莱西市人民政府关于印发莱西市深化农村集体经营性建设用地入市试点实施方案的通知

各镇政府、街道办事处、经济开发区管委会，市政府各部门，各直属企事业单位，双管单位：

《莱西市深化农村集体经营性建设用地入市试点实施方案》已经市十九届人民政府第22次常务会议研究通过，现印发给你们，请认真组织实施。


莱西市人民政府

2023年4月12日
 



为深化土地管理制度改革，探索用地管理新机制，建立城乡统一的建设用地市场，稳妥有序推进深化农村集体经营性建设用地入市试点工作，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《自然资源部办公厅关于印发〈深化农村集体经营性建设用地入市试点工作方案〉的通知》（自然资办函〔2023〕364号）、省自然资源厅办公室转发《自然资源部办公厅关于印发<深化农村集体经营性建设用地使用权入市试点工作方案>的通知》，制定本实施方案。

一、指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为引领，深入贯彻党的二十大精神，对标高质量发展建设共同富裕示范区要求，坚持审慎稳妥推进、守住底线红线、节约集约用地，以改革创新为根本动力，有效解决城乡融合发展不平衡不充分问题，实现“高质量、均衡性”发展，规范农村集体经营性建设用地入市行为，构建城乡统一的建设用地市场，保障市场主体和农民合法权益。紧抓“两个前置条件”、严守“三项负面清单”、探索“两项重点机制”，在实践中为实施乡村振兴战略探索有效供给机制，为进一步全面深化农村改革探索路径、积累经验，加速打造胶东半岛中心区域经济隆起带。

二、基本原则

（一）坚守底线，稳妥推进。以坚持农村土地集体所有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损为底线，完善农村集体经营性建设用地产权体系，落实所有权、使用权权能。在尊重农民意愿、保障农民长远利益的基础上，把握好试点的方向和节奏，审慎稳妥推进，从实际出发，尊重客观规律，注重顺势引导，确保推进有序和社会稳定。

（二）整体把握，协同推进。切实增强系统观念，做到前瞻性思考、全局性谋划、整体性推进。健全配套制度，提升试点的系统性、规范性，突出重点任务，综合考虑土地征收与集体经营性建设用地入市的关联性，做好农村集体经营性建设用地入市与城乡融合发展国家示范区、“双莱”一体化发展示范区的有效衔接，促进深度融合。

（三）优化布局，节约集约。农村集体经营性建设用地开发利用必须符合国土空间规划要求，严守生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界，执行国土空间用途管制规则，按照规定用途使用土地，严禁将农民宅基地和已明确空间落位的重大工程用地纳入入市范围。指导符合国土空间规划的存量农村集体经营性建设用地入市，落实盘活存量、优化布局、提质增效的要求，加强建设用地节约集约利用管理。

（四）民主决策，维护权益。注重发挥基层党组织的领导核心作用，充分发挥村民自治作用，实现农民集体对经营性建设用地自主管理和民主决策，确保入市土地增值收益分配公开透明，合理平衡国家、集体和农民个人利益，维护入市各方权益，保障交易安全。

三、工作目标

通过深化农村集体经营性建设用地入市改革试点工作，优化城乡发展布局，构建城乡统一的建设用地市场体系，促进农村土地节约集约利用。以农村土地利用方式的转变推动农村社会经济发展方式的转变为主线，强化规划引领，统筹城乡土地利用，控制农村建设用地规模总量，盘活农村空闲土地、废弃的集体公益性建设用地和低效利用集体土地，促进农村新产业、新业态发展。有效促进农民增收、农村发展、乡村振兴，充分发挥村级组织管理农村土地的主动性、积极性和责任心，促进农村土地布局优化、多规融合、节约集约利用，夯实农村土地基层管理基础。协同推进，突出重点，主要在以下几个方面做好探索试点。

（一）明确土地用途和用地方式。探索适合地方实际的入市方式和具体路径，保障乡村振兴发展用地需求。

（二）健全土地增值收益分配机制。探索合理统筹土地增值收益的有效机制，兼顾国家、农村集体经济组织和农民利益。

（三）维护市场主体合法权益。探索农村集体经营性建设用地使用权权能的实现形式，通过强化合同管理，提升市场主体参与意愿。

四、主要内容

（一）强化国土空间规划引领和确权登记。

1.加快构建国土空间规划体系。按照国土空间规划要求，统筹安排集体经营性建设用地入市的规模、布局、开发强度和开发时序。集体建设用地入市前，应完成区域内的相关规划的批复工作，确定入市地块的规划条件，对未确定规划条件的集体建设用地，不得入市。（责任单位：市自然资源局，各镇政府、街道办事处）

2.加强规划许可管理。进一步界定乡村建设规划许可及建设工程规划许可的适用范围，优化事项流程，提高审批效率，保障规划许可管理工作科学扎实，促进农村集体经营性建设用地入市项目规范实施。（责任单位：市自然资源局）

3.摸清后备土地资源，加快完成集体土地确权登记。以国土调查数据库为基础，结合国土空间规划编制，确定集体经营性建设用地范围，合理划定拟入市宗地，编制不动产单元代码，开展地籍调查，掌握拟入市土地的坐落、四至、界址、面积、权属、地类、规划、流转情况等，摸清可入市后备土地资源，探索建立集体经营性建设用地数据库，同步纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。采取“日常+定期”模式，做好集体土地确权登记成果更新，保持成果现势性。（责任单位：市自然资源局，各镇政府、街道办事处）

4.建立农村存量建设用地盘活机制。对已完成确权登记的集体建设用地，指导农村集体经济组织在依法妥善处理原有用地相关权利人的利益关系后，将符合规划的存量集体建设用地，按照集体经营性建设用地入市。对历史形成的低效建设用地，特别是2009年以前已经形成并经第二次全国土地调查为建设用地中的布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧及根据新的产业政策和环保安全需要退出的低效利用土地，在符合规划的前提下，鼓励村民自治组织自主或联合进行整理改造，通过集体经营性建设用地入市重新开发利用。深化农村集体土地综合整治，在确保建设用地不增加，耕地数量不减少、质量有提高的前提下，探索将零星、分散的农村集体经营性建设用地使用权调整入市，结合村庄规划优化用地布局，盘活闲置资源，腾挪空间用于支持乡村振兴和农村一二三产业融合发展。（责任单位：市自然资源局，各镇政府、街道办事处）

（二）明确土地用途管制和用地方式。探索符合莱西市实际的入市方式和具体路径，实现项目用地供需联动，保障乡村振兴和一二三产业融合发展需求。

5.完善集体经营性建设用地使用方式和用途管理办法。农村集体经营性建设用地可按出让、出租等有偿使用方式入市，通过招标、拍卖、挂牌、协议出让等方式公开交易，最高年限不超过同用途国有建设用地年限。鼓励农村集体经济组织参考国有建设用地选择长期租赁、先租后让、弹性年期等供应方式。拟入市的经营性建设用地应当符合国民经济和社会发展规划、国土空间规划、生态环境保护规划，产权明晰、无权属争议，未被司法机关查封或行政机关限制土地权利并经依法登记。探索入市土地用于工业、商业等不同用途的管理办法，严禁用于商品住房开发建设。立足莱西市产业基础和现实需求，集约化配置集体经营性建设用地，优先保障农村一二三产业融合发展项目需求。（责任单位：市自然资源局、市农业农村局、市发展改革局、青岛市生态环境局莱西分局，各镇政府、街道办事处）

6.制定集体经营性建设用地入市流程。制定《莱西市深化集体经营性建设用地入市管理办法（试行）》，进一步完善村申请、镇初审、拟定入市方案及地价评估、入市方案和入市起始价的表决、入市方案审查及公告交易流程。健全市、镇对方案的审核工作机制，将规划管控、产业准入、生态环境保护等要求落到实处，对不符合入市要求的，入市主体应进行修改或终止入市程序。（责任单位：市自然资源局、市农业农村局，各镇政府、街道办事处）

7.建立城乡统一的建设用地市场。按照与国有建设用地“同等入市”“同权、同价、同责”的原则，探索将集体经营性建设用地与国有建设用地一并纳入山东省土地市场信息集聚平台和青岛市公共资源交易平台公开交易。农村集体经营性建设用地出让、出租参照国有建设用地交易有关规定执行，形成城乡统一的建设用地市场交易规则，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。（责任单位：市自然资源局）

8.建立统一的基准地价体系。进一步拓展基准地价覆盖范围，结合2020年度集体建设用地基准地价成果，建立城乡统一的基准地价体系。健全农村集体经营性建设用地与国有建设用地“同地、同权、同价”，土地价格应通过具有土地估价资质的估价机构进行市场评估，农村集体经济组织根据土地估价结果和相关产业政策集体决策，综合确定出让起始价，并经集体经济组织成员或成员代表会议三分之二以上同意。（责任单位：市自然资源局，各镇政府、街道办事处）

9.探索建立统一的信息公开平台。引导农村集体经济组织将拟入市集体土地纳入莱西市自然资源“一张图”信息平台，对重点招商地块进行推介宣传，定期更新乡村振兴和一二三产业融合优质项目要素需求，实现项目与要素的供需联动。将集体经营性建设用地入市信息公开列入政府信息公开重点内容，进一步完善制度，明确责任，狠抓落实。及时将集体经营性建设用地交易信息通过政府信息平台、青岛日报、土地市场监测与监管系统等多种渠道发布，主动接受群众监督，部门监管，确保入市工作公开透明。（责任单位：各镇政府、街道办事处，市农业农村局、市自然资源局）

（三）建立入市土地开发利用监管机制。
10.建立和完善城乡统一的建设用地市场监管机制。明确市政府各相关部门对农村集体经济组织和土地使用权人使用集体经营性建设用地进行监管的事项清单和具体措施。由镇街指导农村集体经营性建设用地以“标准地”形式入市，明确投资强度、容积率、亩均税收、能耗、环保指标等各类控制标准，入市后由政府、村集体与用地单位签订三方履约监管协议，推行契约化全程跟踪管理。（责任单位：市自然资源局、市发展改革局、青岛市生态环境局莱西分局，各镇政府、街道办事处）

11.建立入市土地高效集约利用机制。建立农村建设用地的使用标准，落实莱西市项目评审联审机制和加强土地高效集约利用要求，严格项目用地审批及规划准入条件，提升项目设计方案水平，根据“谁主管、谁监管、谁负责”的原则，各相关部门建立覆盖项目建设、竣工验收、达产复核等环节的监测核查机制，形成全覆盖、全过程的联动协同监管体系。涉嫌构成土地闲置的，参照国有建设用地闲置土地处置的有关规定，实行政府与农村集体经济组织共同监管机制，加强入市土地闲置的监管和处置。（责任单位：市自然资源局、市发展改革局、青岛市生态环境局莱西分局、市农业农村局，各镇政府、街道办事处）

12.妥善处理历史遗留问题。探索解决集体建设用地历史遗留问题的政策措施，制定对2009年以前已经形成并经第二次全国土地调查为建设用地、但尚未取得合法用地手续的历史遗留建设用地的处置办法。在合法合规的基础上，充分发挥村民自治作用，稳妥解决缺乏合法手续、土地利用效率低等历史遗留问题。（责任单位：市自然资源局、市农业农村局，各镇政府、街道办事处）

（四）确定土地增值收益管理办法，完善农民集体土地收益分配机制。重点探索合理统筹土地增值收益的有效机制，兼顾国家、农村集体经济组织和农民利益，做好与土地征收的衔接。在实际探索中深入研究该项任务，形成试点经验。

13.制定土地增值收益管理办法。严格入市成本认定，集体经营性建设入市成本包含土地入市有关的支出及前期土地开发性支出。探索土地增值收益管理办法，研究制定集体经营性建设用地增值收益调节金管理办法，综合分析研判集体经营性建设用地用于工业、商业等不同用途的土地增值收益情况，确保农民集体经济组织及其成员从不同用途入市土地所得收益基本均衡。（责任单位：市财政局、市自然资源局、市农业农村局，各镇政府、街道办事处）

14.完善农民集体土地收益分配机制。按照不低于被征地农民补偿水平的标准，研究制定集体建设用地入市收益与土地征收补偿大体平衡。指导农村集体经济组织设立集体经营性建设用地入市资金专项账户，按规定比例留归集体的土地增值收益，纳入农村集体资产统一管理，及时公开资金使用情况，严格监督监管。研究制定相应的政策措施，明确分配原则，规范分配程序，监督收益使用，规避资金风险，切实维护农村集体经济组织及其成员的合法权益。（责任单位：市农业农村局、市财政局、市人力资源社会保障局，各镇政府、街道办事处）

15.明确土地增值收益使用范围。按照壮大集体经济的原则，土地增值收益用于村级组织补短板、强弱项，统筹农村产业发展、农村基础设施建设、农村环境整治、土地前期开发以及其他用于支持乡村振兴的支出。注重提高资金整体效益，使用情况纳入村级财务公开和农村集体经济审计内容。（责任单位：市农业农村局、市财政局、市人力资源社会保障局，各镇政府、街道办事处）

（五）研究入市与成片开发土地征收之间的协同机制。

16.探索入市保障项目用地制度。按照宏观经济调控、产业发展布局、基础设施配套等要求，统筹国有和集体建设用地数量，将农村集体经营性建设用地纳入年度建设用地供应计划。探索区分城镇开发边界内外，合理安排年度入市和成片开发土地征收的规模、用途、布局等，探索实现两种用地制度相互补充的政策措施。探索制定通过集体建设用地入市渠道保障用地需求的建设项目清单。（责任单位：市自然资源局，各镇政府、街道办事处）

17.协同推进试点形成合力。统筹推进深化农村集体经营性建设用地入市与深化农村宅基地制度改革、农村集体产权制度改革，做好与城乡融合发展国家示范区、“双莱”一体化发展示范区、青岛市乡村振兴示范片区等重大战略的衔接。加强与其他试点区市沟通协作，强化产业、金融等配套机制，充分发挥政策集成效应，研究完善农村集体经营性建设用地准入政策，结合实际探索各类产业项目的供地方式，支持乡村振兴和农村一二三产业融合发展。（责任单位：市发展改革局、市财政局、市人力资源社会保障局、市自然资源局、市住房城乡建设局、市农业农村局、青岛市生态环境局莱西分局、市地方金融监管局，各镇政府、街道办事处）

（六）维护市场主体合法权益。重点探索农村集体经营性建设用地使用权权能的实现形式，通过提升服务质效、强化合同管理、创新金融产品，提升市场主体参与意愿。

18.明确集体经营性建设用地使用权权能。探索农村集体经营性建设用地进入土地二级市场的交易规则，以出让、租赁等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、赠与、出资、抵押等。对纳入规划因国家公共利益需要确需收回农村集体经营性建设用地使用权的情形，探索依法给予土地使用权人合理补偿的标准规范。农村集体经营性建设用地使用权出让、出租期限届满的，土地使用权可由代表其所有权的农民集体按照农村集体经营性建设用地使用权出让（出租）合同的约定处理。防止因换届、村庄合并等因素无法续期，导致土地使用权人合法权益受损。（责任单位：市自然资源局，各镇政府、街道办事处）

19.强化不动产登记服务。土地使用权人缴清土地价款和相关税费后，向不动产登记机构申请集体建设用地使用权登记。依法利用农村集体经营性建设用地建筑物、构筑物及其附属设施的，可以申请地上建筑物、构筑物及其附属设施所有权登记；入市后有独立分宗要求的，按照出让合同或变更、补充合同的约定办理分割登记。（责任单位：市自然资源局）

20.规范入市合同管理。入市宗地成交并完成公示后，指导农村集体经济组织与土地使用权人参照合同示范文本签订书面合同和出让监管协议，载明土地界址、面积、用途、规划条件、使用期限、交易价款支付、交地时间和开竣工期限、产业准入和生态环境保护要求，约定提前收回的条件、补偿方式、土地使用权届满续期和及地上建筑物、构筑物等附着物处理方式，强化农村集体经济组织依法履约意识，约定违约责任和解决争议的方法。（责任单位：市自然资源局、市农业农村局、市发展改革局、青岛市生态环境局莱西分局，各镇政府、街道办事处）

21.创新入市土地抵押贷款等金融产品。制定集体经营性建设用地使用权抵押实施意见，依托现有的不动产统一登记制度，规范集体经营性建设用地登记管理。按照同权同价、同等抵押的原则，建立集体经营性建设用地抵押融资体系，引导和鼓励金融机构创新管理，积极参与集体经营性建设用地入市活动，推出更合适的贷款、基金等专项产品与服务，满足多元化融资需求，强化金融服务对农村土地制度改革试点的支撑作用。（责任单位：市地方金融监管局、市自然资源局）

（七）尊重农村集体经济组织入市主体地位。

22.明确入市主体。明确入市主体为具备所有者身份的农民集体和依法代表行使所有权的农村集体经济组织。指导农村集体经济组织综合分析入市和成片开发土地征收的利弊影响，尊重农村集体经济组织成员对入市、成片开发土地征收的选择权，充分听取其意见建议和合理诉求。探索由农村集体经济组织委托的具有市场法人资格的组织，依据授权委托书代理实施入市。（责任单位：市农业农村局、市自然资源局，各镇政府、街道办事处）

23.健全民主决策机制。发挥基层党组织的领导核心作用，按照村民自治原则，实现农民集体对农村集体经营性建设用地的自主管理和民主决策。依法拟定入市方案、土地收益分配、资金使用等事项，落实财务公开和信息公示制度及时公示入市土地成交价格、交易费用、税费缴纳和收益支出等情况，切实保护农村集体经济组织及其成员合法权利。（责任单位：市农业农村局、市自然资源局，各镇政府、街道办事处）

五、实施步骤

（一）编制实施方案（2023年2月-4月）。

根据国家《试点意见》和省《试点方案》，编制莱西市深化试点实施方案，完善相关配套政策。实施方案经专家论证、市委市政府研究通过后，逐级报省委省政府审查备案。（责任单位：市自然资源局）

（二）全面开展试点（2023年5月-2024年10月）。

1.在做好入市调查摸底、编制国土空间规划、完成确权登记等基础上，按照批复备案的实施方案制定入市管理办法、实施细则、抵押转让工作细则、收益调节金及村集体收益管理试行办法。（2023年5月-6月）

2.根据国土空间规划体系构建、集体土地确权登记及制定的试行办法、细则有序开展试点工作，2023年12月10日前形成试点中期报告。（2023年7月-10月）

3.审慎稳妥推进试点工作，力争在体制机制层面实现创新，在落地实效层面实现突破。（2023年11月-2024年10月）

（责任单位：各成员单位）

（三）试点全面总结（2024年11月-12月）。

2024年10月底前，形成全面系统总结报告，全面总结试点工作开展情况、取得的工作成效和制度性成果，报市委、市政府审定后上报省委、省政府。力争为全国农村集体经营性建设用地入市试点工作提供有效经验。（责任单位：市自然资源局）

六、协同机制

建立领导小组各成员单位协同机制，贯彻落实党中央、国务院决策部署和省委省政府、青岛市委市政府工作安排，统筹推进深化农村集体经营性建设用地入市试点工作，加强部门协同，强化政策衔接，督促调度各项试点任务完成和政策落实，研究协调解决深化农村集体经营性建设用地入市试点工作中的重大问题，向青岛市委、市政府报告重大情况。

市自然资源局主要负责深化农村集体经营性建设用地入市具体实施、会同成员单位加强对工作任务的跟踪督促，及时向各成员单位通报有关情况，重大事项及时向市政府和上级有关部门请示报告。

市财政局主要负责研究出台入市增值收益调节金管理政策，做好征缴入市土地增值收益调节金工作的指导。

市发展改革局主要负责指导产业准入、重点支持领域等政策落实落地，参与相关政策制定等工作，做好试点工作与国家和省要素市场化改革、城乡融合发展试验区相关工作的衔接。

市人力资源社会保障局主要负责指导村集体农民利益的保障工作。

市农业农村局主要负责农村集体土地资产处置收益管理的指导、服务和监督等工作，包括法律法规和政策宣传贯彻、各项制度的建立、日常业务指导、经济活动审计及监督等。

青岛市生态环境局莱西分局主要负责提出农村集体经营性建设用地入市的环保准入意见,落实生态环境保护等要求的指导。

市地方金融监管局主要负责协调金融机构积极创新金融产品，加大对农村集体经营性建设用地入市项目融资支持力度。

各镇政府、街道办事处作为镇级统筹与入市试点的责任主体，主要负责监督和指导村级组织切实履行民主程序，完成本辖区内农村集体经营性建设用地入市项目初审，指导土地整治开发工作，监督检查农村集体经营性建设用地增值收益分配和使用等工作。

七、保障措施

（一）强化组织领导。成立莱西市深化农村集体经营性建设用地入市试点工作领导小组，由市委、市政府主要负责同志任组长，分管副书记、副市长任副组长，发改、财政、人社、自然资源、住建、农业农村、金融监管、生态环境及各镇政府、街道办事处主要负责同志为成员。领导小组办公室设在市自然资源局，统筹加快推动试点工作。

（二）统筹联动推进。整合市、镇、村三级力量，建立三级协同推进机制，明确职责分工，各成员单位要主动参与、密切配合、联动推进，建立联席会议制度，按照省、市部署，确保工作有序推进，要把集体经营性建设用地入市作为深化改革的有效平台，协助抓好试点工作的部署和开展。

（三）