山西省人民政府关于深化预算管理制度改革的实施意见

各市、县人民政府，省人民政府各委、办、厅、局：

为贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，加快建立全面规范、公开透明的预算管理制度，根据《中华人民共和国预算法》《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）精神，结合我省实际，现就深化预算管理制度改革提出如下实施意见：

一、总体要求

（一）指导思想。

全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，按照深化预算管理制度改革的要求，进一步规范政府理财行为，提升政府治理能力，防范财政风险，提高预算管理绩效，加快建立依法理财、全面规范、公开透明的预算制度，为实现弊革风清、促进富民强省提供保障。

（二）基本原则。

突出问题导向。坚持从当前预算管理中存在的突出矛盾和薄弱环节入手，着力通过改革提出具有针对性的意见措施，突破障碍、解决问题。

坚持有进有退。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用。凡属市场能发挥作用的，财税优惠政策及资金要逐步退出；凡属市场不能有效发挥作用的，公共财政要主动补位、积极作为。

注重制度引领。坚持于法有据，完善制度建设，做好改革措施与相关配套制度的相互衔接、相互协调，用制度引领和推进改革，在改革中不断完善制度。

推进公开透明。坚持“公开为常态、不公开为例外”的原则，将公开透明贯穿于预算管理的全过程，以公开促改革，以透明强监督，推进依法理财，建设阳光财政。

统筹协调推进。既要坚持整体规划和重点突破相结合，提高改革的整体性、科学性和可操作性；又要注重与其他改革相互配套，合理把握改革的力度和节奏，确保改革顺利实施。

二、主要任务

（一）完善政府预算体系，健全预算标准体系。

1.完善政府预算体系。建立健全定位清晰、分工明确的一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的全口径预算体系，将政府的所有收入和支出全部纳入预算管理。加大政府性基金预算与一般公共预算统筹力度，从2015年起将地方教育附加、文化事业建设费、残疾人就业保障金、从土地出让收益计提的农田水利建设和教育资金、转让政府还贷道路收费权收入、育林基金、森林植被恢复费、水利建设基金等列入一般公共预算。改革后的煤炭资源税收入由政府统筹安排使用，按“零基预算”原则纳入部门预算管理，重点保障采煤引起的跨区域地质灾害治理、生态环境保护和恢复及民生支出；加强国有资本经营预算管理，逐步提高国有资本收益上缴比例，确保2020年达到30%。加大国有资本经营预算资金调入一般公共预算的力度；加强社会保险基金预算管理，做好基金结存结余的保值增值，在精算平衡的基础上实现社会保险基金预算的可持续运行。2015年全省社会保险基金预算向省人大报告。2016年各市、县社会保险基金预算向本级人大报告。

2.健全预算标准体系。科学设定相关标准，进一步完善基本支出和项目支出定额标准体系建设，充分发挥支出标准在预算编制和管理中的基础支撑作用。严格机关运行经费管理，合理制定机关运行经费实物定额和服务标准。加强人员编制管理和资产管理，完善人员编制、资产管理和预算管理相结合的机制。根据政府收支分类体系改革的要求，按功能分类和经济分类编制部门预决算和政府预决算。

（二）扩大预决算公开范围，细化预决算公开内容。

除涉密信息外，所有县级以上政府预决算、部门预决算和“三公”经费预决算要全部公开。细化政府预决算公开内容，政府预决算支出全部细化公开到功能分类的项级科目。本级一般公共预算中的基本支出和一般公共预算支出决算细化公开到支出经济分类的款级科目。专项转移支付预决算分项目按地区公开，积极推进财政政策公开；扩大部门预决算公开范围，所有使用财政资金的部门均应公开本部门预决算，部门预决算应全部细化公开到支出功能分类项级科目，逐步将部门预决算按基本支出和项目支出公开，并细化公开到支出经济分类款级科目；加大“三公”经费公开力度，细化公开内容，所有财政资金安排的“三公”经费都要公开。各公开主体对主动公开的预决算信息，应通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。

（三）改进预算管理和控制，建立跨年度预算平衡机制。

 1.实行中期财政规划管理。中期财政规划按照三年滚动方式编制。财政部门会同各部门研究编制三年滚动财政规划，分析预测未来三年的财政收支情况和政策，对影响较大的改革、政策和项目进行重点研究，逐步形成部分支出相对稳定，可变动部分重点研究，逐年更新滚动管理的预算编制机制。中期财政规划要与全省国民经济和社会发展规划及宏观调控政策相衔接。中期财政规划要对年度预算起约束作用，年度预算编制必须在中期财政规划框架下进行。各部门应结合相关行业领域的发展规划和部门职责，编制本部门三年滚动财政规划。部门规划中凡是涉及财政政策和资金支持的，要与三年滚动财政规划相衔接。省级财政从编制2016年预算开始，同时编制中期财政规划。省以下财政部门按要求编制本地区中期财政规划。

2.改进年度预算控制方式。一般公共预算审核的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。强化支出预算约束，各地政府向本级人大报告支出预算的同时，要重点报告支出政策内容。预算执行中如需增加或者减少预算总支出、调入预算稳定调节基金、调减预算安排的重点支出数额以及增加举借债务数额，应编制预算调整方案提请本级人大常委会审查批准；在批准的举债限额内，经本级人大或其常委会批准，一般公共预算可为没有收益的公益性事业发展举借一般债务，政府性基金预算可为有一定收益的公益性事业发展举借专项债务。

3.建立跨年度预算平衡机制。各地政府应当建立跨年度预算平衡机制。一般公共预算执行中如出现超收，用于冲减赤字、化解政府债务或补充预算稳定调节基金。如出现短收，通过调入预算稳定调节基金或其他预算资金、削减支出实现平衡。如采取上述措施后仍不能实现平衡，省政府报省人大或其常委会批准后增列赤字，并报财政部备案，在下一年度预算中予以弥补。市、县政府通过申请上级政府临时救助实现平衡，并在下一年度预算中归还。各级按规定设置的预算稳定调节基金除从一般公共预算超收收入补充外，一般公共预算财力性结余、本级政府批准的其他收入等均可补充预算稳定调节基金。预算稳定调节基金除用于弥补一般公共预算收支缺口外，还可用于本级政府决定的重大支出事项；政府性基金预算和国有资本经营预算如出现超收，结转下年安排。如出现短收，通过削减支出实现平衡。

（四）加强财政收入管理，清理规范税收优惠政策。

1.加强税收收入管理。收入预算从约束性转向预期性，各地政府收入预算安排应当与经济社会发展水平相适应，与财政政策相衔接。各地政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。各级税收征管部门要依照法律法规及时足额组织收入，并建立与相关经济指标变化情况相衔接的征管绩效考核体系。要切实加强税收征管，做到依法征收、应收尽收、不收过头税。严格减免税管理，不得违法违规或超越权限多征、提前征收税款，不得违法违规或超越权限减征、免征、缓征应征的税款。加强执法监督，强化税收入库管理。

2.加强非税收入管理。要依照法律法规切实加强非税收入管理。继续清理规范行政事业性收费和政府性基金，巩固涉煤收费清理成果，坚决取消不合法、不合理的收费基金项目，对保留的收费基金项目予以公布。加快建立健全国有资源（资产）有偿使用制度和收益共享机制。加强国有资本收益管理，完善国家以所有者身份参与国有企业利润分配制度，落实国有资本收益权。加强非税收入管理，优化收缴流程，完善监督体系，不得截留、占用或挪用非税收入，严禁通过违规调库、乱收费、乱罚款等手段虚增财政收入。

3.规范财税优惠政策。除依据税收法律、法规和国务院规定外，各地政府起草的政府规章、发展规划和区域政策都不得规定具体税收优惠事项，不能对企业规定财政优惠政策。全面清理已有的各类财税优惠政策，凡违法违规或影响公平竞争的税收、非税等收入优惠政策、与企业缴纳税收或非税收入挂钩的财政支出优惠政策都要纳入清理范围。对违反法律法规和国务院规定的，应当予以清理、修改和废止，并向社会公告。

（五）优化财政支出结构，加强结转结余资金管理。

1.优化财政支出结构。贯彻落实国务院“约法三章”，严格控制政府性楼堂馆所、财政供养人员及“三公”经费等一般性支出。清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项以及按人均经费标准安排的支出事项，一般不采取挂钩方式。对重点支出根据推进改革的需要和确需保障的内容统筹安排，优先保障，不再采取先确定支出总额再安排具体项目的办法。结合税费制度改革和国家相关法律法规的修订，取消城市维护建设税、排污费、探矿权采矿权价款、矿产资源补偿费等专款专用的规定，统筹安排这些领域的支出，提高一般公共预算资金统筹能力。突出公共财政职能，按照“保基本、兜底线、促公平”的原则，优先保障义务教育、社会保障和就业、医疗卫生等基本公共服务支出，切实保障城乡低保、临时救助等困难群众的基本生活支出。完善改革成本支付机制，根据推进改革的需要落实好必要的改革性支出，确保各项改革顺利实施。

2.完善一般性转移支付增长机制。建立健全一般性转移支付稳定增长机制，增加一般性转移支付规模和比例，逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上；继续加大对革命老区、财力困难地区及重点生态功能区的转移支付力度。省级出台增支政策形成的市县财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节。

3.清理、整合、规范专项转移支付。逐步取消竞争性领域专项转移支付，凡属“小、散、乱”以及政策目标不明确、绩效评价差的项目要坚决取消，对目前需要保留的项目要予以压缩。探索实行基金管理等市场化运作模式，与金融资本相结合，引导带动社会资本增加投入。整合、规范现有专项转移支付项目，对政策目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的项目予以整合。在合理界定各级事权的基础上，严格控制引导类、救济类、应急类专项，属于市、县事权的项目划入一般性转移支付。严格控制新增专项转移支付项目和规模，市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付，建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。制定完善资金管理办法，对具有地域管理优势的项目，主要采取因素法切块分配。对实行项目管理的专项资金，积极引入竞争性分配方式，减少行政性分配。认真清理现行配套政策，除应当由上下级政府共同承担的事项外，上级政府在安排专项转移支付时，不得要求下级政府承担配套资金。对属于各级政府共同承担支出责任的事项，由各级按各自应分担数额安排资金。

4.加强结转结余资金管理。建立结转结余资金定期清理机制，各地政府上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目支出。连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金管理，其中，一般公共预算结余资金应当补充预算稳定调节基金；每一项政府性基金结转资金规模超过该项基金当年收入30%的部分，应调入一般公共预算统筹使用。加大结转结余资金统筹力度，对不需按原用途使用的资金，可按规定统筹用于经济社会发展亟需资金支持的领域。切实压缩结转结余资金规模，2015年底各级一般公共预算结转结余资金占一般公共预算支出的比重均不得超过9%，目前比重低于9%的应只减不增。建立预算编制与结转结余资金管理相结合的机制，细化预算编制，提高年初预算到位率。对累计结余资金规模较大的部门，在编制下年度部门预算时，压缩该部门财政拨款预算总额。对预算单位银行账户现有结余资金，采取分年度编入部门预算的方式逐步予以消化。建立科学合理的预算执行进度考核机制，实施预算执行进度通报制度和监督检查机制，有效控制新增结转结余资金。

5.加强政府购买服务资金管理。政府购买服务所需资金列入财政预算，从部门预算经费或经批准的专项资金等既有预算中统筹安排，支持各部门按有关规定开展政府购买服务工作，切实降低公共服务成本，提高公共服务质量。

（六）加强预算执行管理，提高财政支出绩效。

1.强化预算执行管理。牢固树立“先有预算后有支出”的意识，各部门、单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出；年度预算执行中除救灾等应急支出通过动支预备费解决外，一般不出台增加当年支出的政策。一些必须出台的政策，通过以后年度预算安排资金。按《中华人民共和国预算法》规定时限批复部门预算，严格按照预算、用款计划、项目进度、有关合同和规定程序及时办理资金支付，涉及政府采购的应严格执行政府采购有关规定。进一步提高提前下达转移支付预计数的比例，按因素法分配且数额相对固定的转移支付提前下达的比例要达到90%。加快转移支付预算正式下达进度，除据实结算、配套上级资金等项目外，本级预算安排的对下级一般性转移支付在本级人大批准预算后30日内正式下达，专项转移支付在60日内正式下达。各地政府接到上级一般性或专项转移支付后，应当在30日内正式下达到下级政府或具体使用单位。规范预算变更，各部门、单位的预算支出应当按照预算科目执行,不得随意调整预算科目和项目。不同预算科目、预算级次或者项目间的预算资金需要调剂使用的，按照财政部门的规定办理。

2.规范国库资金管理。严格执行国库集中收付制度，除依照法律法规和国务院及财政部规定纳入财政专户管理的资金外，预算安排的资金要全部实行国库集中收付制度，严禁违规将财政资金从国库转入财政专户并虚列支出，严禁违规将财政资金支付到预算单位实有资金银行账户。规范权责发生制核算，严格权责发生制核算范围，控制核算规模。各级财政除国库集中支付年终结余外，一律不得按权责发生制列支，对已经列支的要在2016年底前统筹使用完毕。全面清理整顿财政专户，各级一律不得新设专项支出财政专户，除经财政部审核并报国务院批准予以保留的财政专户外，其余财政专户在2015年底前取消。强化专户资金管理，禁止将财政专户资金出借周转使用或转出专户进行保值增值，已出借或转出专户的要限期收回。全面清理已发生的财政借垫款，应当由预算安排支出的，原则上应在2017年底前列支完毕，其他财政借垫款原则上应在2016年底前及时收回。严格控制新增财政对外借款，对年度预算执行中确需出借的临时急需款项，应仅限于临时性资金周转或为应对社会影响较大突发事件的临时急需借款。