为地区提供公共性设施或者公共空间并符合相关规定的，可以给予一定比例的容积率奖励，具体办法由市、县、自治县人民政府制定，并报省人民政府备案。

  城镇弹性发展区主要应对城镇发展的不确定性，经市、县、自治县人民政府同意后可用于城镇集中建设。

  严禁擅自调整绿线、蓝线、黄线、紫线等控制线。

  第三十条  海洋发展区是生态保护区、生态控制区以外的海洋功能空间，主要用于渔业、交通运输、工矿通信、游憩等用途。

  海洋发展区内的无居民海岛应当严格控制建筑规模，禁止用于房地产和污染海洋生态环境的项目建设，最大程度保持海岛自然属性。

  海岸带保护与利用按照国家和本省有关规定执行。

  自然岸线实行保有率管理和考核评价，具体办法由省人民政府自然资源和规划主管部门制定。

  第三十一条  地下空间开发利用应当编制相关专项规划，并与人民防空相关专项规划等相协同，合理安排不同竖向分层的建设项目，明确不同层次、不同项目之间的连通规则。

  地下空间的开发利用应当提高空间资源利用效率，发挥地下空间综合效益，禁止布局居住、学校、托幼、养老等项目。

  符合法律法规对安全生产和生态环境保护等要求的，可以将地下空间用于战略储备、储存等用途。

  第三十二条  生态修复应当编制相关专项规划，明确国土空间生态修复总体布局、重点工程等。

  生态修复应当坚持“山水林田湖草沙”一体化保护和系统治理，提高生态系统自我修复能力，增强生态格局稳定性，加强生物多样性保护，促进生态系统良性循环和永续发展。

  第三十三条  全域土地综合整治应当依据国土空间规划编制实施方案，将整治任务、指标和布局要求等落实到具体地块。

  全域土地综合整治应当统筹推进全域规划、全域设计、全域整治，在确保耕地数量不减少、质量有提升，整治区域内建设用地总量不增加的前提下，可以对零星的耕地、永久基本农田以及城镇开发边界等进行布局优化。

  全域土地综合整治按照国家和本省有关规定执行。

  第三十四条  已依法实施的资源利用活动、建设项目不符合现行国土空间规划和用途管制要求的，市、县、自治县人民政府应当依照法律、法规规定组织有序退出，保障退出单位和个人的合法权益。

  第四章  国土空间规划实施

  第一节  一般规定

  第三十五条  县级以上人民政府应当统筹推进、组织协调本行政区域内国土空间规划实施。

  市、县、自治县人民政府对跨行政区域的农业生产、生态保护、基础设施、公共服务设施以及其他重大建设项目等方面的规划实施应当协商，必要时由省人民政府统筹协调。

  省域国土空间规划以及跨市、县、自治县行政区域国土空间规划实施中的重大事项，可以通过省级国土空间规划工作机制进行协调。

  第三十六条  市、县、自治县人民政府可以根据国土空间总体规划、国民经济和社会发展规划以及相关专项规划等制定近期建设计划，将基础设施、公共服务设施、城市更新、生态修复、全域土地综合整治等重大项目列入清单，与省国土空间基础信息平台相衔接，明确规划实施保障措施。

  第二节  资源利用规划管理

  第三十七条  国土空间规划确定为农用地、未利用地的，使用权人应当按照规划确定的用途以及法律法规规定的其他要求使用；依据国家和本省有关规定按照原地类管理的农业设施建设用地等，无需办理转用审批手续。

  第三十八条  使用海域的，应当按照国土空间规划确定的用途和条件以及法律法规规定的其他要求使用；涉及建设活动的，应当依据用海批复文件或者海域使用权出让合同实施。

  开发利用无居民海岛的，应当按照开发利用具体方案，以及用岛批复文件或者海岛出让合同实施。

  第三十九条  开采矿产资源的，应当根据国土空间规划编制矿产资源开发利用方案，并按照有关主管部门审查通过的矿山初步设计以及批准的矿产资源开发利用方案等进行开采。在采矿用地内涉及采矿以及选矿、加工等需要建设相关建筑物、构筑物的，按照相关规定和技术标准实施。

  矿产资源勘查活动按照国家和本省有关规定执行。

  第三节  项目建设规划管理

  第四十条  按照国家规定应当办理建设项目用地预审、选址意见书的，建设单位应当向县级以上人民政府自然资源和规划主管部门申请出具以上空间准入意见。跨市、县、自治县行政区域的建设项目，应当向省人民政府自然资源和规划主管部门申请出具空间准入意见。

  县级以上人民政府自然资源和规划主管部门对建设项目是否符合国土空间规划和用途管制进行审查并出具空间准入意见，作为批准和核准建设项目、办理农用地转用手续的依据，不再单独核发建设项目用地预审意见或者建设项目选址意见书。

  空间准入意见的具体实施办法由省人民政府自然资源和规划主管部门制定。

  第四十一条  市、县、自治县人民政府自然资源和规划主管部门应当在土地供应前依据国土空间详细规划提出规划条件。建设项目实施空间准入且需要提出规划条件的，规划条件应当在空间准入意见中明确，不再核发建设用地规划许可证。以出让等方式提供土地使用权的，规划条件应当作为土地使用权出让等合同的组成部分，不再核发建设用地规划许可证。

  建设乡村公共设施、公益事业和农村居民集中住宅楼，以及农村集体经济组织兴办或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，市、县、自治县人民政府自然资源和规划主管部门应当在用地申请前依据国土空间详细规划提出规划条件。

  除前两款规划条件外，有关主管部门或者单位提出的其他条件确需随规划条件一并提供的，应当负责解释并监督实施。

  第四十二条  在城镇建设用地范围内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，建设单位或者个人应当持土地有关证明文件、建设工程设计方案等材料向市、县、自治县人民政府自然资源和规划主管部门申请核发建设工程规划许可证。国家和本省另有规定的，从其规定。

  第四十三条  在城镇开发边界外村庄规划确定的建设用地范围内进行乡镇企业、乡村公共设施、公益事业以及农村居民集中住宅楼建设等有关项目建设，建设单位或者个人应当向乡镇人民政府提出申请，由乡镇人民政府出具初审意见并报市、县、自治县人民政府自然资源和规划主管部门核发乡村建设规划许可证。

  市、县、自治县人民政府自然资源和规划主管部门受理申请后，符合条件的，应当在二十个工作日内核发乡村建设规划许可证。

  第四十四条  农村村民利用宅基地建设住宅应当符合城镇开发边界外村庄规划或者乡镇国土空间总体规划，经村民委员会同意后，持宅基地用地批准文件或者宅基地使用证明、建房申请审批表等材料向乡镇人民政府申请核发乡村建设规划许可证，无需提交建设工程设计方案。符合条件的，乡镇人民政府应当在二十个工作日内核发乡村建设规划许可证。

  农村村民可以同时向乡镇人民政府申请办理宅基地用地手续和乡村建设规划许可证。

  农村村民建设住宅一般不得超过三层，高度一般不得超过十二米，鼓励采用坡屋顶等特色风貌。

  禁止在村庄建设边界外占用集体土地建设农村村民住宅。

  第四十五条 建设项目需要分期建设的，建设单位应当在建设工程设计方案中明确分期建设计划、分期建设用地范围、建设规模和配套设施等内容，并向市、县、自治县人民政府自然资源和规划主管部门分期申请核发建设工程规划许可证。

  建设项目分期建设符合规定要求的，由市、县、自治县人民政府自然资源和规划主管部门分期核发建设工程规划许可证。

  第四十六条  市、县、自治县人民政府自然资源和规划主管部门可以对建设工程规划许可实行告知承诺制。实行告知承诺的，应当明确提交材料的要求、承诺的具体内容等，并做好后续监管。

  市、县、自治县人民政府自然资源和规划主管部门可以对不影响安全管理要求且不影响国土空间规划实施的老旧小区微改造、城市公共空间服务功能提升微更新等工程建设实行建设工程规划许可豁免，根据国家和本省规定制定豁免清单并完善监管机制。实行豁免的，无需申请建设工程规划许可证，按照国土空间详细规划进行建设。

  本省对路网、光网、电网、气网、水网基础设施和产业园区建设项目等审批事项另有规定的，从其规定。

  第四十七条  建设单位或者个人应当按照建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。确需变更许可内容的，应当经原审批机关批准。申请变更的内容不符合规划条件的，不得批准。

  符合国土空间详细规划，确需变更规划条件的，经原审批机关按照国家和本省的规定变更后，建设单位或者个人按原程序重新申请办理建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证；不符合国土空间详细规划强制性内容的，不得变更规划条件。

  变更规划许可内容、规划条件给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。

  农村村民建设住宅取得乡村建设规划许可证后，确需变更许可内容的，应当经村民委员会同意后，向乡镇人民政府申请变更。