扬州市政府办公室关于建立分级诊疗制度的实施意见

 

各县（市、区）人民政府，市各委办局（公司），市各直属单位：

为进一步深化医药卫生体制改革，加快建立合理分级诊疗制度，形成上下联动、资源共享、疾病诊治连续化管理的机制，有效缓解群众看病就医问题，根据《国务院办公厅关于推进分级诊疗制度建设的指导意见》 （ 国办发〔2015〕70号)、省深化医改暨省级综合医改试点工作领导小组印发的《关于推进分级诊疗制度建设的实施意见》（苏医改发[2015]4号）文件要求，结合我市实际，市政府决定在全市建立分级诊疗制度，并提出如下实施意见：

一、工作目标

按照以人为本、群众自愿、统筹城乡、创新机制的原则，以提高基层医疗服务能力为重点，以常见病、多发病、慢性病分级诊疗为突破口，加快构建科学有序的就诊秩序，推动建立“基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动”的分级诊疗模式，促进基本医疗卫生服务的公平可及。

2015年，全面启动农村区域性医疗卫生中心建设，组建城乡医联体（医疗集团），引导城市医院优质资源下沉。明确基层医疗卫生机构和公立医院医疗服务范围，建立分工协作关系。制定分级诊疗相关配套文件，实行差别化的医保支付和医疗价格政策。确定高邮市、广陵区开展基层首诊试点,探索建立妇幼健康基层首诊制度。

2016年，完善分级诊疗政策体系，健全分级诊疗保障机制。明确双向转诊范围和程序，制定常见疾病入、出院和双向转诊标准，进一步加强医联体协同服务，落实对口支援政策，促进医疗资源纵向合作，共享共用。加强基层医疗卫生人才队伍建设，提升基层医疗卫生机构服务能力和水平。总结基层首诊试点经验，进一步完善运行机制和激励机制，有序开展分级诊疗工作。

2017年，基本形成以医疗、医保、价格为手段的综合保障机制和合理有序的就医格局，基本实现常见病、多发病患者首诊在基层，畅通慢性期、恢复期患者向下转诊渠道，建立不同级别、不同类别医疗机构之间权责清晰、转诊有序的分工协作机制。县域内就诊率提高到90%左右，基层医疗卫生机构诊疗量占总诊疗量比例达60%以上。

二、主要任务

（一）加强基层医疗机构服务能力建设

1、推动基层医疗机构提档升级。加强城乡基层医疗卫生机构标准化和信息化建设，为基层首诊、双向转诊创造条件。县（市、区）政府为基层医疗机构提档升级的责任主体，到2017年95%以上基层医疗卫生机构全部达到省标准化建设要求；60%以上的乡镇卫生院（社区卫生服务中心）达到江苏省示范乡镇卫生院（社区卫生服务中心）标准；15%左右的村卫生室达到省示范村卫生室标准；全面完成18个农村区域性医疗卫生中心建设并投入使用。

2、加强基层卫技人才队伍建设。一是完善公开招聘和职称政策。基层医疗卫生机构招聘工作人员时，应取消户籍限制；对经公开招聘难以形成竞争的岗位，在符合卫生执业准入要求的前提下，适当放宽报名条件、降低开考比例；仍然无法招聘到适岗人员的，可采取校园招聘方式，实施现场考核招聘，保证基层医疗卫生机构用人之需。在医疗人才交流方面放宽条件，鼓励城市医院卫技人员、退休职工到农村区域性医疗卫生中心工作。乡镇卫生院人员可以向农村区域性医疗卫生中心有序流动。二是推进全科医师规范化培训。按照《省政府关于建立全科医生制度的实施意见》 （ 苏政发〔2011〕158号）要求，安排基层医疗机构进入临床医师岗位的新录用人员到全科医生培养基地接受培养，以“5+3”和“3+2”形式培养全科医生和助理全科医生，到2020年，城乡每万居民有3名以上的全科医生。三是定向培养乡村医生。加强农村定向医学生免费培养工作，用4—5年时间为村卫生室定向培养1000名左右的全科医学、农村医学等紧缺专业人员。市政府给予每人每年3000元的定额补助。到2020年每个村卫生室至少配备1名执业（助理）医师或全科医生。四是强化人员培训和人才培养。继续开展卫技人员“务实进修”活动，注重骨干医生的培养。实施卫生人才“强基工程”，吸引人才留在基层，吸引群众在基层看病。强化人才培养，在扬州英才计划中增设帮扶基层医学人才专项，每年择优选择30人给予资助。推进医师多点执业，鼓励县级以上医院医师优先到医疗卫生中心多点执业。五是完善绩效考核机制。改革绩效考核分配办法，允许基层医疗卫生机构自主决定本单位绩效工资分配形式和分配办法，重点向关键岗位、业务骨干和做出突出成绩的工作人员倾斜，真正体现多劳多得、优绩优酬。建立符合行业特点的人事薪酬制度，逐步提高人员经费支出占业务支出的比例，充分调动基层医务人员的积极性。

3、提升基层医疗服务能力。一是提升18个农村区域医疗卫生中心服务能力。在完成基础设施建设的同时，参照二级医疗机构明确科室设置和诊疗范围，开放三级手术，加强服务内涵建设，拓展医疗服务能力，提高区域内常见病、多发病、急诊急救、二级以上常规手术、正常分娩、儿科和部分危急重症的诊疗服务能力，鼓励提供更多更优服务。二是开展特色科室建设。各地要结合基层医疗机构原有的技术传承和社会影响，发挥基层诊疗便利、价廉的优势，将基层医疗机构中群众反响较好、治疗效果明显的科室纳入省、市特色科室试点范围，同时在经费和医保方面予以政策扶持，到2017年，全市60%以上的乡镇卫生院（社区卫生服务中心）至少培育1—2个特色科室。三是加强中医药服务能力建设。充分发挥中医药在常见病、多发病和慢性病防治中的作用，到2017年提供中医药服务的乡镇卫生院（社区卫生服务中心）、村卫生室（社区卫生服务站）占同类机构之比分别为95%和90%。基层医疗卫生机构的中医诊疗量占同类机构诊疗总量比例达30%以上。

4、增强县级医院服务水平。明确各级各类医疗机构诊疗服务功能定位。县级医院主要提供县域内常见病、多发病诊疗，以及急危重症患者抢救和疑难复杂疾病向上转诊服务。推进县级医院标准化、规范化和信息化建设，吸引高层次的人才到县级医院就业。实施县级医院骨干医师培训计划，培养一批技术骨干和科室带头人。加强县级医院临床科室建设，重点加强急诊急救、重症医学、血液净化、儿科、传染病和精神病等临床科室建设，每年从每所县级医院遴选5个左右专科给予财政扶持，通过加强县级医院服务能力建设，到2017年50%以上的县级公立医院创成三级医院，到2020年每个县（市）至少有1所公立三级医院。

（二）推进基层首诊制度建设

1、明确基层医疗服务范围。基层医疗机构负责提供常见病、多发病的基层首诊服务、现场基本应急救护服务；做好预防、保健、康复、健康教育、慢性病管理等公共卫生服务，承担基本公共卫生服务项目任务主体职责；向上级医院逐级转诊疑难重症患者，为需要向上级医院转诊的患者提供就诊指导，并做好联系工作；为上级医院诊断明确、病情稳定的术后康复患者、慢性病患者、老年病患者、晚期肿瘤患者等提供治疗、康复、护理等接续服务。稳妥推进有条件的农村区域性医疗卫生中心设置独立血液净化中心，缓解二级以上医院压力，满足长期诊疗需求。坚持群众自愿和政策引导相结合，鼓励并逐步规范常见病、多发病患者先到基层医疗卫生机构就诊。具体诊疗服务范围由各县（市、区）卫生计生行政部门根据乡镇卫生院（社区卫生服务中心）服务能力分别制定。

2、推进基层服务模式改革。加快推进多形式契约服务，以个体和家庭为单位，与基层医疗机构或全科医生确定签约服务协议，鼓励二级以上医院医师通过多点执业作为家庭医生与城乡居民建立契约服务关系。推进重点人群的签约工作，提高签约服务的质量和内涵，加强签约对象的健康管理，鼓励各地整合基本医保、基本公共卫生服务等资金，采取按人头付费、购买服务的方式进行补偿。2015年,90%以上的乡镇卫生院（社区卫生服务中心）实施健康团队服务（家庭医生制度）；到2017年，所有基层医疗机构全部开展签约服务，全科医师签约服务覆盖率达30%以上；重点人群签约服务率达70%以上。居民2周患病首选基层医疗卫生机构的比例达到70%以上。

3、强化医保政策杠杆作用。基本医疗保险政策向基层倾斜。职工医保、居民医保和新农合要分别提高不同参保人群在城乡基层医疗卫生机构就诊报销比例，在县级医疗机构住院政策范围内报销比例稳定在75%左右。引导常见病、多发病患者先到签约医生或当地基层医疗卫生机构首诊，对符合转诊规范的患者办理转诊手续。对没有按照转诊程序就医的，自2016年起，逐年降低报销比例，逐步形成未经转诊不予报销的制度；对于签约人员经签约医生转诊到上级医院住院治疗的，以及符合下转指征转至基层治疗、康复的，基本医疗保险基金支付比例应在原有基础上适当提高。具体办法由市卫生计生委和市人社局分别制定。

4、发挥价格政策引导作用。完善医疗服务价格体系，激励引导医疗机构落实功能定位、引导患者合理选择就医机构，有效发挥价格杠杆作用。物价部门根据本地区医疗特点，按照医院不同等级，合理确定慢性病治疗、康复和护理医疗服务价格梯度，同时根据技术发展、疾病诊疗基本需求和服务项目成本变化，建立医疗服务项目和价格适时动态调整机制，有效引导群众基层就诊和优势资源下沉。

（三）规范开展双向转诊

1、制定双向转诊标准。建立以覆盖主要常见病、多发病为重点的转诊指南，逐步形成规范，全面实施。市级卫生计生部门负责制定三级医院的诊疗目录和下转病人的分级转诊范围；县级卫生计生部门负责组织制定二级及以下医疗机构的病种分级诊疗范围。根据转诊服务需求和医疗机构专业特色明确各层级医疗卫生机构诊疗目录、转诊指征和用药目录，并逐年扩大转诊病种。重点畅通慢性期、恢复期患者向下转诊渠道。

2、建立双向转诊机制。上级医院要为基层医疗机构、县级医院每年提供不少于10%的专家门诊预约转诊号源，提供预约转诊挂号服务，并优先开放检查、床位资源，逐步扩大基层预约转诊的门诊比例。进一步完善基本药物制度，为上级医院下转病人奠定基础，县级以上医院要加强基本用药品种目录与当地基层医疗机构用药品种目录的匹配，匹配率达80%以上。探索将市级公立医院方便门诊设在基层医疗机构，其门诊诊疗费和基层医疗机构接轨，用药品种可参照市级公立医院配备，从而满足常见病、慢性病等患者用药需要，满足专科、专病患者和康复期（恢复期）患者下转需求。

3、规范双向转诊程序。按照科学就医、规范有序原则，制定《扬州市分级诊疗管理规范（试行）》。基层医疗机构应按照尊重病人就医习惯和就近便捷原则选择多家上级医院签订双向转诊协议。各级医疗机构要设置或指定专门机构，确定专人，负责转诊管理，提供预约转诊、病案交接和协调医保经办机构等服务。下转患者上级医院应明确接续治疗、康复治疗和护理方案，建立定期随诊制度。自2016年起，市、县（市）公立医院向基层医疗卫生机构转诊的人数年增长率达10%以上。

（四）探索急慢分治的诊疗机制

1、明确急慢分治范围和标准。市卫生计生部门负责制定急慢分治的范围和标准，完善治疗—康复—长期护理服务链，为患者提供科学、适宜、连续的诊疗服务。超出基层医疗卫生机构诊疗科目和诊治能力的患者，就近转至二级及以上医院，同时对于常见病、多发病、诊断明确、病情稳定患者和术后康复期患者应就近下转至基层医疗机构。急危重症患者可以直接到二级以上医院就诊。

2、探索建立慢病诊治新流程。以高血压、糖尿病健康管理为基础，结合基层医疗机构用药目录和检验检查技术制定慢性病诊治的规范和流程，方便慢性病患者病情稳定后下转至下级医疗卫生机构进行接续治疗、康复治疗。到2017年，高血压、糖尿病患者规范化诊疗和管理率达40%以上。

（五）形成上下联动的接续性医疗服务

1、实施城乡医疗资源纵向合作。一是在城市全面推行市区一体化。在总结苏北医院医疗集团经验的基础上，由一所城市公立医院，联合若干所城市社区卫生服务中心，组建区域性纵向医疗联合体，通过在社区医疗机构设